礦業權糾紛審理指導思想

1. 科技工作與信息化建設

一、科技工作

「十五」期間，自治區進入大開發、大發展的時期，國土資源工作是社會經濟發展的基礎，而科技進步和創新，是推動國土資源事業發展、實施自治區戰略目標的根本保證。在此期間，自治區國土資源科技工作確定了發展目標和發展任務，依靠科技進步，促進國土資源事業的全面發展。

（一）土地科技工作

開展了《新疆土地資源調查評價》、《新疆後備土地資源調查》、《新疆土地資源現狀、供給和合理配置研究》、《新疆土地資源利用效益研究》、《新疆城鎮基準地價修訂[市、縣（市）]》、《新疆征地補償綜合年產值和片區綜合地價測定》、《新時期新疆油氣資源開發建設用地研究》、《自治區土地利用戰略研究》、《自治區節約和集約利用土地研究》、《自治區統籌區域土地利用研究》、《自治區加強農用地保護和基本農田建設研究》、《自治區優化城鄉建設用地結構與布局研究》、《自治區開發區（園區）土地利用問題研究》、《自治區綠洲土地現狀與演變趨勢研究》、《自治區未利用地現狀及其變化趨勢研究》、《自治區協調土地利用與生態環境建設研究》、《自治區土地利用總體規劃實施保障措施研究》等20多項專題研究。

（二）地質科技工作

（1）開展了《新疆礦產資源規劃研究》、14 個地（州、市）《礦產資源規劃研究》、《新疆水資源現狀、供需與合理配置研究》、《能源礦產資源現狀、優勢、潛力及其配置和供需平衡研究》、《非能源礦產資源現狀、優勢、潛力及其配置和供需平衡研究》、《新疆地質災害預警預報與防治研究》等專題研究。

（2）開展了30多個地質科學研究項目。如《新疆西天山地區綜合找礦預測》、《新疆東天山地區構造演化與成礦地質背景研究》、《新疆天山—北山成礦帶成礦規律和找礦方向綜合研究》、《中國西部地區固體礦產大型—超大型礦床預測研究》、《新疆土屋礦區尋找深部礦勘查方法技術研究》、《新疆東天山地區地球化學勘查技術及資源潛力評價方法研究》、《歐亞中部岩相古地理和構造編圖》以及《中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克、塔吉克、土庫曼、亞塞拜然中亞7國合作地質編圖》等，其中有12個項目提交了研究成果。

（3）完成了15項地礦軟科學研究成果，主要有：《加入WTO後對新疆礦業發展的影響與對策研究》、《新疆發展石油天然氣化工下游產品的對策研究》、《新疆優勢非金屬礦產資源及開發應用對策研究》、《新疆礦產資源可供性分析及對策研究、新疆黃金開發及可持續發展戰略研究》、《新疆天山北坡經濟帶啟動農業地質環境調查研究》等。

（4）參與了《國家重點基礎研究規劃》的《中國西部中亞型造山與成礦》項目研究。通過選擇天山—准噶爾—阿爾泰等重要成礦帶重點解剖區，建立中亞型造山—成礦理論框架，發展大型礦集區預測體系，為資源勘查提供新思路、新方法、新手段。

（5）進行了《吐魯番市烏勇布拉克鹽湖含硝酸鹵水製取硝酸鉀工業實驗研究》，並取得成功。

（三）科技成果獲獎情況

「十五」期間，國土資源科技工作取得大量成果，一批重大優秀成果獲得國家，自治區、國土資源部科學技術進步獎。

（1）據不完全統計，獲得國家科學技術進步一等獎1 項，獲自治區科學技術進步二等獎4項、三等獎6項，獲國土資源部科學技術進步二等獎4項。見表8-1。

表8-1「十五」期間自治區地質勘查部門獲國家、自治區科技成果項目一覽表

續表

（2）獲國土資源部「《土地利用總體規劃（1997～2010 年）》優秀成果獎」11項。其中，一等獎5項，二等獎6項。見表8-2。

表8-2 獲國土資源部「《土地利用總體規劃（1997～2010年）》優秀成果獎」名錄

（3）獲國土資源部「《礦產資源總體規劃（2000～2010 年）》優秀成果獎」7項。見表8-3。

表8-3 獲全國「《礦產資源總體規劃（2000～2010年）》優秀成果獎」名錄

（4）自治區國土資源系統評出科學技術進步獎20 項。其中，一等獎8項、二等獎9項、三等獎3項。優秀成果獎90項，其中，一等獎24項、二等獎30項、三等獎36項。見表8-4。

表8-4「十五」期間自治區國土資源系統科技成果一覽表 單位：項

（四）科技合作和交流

依託新疆地緣優勢和資源優勢，向國內外實行全方位、多層次、多渠道的開放，取得明顯成效。近年來，開展了與澳大利亞、美國、荷蘭、加拿大、南非的地質礦產科技方面的交流合作、歐亞中部岩相古地理和構造編圖、地質編圖，以及中德、中美、亞太測繪科技合作項目等。

二、信息化建設

「十五」期間，自治區國土資源管理信息化建設快速發展。

（一）電子政務建設

（1）投資236 萬元開展廳機關信息網路系統工程建設，建成了覆蓋全廳近200個點的區域網。

（2）實施「陽光工程」，完成了國土資源廳窗口辦文系統，並與國土資源廳內部網路系統的對接；建立了電子大屏幕信息發布系統，及時公布各類報件接受和審批結果的信息。

（3）自2004年8月28日正式開通新疆國土資源廳網站以來，共發布國土資源信息1258條。

（4）完成了與國土資源部相聯的視頻會議系統建設。

（5）被列為國家「縮小數字鴻溝—西部行動項目」示範單位。

（二）土地資源管理信息化建設

（1）完成了《自治區1∶50萬土地利用資料庫》建設。

（2）完成了克拉瑪依市、石河子市、哈密市、昌吉市、米泉市、博湖縣、焉耆縣、和靜縣、和碩縣、庫爾勒市、輪台縣、且末縣、若羌縣、尉犁縣、阿克蘇市、新和縣、拜城縣、阿瓦提縣、喀什市、奎屯市、霍城縣、伊寧市、沙灣縣、烏蘇市、和豐縣、布爾津縣25個縣（市）土地利用資料庫建設。

