公共服務均等化程度偏低

『壹』 如何實現基本公共服務均等化

實現基本公共服務均等化的方法：
第一，堅持不懈地推進經濟體制改革，始終堅持通過改革解放生產力的基本理念，始終堅持通過改革促進發展的基本路徑。通過改革，保持經濟持續快速增長，國家財政收入連續大幅度提高，為強化政府公共服務能力，實現公共服務均等化奠定了堅實的財力基礎。
第二，貫徹落實科學發展觀，牢固樹立正確的政績觀。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展要求政府將維護最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。科學發展要求統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。「以人為本」和「統籌兼顧」，為實現公共服務均等化提供了科學的理論基礎。
第三，構建社會主義和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設。中國所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公平正義意味著權利公平、機會公平、規則公平和分配公平，要求初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加註重公平。公共服務具有再分配的功能，需要通過均等化的制度設計，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。社會主義和諧社會理論勾畫了公共服務均等化社會的宏偉藍圖。
第四，深化行政管理體制改革，建設服務型政府。按照深化行政管理體制改革總目標的要求，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，建設人民滿意的政府。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心，要求全面履行政府職能，在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務；中央和地方政府要按照職能轉變的要求，突出各自的管理和服務重點；進一步理順部門職責關系，合理界定政府部門的職責，做到權力與責任對等，避免職能交叉重疊。深化行政管理體制改革，建設服務型政府，為實現基本公共服務均等化確立了體制基礎。

『貳』 我國為什麼推進基本公共服務均等化

當前，我國經濟持續發展、社會不斷進步、人民群眾物質文化需求日益增長，對提升基本公共服務水平、促進基本公共服務均等化提出了新的要求。
從理論方面看，首先，推進基本公共服務均等化是實現人的全面發展的需要。當前，我國社會由生存型向發展型轉變，我們既要著眼於確保每位社會成員的基本生活和公平發展的機會，又要著眼於滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求，讓廣大人民群眾更好地共享改革開放的成果。其次，推進基本公共服務均等化是擴大內需、加快經濟發展方式轉變的需要。基本公共服務均等化是為人民群眾提供基本生存和發展的保障，可以有效改善預期、釋放需求，為加快轉變經濟發展方式提供更加強勁持久的內需動力。再次，推進基本公共服務均等化是社會主義市場經濟條件下加快政府職能轉變的需要。社會主義市場經濟要求建立服務型政府，關鍵在於完善政府社會服務和管理職能，強化其為發展服務、為人民服務的能力和水平，集中表現在保障和改善民生上。
從實踐方面看，發達國家的經驗和我國改革開放的經驗都表明，在提供私人物品和私人服務方面，市場機制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服務方面，市場機制卻存在失靈或局限性，需要通過基本公共服務均等化的機制來彌補。

『叄』 公共文化服務均等化水平還不高有何表現

公共文化服務投入嚴重不足。當前公共文化服務的主要矛盾是公共文化服務水平嚴重滯後於人民群眾快速增長的實際需求，而關鍵問題就是國家對公共文化服務投入嚴重不足。隨著經濟社會發展水平快速提高，人民群眾對公共文化服務的需求進入高速增長期，這個階段就需要政府和社會加大投入，但實際情況卻是政府在文化方面的投入占財政支出的比例長期維持在較低水平，社會投入也嚴重不足，總體投入水平較低。
其次，公共文化服務缺乏剛性的政府保障標准，難以推動政府責任落實到位。從全國來看，2012年國務院下發的《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》，雖已對政府保障標准作出了明確規定，但是在公共文化服務領域只列入「公共文化場館開放」和「公益性流動文化服務」兩項標准，對地方政府責任、提供的基本公共文化服務項目、內容、財政保障等缺乏系統的規定。一些地方黨委政府在文化投入和文化資源的配置等方面缺少「規定動作」和硬約束，存在較大的隨意性，甚至出現缺位、越位、不作為等問題。
第三，公共文化資源在城鄉之間、區域之間、群體之間配置不均衡。從城鄉看，公共文化服務體系發展不均衡的態勢尚未根本改觀。從群體看，針對農民工、殘疾人、老年人、未成年人等社會群體的公共文化服務嚴重不足，對弱勢群體公共文化方面的政策措施還不完善，保障還不到位。