（3）完成了烏魯木齊市（含縣）、石河子市、昌吉市、米泉市、瑪納斯縣、呼圖壁縣、吉木薩爾縣、奇台縣、庫爾勒市、焉耆縣、輪台縣、奎屯市、伊寧縣、察布查爾縣、尼勒克縣、新源縣、霍爾果斯口岸、烏蘇市、沙灣縣、和豐縣、托里縣、額敏縣、裕民縣22個縣（市、口岸）城鎮地籍信息系統建設。

（4）開展了烏魯木齊市以及昌吉市、伊寧市、庫爾勒市、喀什市4個重要城市土地利用遙感測試點、為政府建立國土資源快速反應機制提供了科學依據；有40個縣（市）利用衛星數據開展土地利用更新調查；開展了克拉瑪依市土地利用資料庫拓展應用試點工作。

（三）礦產資源管理信息化建設

各地（州、市）、縣（市）國土資源管理部門建立了「采礦申請登記管理信息系統」，實現了與地（州、市）、縣（市）采礦權管理信息系統連網，並實現了礦山采礦登記主要信息的存儲、查詢、礦區范圍重疊檢查等功能，為科學合理地設置采礦權奠定了基礎。

（四）地質勘查管理信息化建設

（1）完成了「探礦權管理信息網路系統」升級，有效地避免了礦業權重疊及礦業權糾紛。

（2）建立了「礦產資源勘查區塊登記管理信息網路系統」，實現了部省之間的數據傳輸、查詢和共享。

（3）對1997年以來由自治區財政出資的礦產資源補償費項目查明的礦產地，完成了工作范圍及儲量核實，並建立了資料庫。

（4）建成《新疆地下水資源空間資料庫》、《1∶20 萬數字水文地質圖空間資料庫》、《1∶5萬重點城市及經濟開發區水工環地質綜合空間資料庫》。

（五）地質環境管理信息化建設

完善了自治區地質環境信息系統建設，建立了《自治區礦山地質環境恢復治理項目資料庫》。

2. 全國礦產資源開發整合和礦業權實地核查總結通報

汪 民

（二○一一年十一月一日）

改革開放以來，我國礦產開發快速發展，為經濟社會建設做出了重要貢獻。但是，由於多方面歷史性原因，礦產開發一度呈現「多、小、散、亂」的局面，不少地方大礦周邊是小礦，小礦「礦挨礦」，礦下還有礦，嚴重影響安全生產、環境保護和資源合理開發利用。同時，礦產資源管理基礎薄弱，部分礦業權交叉重疊、實際情況與登記數據不一致，存在界線不清，底數不準等問題，嚴重影響礦業權市場建設和礦產開發持續健康發展。為了從根本上扭轉這種被動局面，2005年8月，國務院下發《關於全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號），決定從治亂、治散、治本三個方面對全國礦產資源開發活動進行全面整頓規范，資源開發整合成為整頓規范工作的三大重要任務之一。考慮到整合工作的復雜性和艱巨性，2006年12月，國務院辦公廳又轉發了國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知（國辦發〔2006〕108號），對礦產資源開發整合工作作出專門部署；2009年10月，經國務院同意，國土資源部、國家發展和改革委員會、公安部、監察部、財政部、商務部、環境保護部、工商總局、安全監管總局、國家能源局、煤礦安監局等12部門聯合印發通知，召開全國電視電話會議，進一步推進礦產資源開發整合工作。針對基礎薄弱問題，國土資源部於2007年啟動了全國礦業權實地核查工作。在各地、各部門共同努力下，全國礦產資源開發整合和礦業權實地核查工作完成了預定的目標任務，取得了明顯成效。

一、礦產資源開發整合促進產業結構調整升級，規模化、集約化水平不斷提高

礦產資源開發整合工作啟動以來，國土資源部等12部門聯合行動，精心組織實施，在煤礦企業兼並重組整合，煤炭、鋼鐵等行業淘汰落後產能，爆炸物品監管和打擊非法采礦犯罪，礦業權出讓審批行為專項清理，稀土等礦產出口配額管理，礦山整頓關閉、整合礦山技改、環評審查、企業設立及相關證照換發等方面互相配合，形成推進整合工作的合力。各省（區、市）積極行動，按照要求，科學編制工作方案，扎實有效推進，通過調查摸底、科學規劃、制定優惠政策、創新整合方式、營造良好氛圍等措施，形成了「政府引導、企業跟進、政策激勵、社會支持」的生動局面。全國礦產資源開發整合階段性任務於2010年底基本完成，2011年初通過國土資源部等12部門組織的檢查驗收，取得明顯的資源、經濟、環境和社會效益。

一是礦產開發結構和布局明顯優化。在多年持續整頓開發秩序的基礎上，河南、內蒙古、遼寧、山西、陝西、雲南等省區先後探索通過對布局不合理礦業權的調整整合，規范礦產資源開發秩序。各省（區、市）結合本地實際，積極推進。2005年以來，全國共完成鐵、銅、鋁等重要礦種6574個礦區的整合，涉及礦業權58809個，佔全國礦業權總數的40%，整合礦區礦業權減少了44%。全國礦山數量從2005年的12.7萬座減少到2010年的11.3萬座，凈減少11.2%。在礦山總數大幅下降的同時，2010年，全國固體礦山產量達到90億噸，比2005年增加38億噸。其中，全國煤炭礦山總數從2005年的1.8萬座減少到2010年的1.3萬座，原煤產量從22.4億噸增長到32.4億噸。5年來，全國煤炭礦山數量減少27.8%，產量增加44.6%；大型礦山從3331座增加到4684座，凈增長40.6%，大中型礦山產量佔全國總產量的75%左右，大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發格局初步形成。

二是礦產資源開發利用水平不斷提高。整合推動礦產資源向開采技術先進、開發利用水平高的優勢企業集聚。釋放了一批礦區的呆滯資源，有效提升了資源開發規模化和集約化水平。一大批礦山採用科學的采礦方法和選礦工藝，開採回採率、選礦回收率和綜合利用率明顯提高。2010年，全國礦產資源綜合利用產值超過千億，比2005年增長了209%。內蒙古煤炭最低開采規模標准提高到90萬噸/年，回採率總體提高了30%以上；山西省煤礦總數壓減60%以上，煤礦平均單井規模由33萬噸/年提高到100萬噸/年。江西省德興銅礦整合後保有資源儲量增加一倍，采選能力達到13萬噸/日，成為亞洲產能規模最大的銅礦；山東省大中型礦山企業佔全部礦山企業比例由9%提高到34%。國土資源部遴選出遼寧省鞍山胡家廟子鐵礦、雲南省安寧縣街磷礦、西藏自治區墨竹工卡甲瑪銅礦等47個整合先進礦山，樹立了一批先進整合的典型。

三是整合礦山安全發展、綠色發展能力明顯增強。通過科學編制整合實施方案，合理調整礦區范圍，一大批歷史上形成的大礦小開，一礦多開，「樓上樓」、「礦中礦」礦業權重疊造成的安全生產隱患問題得到有效解決。遼寧省葫蘆島連山鉬礦區、甘肅省廠壩鉛鋅礦區等一批礦區「多、小、散、亂」的局面發生了明顯轉變。整合礦山落實安全生產和環境治理恢復責任，不斷提高安全裝備水平，安全生產條件明顯改善，廢石廢渣得到妥善處置並集中治理，地質災害防治措施明顯加強。「十一五」期間，全國煤炭百萬噸死亡率由2005年的2.81下降到2010年的0.75，非煤礦山死亡人數下降了45.6%。廣西平果鋁土礦、雲南昆陽磷礦等一批礦山整合後按照「邊開采、邊治理、邊恢復」的方式，積極推進礦山復墾和生態恢復，被評為全國綠色礦山。

四是礦區和諧發展理念初步形成。各地在推進整合工作過程中，綜合運用經濟、法律、技術和必要的行政手段協調各方利益，積極穩妥推進整合工作，確保礦區社會穩定；積極探索完善礦產開發收益分配製度，建立健全以工哺農、礦村共建機制，確保當地群眾在礦產資源開發利用過程中長期受益。多數整合主體在礦山自身不斷發展壯大的同時，積極承擔社會責任，採用多種形式幫助礦區所在地經濟社會發展。山西省部分整合煤礦積極承擔社會責任，投資解決荒山綠化、公路修建、電網改造升級、冬季用煤供暖等問題。雲南省曲靖市全面推行礦村共建，實現了礦區秩序穩定與礦區群眾受益的雙贏。貴州省黔西南州、六盤水市一些礦山設立和諧礦區促進會、基金會，在安排村民就業、基礎設施建設、推動村組經濟發展方面做了大量工作，創造了明顯的社會效益。

五是整合長效機制逐步完善。在整合過程中，國土資源部等12部門進一步加強和完善了共同責任機制，密切協調配合，加強監督檢查，狠抓任務落實，形成了工作推動的合力。各地層層簽訂目標責任書、將掛牌督辦責任分解落實到有關部門，建實了政府牽頭引導、部門協調聯動的整合工作機制。全國稀土礦主產區建立政府聯席會議制度，加強區域聯合監管，初步形成「輕重並舉、南北呼應、政府主導、區域聯動」的新局面。各級國土資源主管部門全面落實礦產資源規劃，推行礦業權設置方案制度，根據資源賦存狀況、地質控礦因素、開發條件和市場需求，合理設置和投放礦業權，保障新設礦業權合理布局，已設礦業權不斷調整優化，從源頭上解決布局不合理問題，完善了整合長效機制；建立礦業權准入標准和退出機制，完善探礦權、采礦權全程管理；規范礦業權市場行為，推進礦業權有形市場建設，促進礦業權出讓轉讓公開公平公正，初步形成保障礦產資源合理開發利用的制度體系。

二、礦業權實地核查夯實礦產資源管理基礎，提升管理能力

三年來，全國礦業權實地核查累計投入人員2.8萬人，野外實測累計投入測量設備1.2萬台套，中央、地方和企業累計投入經費22.6億元，於2010年底全面完成了各項礦業權實地核查工作任務，有效地促進了礦業權管理水平的提升。

一是獲得全面系統、真實可靠的礦業權基礎數據。通過核查，核實了近3.7萬個探礦權和11萬多個采礦權的登記數據，全面取得了全國14.9萬個礦業權的拐點坐標數據，並實現了在1980西安坐標系、1985國家高程基準內的統一。實測編制了1.8萬張重要探礦權勘查工程實際材料圖和11萬張采礦權開拓採掘工程分布圖，編制了全國31個省（區、市）礦業權分布圖。所有成果均數字化採集和處理，建成全國礦業權空間資料庫，為科學管理礦業權奠定了堅實的基礎。