『肆』 怎樣推進基本公共服務均等化

黨的十八大報告明確提出了基本公共服務均等化總體實現的目標。著力推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，是人們共享現代化成果的重要舉措，是改善民生、統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要任務。
近年來，隨著國家對公共服務的高度重視以及持續投入，我國基本公共服務水平和均等化程度有了顯著提高，主要表現在：一是公共服務的范圍不斷延伸，如公共服務不僅在社會保障、公共衛生體系、基本醫療保障等物質領域有了拓展，還關注精神文化領域，對公共博物館、紀念館、體育館等公共文化體育資源逐步實行免費開放，豐富人們的精神文化生活。二是公共服務的質量有所提高，如免費義務教育的全面實施，使義務教育實現了從「有書讀」的外延擴張到「讀好書」的內涵建設跨越，義務教育服務質量全面提升。
在充分肯定成績的同時，我們也要看到，我國基本公共服務供給不足、分配不均的矛盾依然突出。從供給上看，由於公共服務概念和范圍的不確定性，政府職能轉變的不到位，其他供給主體的弱參與性，我國基本公共服務領域的投入不足，與人們日益增長的基本公共服務需求之間的矛盾日益凸顯。從分配上看，由於我國經濟社會二元結構的長期存在，基本公共服務供給的質量、數量等優勢資源都往發達地區聚集，導致農村公共服務水平遠低於城市，東部地區水平明顯高於中西部地區。長期以來存在的城鄉二元結構，導致城鄉、地區、人群之間的基本公共服務存在差距。縮小城鄉差距，實現共同富裕，最緊迫的是構建覆蓋城鄉、公平合理、普惠標准不斷提高的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，使發展成果更多更公平地惠及城鄉群眾。
可見，我國基本公共服務均等化雖取得了積極進展，但距離基本公共服務均等化總體實現的目標還相差甚遠。因此，要實現基本公共服務均等化的目標，需要著力解決以下四方面的問題。
一是健全制度安排。良好的制度安排能產生強激勵，而較差的制度安排將對社會交易活動產生負外部性。公共服務由於其非排他性和非競爭性的特性，更需要健全的制度安排，確保制度、機制保障。一方面，健全的政策法規等正式的制度安排有利於公共服務的均等化。在一個完善的法治社會中，公共服務供給者在考慮其利益最大化的同時，也會盡可能考慮社會法律的各種約束的風險。因此，法律、法規等正式制度約束會提高公共服務的供給水平，推進公共服務均等化的實現。另一方面，完善的非正式制度安排能夠彌補正式制度安排中存在的缺陷，進一步推進公共服務均等化。例如，由村民自治組織執行監督或仲裁的非正式組織能有效提高村民監督和參與農村公共服務的積極性，從而保障農村公共服務供給水平。
二是加快政府職能轉變。加快政府職能轉變，構建公共服務型政府，是實現基本公共服務均等化的關鍵所在。政府既是經濟領域宏觀調控的主體，也是社會領域提供公共服務的主體。當前，關鍵是要強化政府公共服務職能，充分挖掘公共資源潛能，集中力量組織和提供基本民生服務、公共事業服務、公共安全服務和公益基礎服務，滿足群眾基本需求。在市場經濟條件下，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四方面共同構成了政府的主要職能，過去，我國政府主要注重經濟調控和市場監管的職能，忽略了後兩個職能的作用。隨著經濟社會的發展，原有的政府形態弊端日益顯現，迫切需要加以改變，注重公共服務供給，構建公共服務型政府，保障人們充分享受公共服務。為此，應著力調整可支配財政資源的支出結構，加大對公共服務的投入。長期以來，我國政府熱衷於基礎設施等方面的硬體投入，而忽視改善民生方面的軟體投入，從而使得公共服務非均等化更加嚴重，因此，應改變財政支出結構，加大對基本公共服務的投入，努力使基本公共服務惠及全體人民。
三是完善投入機制。完善的投入機制是基本公共服務實現均等化的基本保障。完善的供給體系是包含政府、非政府組織、個人、企業等多個供給主體的體系范疇，可以從供給數量上彌補基本公共服務供給不足的問題。完善的供給體系還有利於改善政府財政支出結構，有利於整個社會的資源配置。完善的供給主體可以解決公共服務的供給結構，將釋放部分財政資金進入其他領域的投資，從而有助於整個社會資源配置結構的改善。此外，還要形成多元化的政府供給模式。目前，我國基本公共服務非均等化供給的一個重要因素在於政府供給模式單一，主要採取政府直接投資為主。政府應根據公共服務的不同屬性，採用不同的供給模式，豐富公共服務供給數量和質量，如，有些公共服務可以採取招標、經營許可證等形式，強化競爭機制，提供對這類公共服務供給的質量；對基礎公共服務、公共安全服務則採取政府供給的模式等。
四是改善公共服務質量，提高公共服務有效供給水平。要積極探索公共服務供給改善渠道。通過建立統一科學的公共服務評價體系，准確判斷出公共服務水平，並通過建立公共服務修正機制，不斷修正公共服務供給方向和供給質量，使公共服務符合社會發展需要，並能真正惠及全體人民。同時，還應搭建公共服務供求雙方之間有效溝通的渠道，從而有利於基本公共服務供給效率的提高。（作者單位：武漢大學經濟與管理學院，河南省社會科學院經濟研究所）