二是建立了覆蓋我國所有礦山的地質測量基礎設施，為加強管理和提高服務水平奠定了重要基礎。通過礦業權實地核查，全國共建立測量加密控制點4萬多個，向礦區引入測量控制點16.5萬個，露天采礦權埋設界樁24.3萬個，建立了我國所有礦山的地質控制測量點體系，積累了一批重要基礎地質測繪信息數據，實現了礦業權分布范圍的准確清晰和數字化管理。以本次核查建立的控制點為基準，國土資源主管部門和礦業權人可以根據監管和生產要求，方便完成全國統一管理所需要的基礎測繪工作，對全國礦山建設特別是基礎測量薄弱地區的礦山建設和管理具有重要意義。

三是系統清理和糾正了礦業權發現的問題，維護了礦業權人的合法權益。由於不同時期管理要求不一、技術手段受限，礦業權基礎數據歷史欠賬較多。相當數量的礦業權實際位置與發證位置不一致，產權關系不清，大量超層越界，引發礦業權糾紛。在礦業權實地核查過程中，對每一個礦業權邊界范圍逐一進行實地測量、清查核實；逐一核查礦業權人相關登記信息，查缺補漏，糾正錯誤。經過實地核查，共發現問題10.8萬個，其中屬於礦界位置方面的問題6.6萬個。各級國土資源主管部門依據核查成果，對發現的問題進行系統梳理分類，依法依規清理糾正，有效減少了礦業權權屬糾紛，進一步規范了礦業權權屬管理，維護了礦產資源國家所有權和礦業權人的合法權益。

四是成果及時轉化，完善了礦業權綜合監管平台。核查成果全部數據「上圖入庫」，為礦業權有形市場「五公開」（申請在先、招拍掛、協議出讓、探轉采、轉讓）和礦業權登記信息公開查詢提供了可靠的基礎支撐。全國礦業權市場網今年4月開通以來，全國各級國土資源主管部門發布礦業權出讓轉讓公告、公示和公開項目1.1萬項次，礦業權審批登記結果網上自動公告5.4萬項，接受社會查詢2.8萬次。在湖北、重慶、四川等一些地方開展的成果應用試點中，以核查成果為基礎，依靠信息化手段，破解了礦業權管理部省市縣互聯互通、礦山儲量實時網上動態監管等一系列難題。雲南、甘肅等省結合核查工作，清理注銷了一批過期失效礦業權，解決了大量歷史遺留問題，為整裝勘查區礦業權的准確界定和地質找礦規劃的合理編制奠定了基礎。目前全國探礦權采礦權管理已確立先由縣級主管部門實地核查，而後登記發證的四級聯動機制，並通過礦業權空間資料庫與礦業權配號系統互聯互通，充實改進了全國礦業權統一配號系統和綜合監管平台，推動了「一張圖管礦」建設，促進了礦業權由粗放式管理向精細化管理的轉變。

三、強化礦產資源管理，健全完善長效機制

礦產資源開發整合和礦業權實地核查兩個專項工作共同的特點是工作難度大，任務十分艱巨，地方各級黨委、政府，各有關部門給予了高度重視和大力支持，有關技術支撐單位做了大量艱苦的工作，付出了辛勤的努力。下一步，我們將按照黨中央、國務院對國土資源管理工作的新要求，進一步完善制度，認真組織推進整合常態化管理，推廣應用核查成果，加強礦產資源管理，加快實施找礦突破戰略行動，大力推進礦產資源節約與綜合利用，促進經濟社會可持續健康發展。

（一）實施整合常態化管理，推動礦產開發結構持續調整優化

要鞏固和擴大整合成果，進一步完善整合長效機制。一是繼續加強部門溝通協調，完善共同責任機制，促進礦產開發可持續健康發展。二是全面實施礦業權設置方案制度，持續優化勘查開采布局，進一步完善整合常態化管理機制，探索建立新立礦業權與深化整合減少礦業權等相互聯動的新機制，在合理管控礦業權數量的同時，有效增加礦產資源供給，持續推動礦業結構調整和發展方式轉變。三是認真落實優勢礦產開采總量控制、分類調控和高污染礦產嚴格管控的政策，推動磷礦等地方優勢礦產開發監管區域聯動。四是探索推進礦業權人整合的新模式，深入推進稀土等礦產開發整合，做好整合常態化管理與煤礦企業兼並重組整合、重點領域淘汰落後產能等工作的銜接，促進礦業持續健康發展。

（二）做好礦業權實地核查成果轉化運用，進一步夯實礦產資源管理的基礎

以礦業權實地核查成果為基礎，建立礦業權實地核查成果動態更新機制，實現礦業權基礎數據及時更新，管理系統及時完善。向基層國土資源管理部門和礦業權人移交成果數據，實現成果數據共享。做好基礎控制點和界樁保護維護工作，充分發揮這些基礎設施在礦山生產和日常監管中的作用。以礦業權實地核查成果為基礎，推進「礦政管理一張圖」建設，進一步完善綜合監管平台。充分運用礦業權實地核查成果做好宏觀分析和戰略研究，調整優化礦業權布局，保障找礦突破戰略行動順利推進。

（三）強化監管調控能力，集中統一從嚴管礦

要進一步增強中央對礦產開發的調控能力，強化秩序監管，依法有序治礦。一是要會同有關部門，全面清理各地出台的礦產資源管理政策，強化集中統一管理。二是科學界定風險高低，規范礦業權分類出讓，嚴格准入退出，遏制礦業權炒作。三是從礦業權設置、出讓、轉讓、延續、變更、注銷等方面，持續強化礦業權配號系統的監控作用，不斷提升「制度+科技」的監管能力。四是實行全國礦產資源衛片執法全覆蓋，構建「天上看、地上查、群眾報、網上管」的立體監管網路。對勘查開采熱點地區，加強監控；對秩序混亂、管理鬆弛的地區，實行礦業權區域限批。