『伍』 我國基本公共服務的均等化實現的路徑有哪些

實現公共服務均等化，是現代政府追求的目標。從19世紀末期到20世紀70年代末期，西方發達國家為克服自由資本主義的弊端，強化政府對公共經濟領域的壟斷地位，推動公用事業等重要行業的國有化，建立和完善公共財政體制，基本實現了公共服務均等化或均質化。20世紀80年代以來，為進一步提高公共服務水平，世界各國政府積極探索國有公共企業私有化、政府與私人企業合作制等改革舉措。百餘年來，各國為實現公共服務均等化積累了豐富的經驗，為推動政治文明起了重要作用。
亞洲地區現代化的進程起步時間不一，各國公共服務均等化程度差別較大。二戰以後，先期實現體制變革和經濟騰飛的國家，如日本、韓國、新加坡等國，借鑒歐美發達國家實現公共服務均等化的經驗，通過在公共財政、基礎教育、公共衛生、社會保障、公用事業等方面有效的制度安排，使公共服務均等化程度維持在相對較高的水平。但是，大多數亞洲國家，由於治理理念、政治體制、社會環境、經濟基礎、人口規模以及連年戰亂等因素，政府的公共服務能力不強，公共服務的均等化水平不高。20世紀80年代以來，公共管理改革運動席捲全球，亞洲國家中，公共服務均等化程度較高的國家認真總結實現公共服務均等化的經驗和教訓，不斷深化公共服務制度安和公共服務方式的變革；公共服務均等化程度較低的國家，主動借鑒發達國家實現公共服務均等化的理念和經驗，努力探尋適合本國特點的實現公共服務均等化的途徑和策略。在探索公共服務均等化的過程中，亞洲國家面臨著各種各樣的難題，也積累了具有自身特色的經驗。

『陸』 什麼是基本公共服務均等化，如何做到，有何意義

實現公共服務均等化，是現代政府追求的目標。從19世紀末期到20世紀70年代末期，西方發達國家為克服自由資本主義的弊端，強化政府對公共經濟領域的壟斷地位，推動公用事業等重要行業的國有化，建立和完善公共財政體制，基本實現了公共服務均等化或均質化。20世紀80年代以來，為進一步提高公共服務水平，世界各國政府積極探索國有公共企業私有化、政府與私人企業合作制等改革舉措。百餘年來，各國為實現公共服務均等化積累了豐富的經驗，為推動政治文明起了重要作用。
亞洲地區現代化的進程起步時間不一，各國公共服務均等化程度差別較大。二戰以後，先期實現體制變革和經濟騰飛的國家，如日本、韓國、新加坡等國，借鑒歐美發達國家實現公共服務均等化的經驗，通過在公共財政、基礎教育、公共衛生、社會保障、公用事業等方面有效的制度安排，使公共服務均等化程度維持在相對較高的水平。但是，大多數亞洲國家，由於治理理念、政治體制、社會環境、經濟基礎、人口規模以及連年戰亂等因素，政府的公共服務能力不強，公共服務的均等化水平不高。20世紀80年代以來，公共管理改革運動席捲全球，亞洲國家中，公共服務均等化程度較高的國家認真總結實現公共服務均等化的經驗和教訓，不斷深化公共服務制度安和公共服務方式的變革；公共服務均等化程度較低的國家，主動借鑒發達國家實現公共服務均等化的理念和經驗，努力探尋適合本國特點的實現公共服務均等化的途徑和策略。在探索公共服務均等化的過程中，亞洲國家面臨著各種各樣的難題，也積累了具有自身特色的經驗。
中國改革開放以來，努力強化政府公共服務能力，著力實現基本公共服務均等化。
第一，堅持不懈地推進經濟體制改革，始終堅持通過改革解放生產力的基本理念，始終堅持通過改革促進發展的基本路徑。通過改革，保持經濟持續快速增長，國家財政收入連續大幅度提高，為強化政府公共服務能力，實現公共服務均等化奠定了堅實的財力基礎。
第二，貫徹落實科學發展觀，牢固樹立正確的政績觀。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展要求政府將維護最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。科學發展要求統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。「以人為本」和「統籌兼顧」，為實現公共服務均等化提供了科學的理論基礎。
第三，構建社會主義和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設。中國所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公平正義意味著權利公平、機會公平、規則公平和分配公平，要求初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加註重公平。公共服務具有再分配的功能，需要通過均等化的制度設計，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。社會主義和諧社會理論勾畫了公共服務均等化社會的宏偉藍圖。
第四，深化行政管理體制改革，建設服務型政府。按照深化行政管理體制改革總目標的要求，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，建設人民滿意的政府。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心，要求全面履行政府職能，在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務；中央和地方政府要按照職能轉變的要求，突出各自的管理和服務重點；進一步理順部門職責關系，合理界定政府部門的職責，做到權力與責任對等，避免職能交叉重疊。深化行政管理體制改革，建設服務型政府，為實現基本公共服務均等化確立了體制基礎。
第五，中國政府在實現公共服務均等化方面做了有價值的實踐探索。概括起來，主要表現在如下幾方面：
一是確定了「完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化」的方針。主要做法是通過改革財政管理體制，完善公共財政制度，加大財政轉移支付力度，調整稅