（四）實施找礦突破戰略行動和「礦山復綠」行動，進一步增強資源開發對經濟社會發展的保障能力

10月19日，國務院常務會議審議通過了《找礦突破戰略行動綱要（2011—2020年）》。下一步，我部將會同有關部門加快實施找礦突破戰略行動，著力推進地質找礦新機制，打造以市場為導向的制度平台，調動全社會找礦力量，力爭三年有重大進展、五年有重大突破、八到十年重塑礦產勘查開發格局。同時，部署開展全國「礦山復綠」行動，對重點地區開展專項整治，徹底扭轉礦山地質環境問題頻發的被動局面。全面落實礦山地質環境治理恢復保證金和土地復墾制度，大力發展綠色礦山。力爭到2020年，大中型礦山企業基本達到綠色礦山標准，小型礦山企業按照綠色礦山條件嚴格規范管理。

（五）積極開展試點探索，不斷健全完善礦產資源管理長效機制

當前，我國礦產資源勘查開采管理中存在的一個主要問題就是經濟調節和利益分配機制不合理。下一步，我們將商請相關部委，開展三項試點。一是開展經濟調節手段綜合改革試點。選擇部分礦產資源豐富的地區，開展資源補償費、礦業權使用費、最低勘查投入等經濟調節手段綜合改革試點和示範基地建設。改進資源收益分配機制，將收益進一步向地方和基層傾斜。二是開展和諧礦區綜合改革試點。構建礦產開發社會風險評估和聽證制度，探索建立礦區群眾共享資源開發利益新機制，強化礦山企業履行社會責任意識。三是開展礦產資源節約與綜合利用試點。發展礦產資源循環經濟，完善綜合利用經濟調節手段，構建礦產資源節約與綜合利用監管長效機制。

同志們，當前礦產資源管理正面臨難得的發展機遇和前所未有的挑戰，保障發展，保護資源，責任重大，任務繁重，使命光榮。我們要把思想和行動統一到黨中央、國務院的要求上來，堅定信心，銳意進取，乘勢而上，主動作為，以持續創新不斷推動礦產資源管理水平邁上新台階，為經濟社會又好又快發展做出應有的貢獻。

3. 整頓礦業開發秩序的必要性

3.2.1.1 礦產資源供需形勢迫使礦業走集約開發之路

長期以來，由於礦業高強度的粗放型發展，使我國礦產資源消耗過快，迄今多數大中型骨幹礦山已進入中晚期，服務年限縮短，後備資源缺乏，不少重要礦產資源也日趨緊張。根據國土資源部 《中國礦產資源可供性論證報告》顯示，到2020年，對國民經濟具有重要作用的45種主要礦產中僅有10多種尚可保證國內經濟社會發展的需求。尤其是在我國工業化、城鎮化進程加快、經濟社會發展與資源環境矛盾日益突出的形勢下，只有堅持開源節流才是長久之計。一方面，要加大地質勘查工作力度，建立完善的國家主導、商業投資多元化的勘查投資機制，實施深部找礦和大礦周圍外部找礦；另一方面，必須充分利用好、管理好現有的礦產資源，提高礦產資源開採回採率，促進礦產資源綜合利用，避免和減少礦產資源的破壞和浪費。

提高礦產資源開發利用水平，增強資源保障能力，既要通過持續開展治理整頓、打擊各類礦產資源違法違規行為來解決非法采礦問題，同時也要通過結構調整解決合法礦山中存在的不利於有限資源充分發揮其經濟效益和社會效益的問題。實施結構調整的主要措施就是對現存的大量合法的小礦進行整合，盡快解決礦山的 「多、低、亂」等問題，優化礦業權配置，促進礦產開發規模同資源儲量規模相適應，最大限度地實現資源規模化、集約化開采。

資源規模化、集約化開采就是通過收購、參股、兼並等方式，對礦山企業依法開採的礦產資源及礦山企業的生產要素進行重組，逐步形成以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發新格局。一個礦區只設置一個采礦權，以徹底解決大礦小開、一礦多開等問題。

礦產資源整合是在特定的歷史時期由政府主導開展的一項經濟管理活動。整合是合法礦山之間資源、資產、資金、資本、人才等要素的優化組合。即礦產資源整合對礦山企業依法開採的礦產資源及其生產要素進行重新組合，是優化礦山開采布局、推進資源節約集約利用、提高礦產資源保護和利用水平的重要手段。因此，礦產資源整合將對我國小礦有序發展產生積極的作用和影響。礦產資源整合是一項綜合性很強的工作，具有多元化的特點。既涉及治亂、治散，也涉及治本，同時也涉及生產安全、環境保護以及資源稅費等問題。它不僅直接解決歷史遺留的礦山布局不合理的問題，而且將在按照規劃重新設立采礦權的過程中提高礦山企業准入條件，建立更多規范開採的大礦，這將有助於打壓和遏制小礦違法產生和生存的空間，從根本上扭轉礦產資源開發秩序整頓—反彈—整頓的被動局面，有利於提高礦產資源開發利用水平，安全、環保也將得到更加可靠的保證。

3.2.1.2 適應礦產資源監督管理的需要

實施礦產資源整合不僅是落實科學發展觀、建設資源節約型和環境友好型社會的內在要求，也是我國礦產資源管理形勢的現實需求。

（1）我國礦產資源管理理念正在發生重大轉變。過去那種以行政手段包打天下的管理方式正面臨挑戰，礦產資源管理正在從注重經濟總量的增長轉向注重經濟的全面協調可持續發展。整合將減少監管工作量從而降低行政成本，同時客觀上也減少了管理不到位問題的發生，通過對原有的若干個采礦權進行重新規劃並整合為一個或有限的幾個采礦權，從而將資源集中到優勢企業手中，做到資源整體開發、不同主體利益分享，實際上也是對礦產資源管理權力、相關民事權利和義務的重新劃分，將原來政府不該管也不好管或管不好的一些事務 「還政於民 （即管理相對人）」，同時通過市場配置等方式將本應由企業承擔的法律義務和社會責任實現權責歸位。

（2）礦產資源監督管理的重點正在發生重大轉變。從總體上看，多年來以非法礦山為重點管理對象將轉變為以合法礦山為管理對象，相應地，打擊非法采礦、建立礦產資源正常開發秩序的重點任務也將轉向對合法礦山進行規范和嚴格管理，即主要著眼於對采礦權人是否履行法定義務，實現科學辦礦、安全生產、環境保護的情況進行監督並提供服務。

（3）我國礦產資源管理方式正在發生重大轉變。通過礦產資源整合，礦山數量將大大縮減，礦山布局漸趨合理，多年來採取的運動式的治理整頓將被常規性的日常監管和依法查處違法案件所取代，管理相對人之間的礦業權糾紛將通過行政仲裁和民事訴訟等方式加以解決，現在的一些行政審批行為將逐步讓位於市場和市場主體，在國家宏觀調控下的市場調節和配置以及各類民事主體之間平等協商、公平競爭將發揮更大的作用。政府部門將更加側重於宏觀間接管理和社會服務，這也是各級礦政管理部門由過去的以行政手段管理為主轉向以綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段管理的有益嘗試。礦產資源整合包括大礦與大礦之間的合並，但主要是指小礦聯合組建大礦和大礦對小礦的收購及兼並。作為整合對象的小礦，不是專門針對計劃經濟體制下形成的非國家所有制的礦山企業，而是指佔有資源量和產量明顯較小的采礦權人或稱為合法的小型礦山企業，它既包括非國有企業也包括國有企業。整合的重點應當是那些佔有礦產儲量不足、缺乏後備資源、生產技術設備和管理水平簡單落後、勞動生產率低、資源浪費嚴重、存在安全和環保問題的小礦。

總之，對礦產資源開發進行整合是集中解決礦山開發布局不合理，實現資源規模化、集約化開發的重要手段，是從源頭上有效治理礦業秩序混亂的基礎性工作，是調整礦業結構、促進礦業經濟增長方式轉變的有效途徑，對建設資源節約型環境友好型社會，走新型工業化道路具有重大意義。礦產資源整合即對礦山企業依法開採的礦產資源及其生產要素進行重新組合，是優化礦山開采布局，推進資源節約集約利用，提高礦產資源保護和利用水平的重要手段。實施礦產資源整合，表明我國礦產資源管理正在進入一個新的階段，對於我國礦產資源管理乃至整個礦業的發展具有深遠的意義。

4. 廣東省國土資源廳的主要職責

（一）貫徹執行國家和省有關土地、礦產資源、測繪管理的方針政策和法律法規，組織起草有關地方性法規、規章草案和政策措施並組織實施。
（二）承擔保護與合理利用土地、礦產資源的責任。負責編制、實施全省國土與礦產資源規劃，參與涉及國土資源相關規劃的審查、審核，指導和審核地級以上市、縣級土地利用總體規劃和礦產資源規劃。
（三）承擔規范國土資源管理秩序的責任。監督檢查下級人民政府及其國土資源主管部門執行國土資源管理法律法規情況，依法保護土地、礦產資源所有者和使用者的合法權益，調查處理國土資源重大違法違規案件。
（四）承擔耕地保護的責任。組織制定全省土地開發、整理、復墾和補充耕地政策並負責指導、監督落實，組織實施土地用途管制，承擔耕地面積占補平衡和基本農田保護工作。
（五）負責組織開展節約集約利用土地工作。擬訂節約集約用地政策並組織實施，擬訂建設用地使用權流轉、儲備、供應等政策，指導基準地價、標定地價的制定與公布，規范土地市場秩序，承擔上報國務院、省人民政府審批的各類用地審查、報批工作。
（六）負責擬訂地籍管理辦法並組織實施。負責提供土地利用各種數據，承擔土地資源調查、地籍調查、土地統計和動態監測工作，負責土地確權、定級、登記和城鄉地籍管理等工作，承擔省人民政府調處重大土地權屬糾紛工作。
（七）負責礦產資源勘查、開發管理工作。承擔礦業權審批、礦業權市場監管、礦產資源儲量監管和地質資料匯交管理工作，監督管理全省重要礦區、保護性特定礦種的勘查開采活動，承擔調處重大礦業權糾紛和地質勘查行業管理工作。
（八）負責地質環境保護和地質災害防治工作。組織編制並實施全省地質環境保護、地質災害防治和地質遺跡保護規劃，指導、監督古生物化石、地質遺跡等重要保護區的管理工作，監督管理水文地質、工程地質、環境地質等勘查和評價工作，監測、監督防止地下水過量開采引起的地面沉降與地下水污染造成的地質環境破壞，承擔國土資源應急管理工作。
（九）負責基礎測繪和測繪市場管理工作。組織制定本省測繪規劃和公共技術標准，監督管理測繪行業，負責測繪成果、基礎地理信息數據管理和公共服務提供。
（十）負責下一級國土資源主管部門領導幹部雙重管理主管方的工作。
（十一）承辦省人民政府和國土資源部、國家測繪局交辦的其他事項。

5. 礦業權糾紛的司法解釋意味著啥

據中國證券網訊，財政部和國土資源部日前下發《礦業權出讓收益徵收管理暫行法》（以下稱《暫行法》）。《暫行法》要求，自本通知執行之日起，出讓新設礦業權的，礦業權人應按《暫行法》繳納礦業權出讓收益，之前形成尚未繳納的探礦權、采礦權價款繳入礦業權出讓收益科目並統一按規定比例分成。全文可以下載：/s/1jIQO1M2

6. 個人獨資礦山采礦權證股權轉讓合作協議有效嗎

獨資企業從法律上不是公司，不涉及到股權的問題，獨資企業的財產是投資人個人的，管理模式上與公司有本質區別，所以，獨資企業不能轉讓。
「以股權轉讓方式轉讓礦業權」的操作方式和問題
簡言之，「以股權轉讓方式轉讓礦業權」的常見做法是：轉讓方將其對礦業公司的股權全部或大部分轉讓給受讓方，受讓方成為礦業公司的唯一股東或大股東，通過對礦業公司的股權控制，間接實現了控制礦業公司礦業權的行使的目標。
從表面上看，該類轉讓只是變更了礦業公司的股權結構，礦業公司作為《礦產資源勘查許可證》或《采礦許可證》登記的礦業權人不發生變更，故該交易的性質為公司股權轉讓，而非礦業權轉讓，無需履行礦業權轉讓的批准手續。
然而，在轉讓方轉讓礦業公司全部股權或大部分股權的情況下，受讓方雖未變更登記為礦業權主體，但實質上控制了礦業公司名下的礦業權，甚至實踐中存在很多礦業公司名下僅有一個礦業權，或礦業公司本身即為轉讓礦業權而成立的情形，進一步凸顯了轉讓方和受讓方「名為股權轉讓、實為礦業權轉讓」的交易意圖。
之所以會大量出現這樣的安排，主要有兩方面的原因：第一，該類安排簡化了交易手續。股權轉讓一般僅需依法履行協議、辦理工商變更變更登記手續，無需經審批；而礦業權轉讓需要辦理審批變更手續，審批周期長、手續復雜且能否取得審批存在風險。第二，該類安排節省了交易成本。相較於礦業權轉讓中雙方需交納的稅費，股權轉讓為轉讓方節省了營業稅及附加，為受讓方節省了契稅、交易手續費等，大大減少了雙方的交易成本。
但是，關於「以股權轉讓方式轉讓礦業權」的合同效力問題，法律、行政法規及司法解釋並未作出明確規定，在司法實踐中也存在較大爭議。梳理相關案例及司法觀點，主要有「合同無效說」和「合同有效說」兩大類，不同地方的法院在審判實踐中可能持有不同立場，導致此類交易效力及爭議案件結果的不確定性。
「合同無效說」及「合同有效說」的主要觀點及理由
1.「合同無效說」的主要觀點及理由
「合同無效說」認為，當事人簽訂的股權轉讓合同中約定了轉讓全部或絕大部分股權，明確了涉及礦山企業財產及相關權證的移交，在實際經營中原來的礦業權人已經退出礦山企業的管理的合同，應認定屬於變相轉讓礦業權，為無效合同。主要理由如下：
第一，該類股權轉讓合同規避了行政審批程序和應當繳納的稅費，也可能造成礦業權還未達到法定的年限條件就多次流轉，屬於「以合法形式掩蓋非法目的」，根據《合同法》第52條第3款的規定，應屬於無效合同。
第二，《礦產資源法》第6條第3款規定：「禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利」，而在該種股權轉讓的過程中，絕大多數股東都會通過轉讓行為獲得高額的利潤差價，實質上通過倒賣股權的方式牟取了高額利益，違反了法律的強制性規定，根據《合同法》第52條第5款的規定，該類股權轉讓合同應屬於無效合同。
第三，該類股權轉讓合同將造成國家稅費的流失，損害了國家和社會的公共利益，根據《合同法》第52條第4款的規定，應屬無效合同。
對此，部分地方高級人民法院的司法性文件中也持「合同無效說」觀點。如黑龍江省高級人民法院認為：「以承包、股權轉讓等形式變相轉讓采礦權，未辦理采礦權審批手續即行生產的，可以認定為以合法形式掩蓋非法目的，根據《合同法》第五十二條的規定，該采礦權轉讓行為無效。」
又如雲南省高級人民法院認為：「在合同中約定了將全部或絕大部分股份、合夥份額進行轉讓，由新的經營者進行管理，在審理中能夠確認實際是變相轉讓探礦權、采礦權的合同，應當認定合同無效。」
2.「合同有效說」的主要觀點及理由
「合同有效說」認為，該類股權轉讓合同並未違法法律、行政法規的效力性強制性規定，應為有效合同。主要理由如下：
第一，股權轉讓的標的是股權，而非股權所在公司名下的實體權益，任何股權的變動都可能引起公司名下實體權益控制權的變動。股權轉讓合同是否有效，應當依據《公司法》及其他法律、行政法規的強制性規定進行判斷，不能以公司持有財產權益的變動作為判斷標准。
第二，就礦業權而言，股權轉讓或股東的變化可能並不會破壞礦業權的行政管理秩序。礦業權主體股東的變化，原則上並不導致經營管理人員和技術人員（如礦長）的變更，因此，沒有必要否認該類股權轉讓合同的效力。
第三，由於實踐中存在部分而非全部轉讓股權的情形，且即使採取嚴格的管理，當事人也可以通過設置多層級的股權架構而最終規避該規定，因此，認定該類轉讓合同無效不具有可操作性。
在司法實踐中，存在相當多的案例認定該類轉讓合同合法有效，且在諸多地方高級人民法院的司法性文件中，也未明確規定該類合同無效，最高人民法院部分法官也認為該類合同應為合法有效。但是，對於該問題，最高人民法院在起草審理礦業權糾紛案件的司法解釋的過程中也未能達成一致意見。
我們對該問題的認識及建議
我們理解，對於「以股權轉讓方式轉讓礦業權」的合同效力問題，不能簡單的下一定論。實際上，在對礦業公司股權轉讓合同效力認定的實踐中，案件的具體情況往往比理論探討中遇到的問題復雜得多，因而應當具體情況具體分析，得出最符合法律規定及法律原則的結論。
在統一的裁判規則尚未出台的情況下，當事人進行具體的交易設計時，既不能因該類合同可能被認定為無效而影響了整個交易安排，也不能簡單認為通過股權轉讓的方式即可巧妙規避礦業權轉讓相關法律規定，而是需要全面考慮整個交易的安排（如股權比例、權證移交事宜、經營管理權的變更事宜等），並考慮當地的的司法裁判情況及相關稅收政策（如有的地方稅務機關對該類交易特別徵收相應的稅費），以保證交易的合法性和交易效率。如果交易產生糾紛，也同樣需要全面考慮合同的約定，尋找支持己方的證據，維護自身的合法權益。

7. 最高法規定礦業權人不履行環保等義務可認定合同無效嗎

最高人民法院今日發布的司法解釋明確，礦業權人約定不履行安全生產、生態環保、修復義務的，或者不承擔其他的法律責任，人民法院可依法認定合同無效。

最高法今日召開新聞發布會，發布《關於審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，並答記者問。

「所以這些條款，是人民法院充分注意到了礦產資源開采過程中對環境的影響，充分吸取了地方審判實踐中暴露出的一些問題。」，別濤強調。

別濤稱，國土開采過程中，對於生態環境保護破壞的事例和案例是很多的，說到祁連山的問題，以及其他的一些保護區。這些保護區之所以劃定是因為它具有生態系統的代表性，保護區域內具有特殊的動物、植物和特殊的生態價值，正是因為有特殊的生態價值，國家才予以保護。如果開發權人為了自己短期的集團的甚至一部分地方的局部的經濟利益，只算小的經濟賬，而不算大的環境賬、生態賬的話，行政機關要處理，人民法院也會依法履行職能，認定這類合同無效。如果造成損害的，國土、環保等有關部門還要依法追究他的行政、民事、刑事責任。

有了規定相信環境保護就會見成效了吧，希望都能到實處。

8. 如何避免礦業權糾紛

如何避免礦業權的糾紛，必須按照國家規定的礦業權的劃分進行開采礦。

9. 法院能否在判決中確定礦業權歸屬

問：我是某礦山企業負責人。為調整企業經營結構，加快經營轉型，我企業欲將一宗采礦權轉讓給另一企業，並協商簽訂了《采礦權轉讓合同書》。在報請國土資源部門審批前，我們得知該企業因存在非法集資行為，已被有關部門調查並凍結賬戶資金。為防止該企業無法支付合同價款，我們決定暫不向審批部門提出采礦權轉讓申請。但是，對方以違反轉讓合同約定為由，向法院提起民事訴訟。法院審理後認為，雙方簽訂的《采礦權轉讓合同書》合法有效，判定該采礦權轉讓給另一企業，歸該企業所有。法院能否在判決中直接對采礦權歸屬進行裁判？

答：法院是否有權在判決中直接對礦業權歸屬進行裁判，並要求行政登記機關協助執行，本質上反映的是礦業權的法律屬性問題及司法權與行政權的關系問題。對這一問題的認識應注意把握以下方面：

（1）礦業權不同於一般財產權，是一項兼有財產屬性和行政管理屬性的特殊財產權。《中華人民共和國物權法》第一百二十三條規定：「依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利受法律保護。」《中華人民共和國礦產資源法》規定，勘查開采礦產資源必須具備一定資質資信條件，其主體變更必須依法行政審批，非經主管部門核准登記，探礦權、采礦權的設立、變更、終止不發生法律效力。礦業權的這種特殊性決定了不能僅用調整一般財產權關系的民事法律規定去處理礦業權糾紛。法院可以對一般財產權歸屬進行判定，但對於礦業權這類具有行政管理屬性的財產性權利不宜直接予以裁決，否則極易造成法律上的沖突和實踐中的混亂。

（2）與一般財產權自由流轉不同，礦業權流轉具有一定的法律條件限制，並需經行政主管部門審批。根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令第242號）、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）等法律規定，轉讓探礦權、采礦權，涉及受讓人的資質審查，以及原礦業權人的法定義務履行、礦業權價款處置等問題，礦業權轉讓合同須經行政機關批准才生效。因此，礦業權流轉須由行政機關就是否符合法律條件進行審查後進行。

（3）司法權需在法定許可權范圍內依法行使，不得違反有關法律規定代行行政管理職能。我國行政權、司法權均來自憲法和法律的規定，權力的行使均不得超出法律規定的范圍。依據《中華人民共和國礦產資源法》等法律規定，礦業權的取得、轉讓等審批權屬於國土資源管理部門的行政權力范圍，《中華人民共和國礦產資源法》由全國人大制定通過，相較於司法權，礦業權流轉審批權同樣屬於國家強制力保障的權力。依據《中華人民共和國行政訴訟法》規定，人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出維持具體行政行為的判決、撤銷或部分撤銷具體行政行為的判決、重新作出具體行政行為的判決。除對顯失公正的行政處罰行為法院可進行直接變更外，我國憲法和法律從未授權人民法院可以代替行政機關作出具體行政行為，也未授權人民法院判決行政機關必須作出何種具體行政行為。

綜上分析，采礦權作為不同於一般財產權的特殊性財產權，其轉讓、變更等須經過行政審批。依據《中華人民共和國礦產資源法》等法律法規規定，采礦權轉讓審批屬於國土資源主管部門的法定專屬管理權，其他任何部門或機關都沒有礦業權轉讓的審批許可權。法院在判決中對礦業權歸屬等問題直接進行裁判的做法，實踐中極易出現人民法院「將采礦權拍賣或裁定給他人」，但「他人」並不具備礦產開發資質條件的情形，不但不利於糾紛的解決，反而導致了礦產開發管理秩序的混亂。