『柒』 基本公共服務均等化的對策思路

提供公共服務是政府的最基本職能。在推進基本公共服務均等化方面，各級政府充當著核心主體，承擔著義不容辭的主要責任。對此，理論界和實務界已經達成諸多共識，並正在採取相關舉措提升政府的基本公共服務供給能力，但從現狀來看，這些措施在執行過程中存在著明顯的偏頗，亟需加以匡正。
1、避免基本公共服務供給的不當市場化而引發「泛市場化」。鑒於政府財政緊張、大包大攬基本公共服務而出現短缺、低效率等背景，基本公共服務供給市場化曾經被認為是解決政府供給不足問題的有效途徑，但在運行中卻容易引發「泛市場化」，即過度市場化。把不該市場化的基本公共服務也市場化了，把本屬於政府的公共服務安排權放棄掉了，使基本公共服務的消費成本提高，一般群眾難以承受公共服務的高價位，加劇了社會不均。實際上，政府是基本公共服務的安排者，而不是直接生產者。市場化就是讓市場提供公共服務，政府出資購買，安排給群眾，使他們得到能保障其基本生存及發展的服務，而不是要政府完全放棄對公共服務的安排權。基本公共服務供給主體多元化，應考慮不同類別的基本公共服務應選擇不同的供給主體。有些基本公共服務只能由政府來提供，才會實現公平，這是由這些基本公共服務的特性所決定。因此，在基本公共服務市場化過程中，允許市場進入的基本公共服務，必須要求政府控制服務的安排權，而禁止市場進入的基本公共服務則應盡可能由政府提供，以此來防止因「泛市場化」而導致的基本公共服務不均等。
2、力求公平地分配地方政府轉移支付的資金。完善公共財政政策，科學、合理地轉移支付是實現均等化的直接而又容易見效的手段。正因為如此，許多專家認為「基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。」[12]然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏背景下，部門間利益競爭導致轉移支付的資金沒有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生；公共服務部門內部未能把資金用於最需要的群體或地區，使真正需要援助的對象沒能得到服務，導致嚴重的不公等。其實，完善公共財政政策不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，而且要解決財政供給不均問題。地方對轉移支付資金必須公平分配，以實現基本公共服務的財政供給均等化。為此，增加部門經費開支透明度，提高受服務對象的知情權、參與權，是預防公共財政轉移支付分配不均的有效辦法。在對公共服務支出進行績效審計時，應特別考慮公共服務支出的公平性問題。
3、推進公共服務政策制定與實施的民主化、科學化。基本公共服務均等化的實現有賴於公共服務部門科學、民主地制定並實施公共服務政策。如果公共服務政策制定與實施缺乏民主化、科學化，同樣會使理想的均等化目標遭夭折。如果部門政策制定不科學、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服務政策制定缺乏均衡性、具體可行性、全面性、民主性、靈活性、法制性，就出現政策失衡，政策背離公民實際需要，背離國家公共服務目標，最終引發基本公共服務不均等。同時，由於部分工作人員的責任意識及服務意識不強、素質不高、工作態度不好，對政策誤解、曲解，沒能嚴格按行政程序法施行，使政策執行偏離工作要求，引發行政亂作為、不作為，導致公共服務不公平。實踐證明，行政程序法、行政問責制、合理的幹部考核制度、聽證制度等，是保證公共服務政策科學制定與執行的科學化、民主化的有力舉措。 推進基本公共服務均等化，不僅要重視提升政府基本公共服務供給能力，而且要重視提高社會公眾享受基本公共服務的能力。公眾能否真正享受基本公共服務，也取決於公眾享受基本公共服務能力的高低。為了實現均等化，必須努力追求全體社會成員具備大致相當的享受基本公共服務的能力，特別是困難群體的享受能力。
首先要增強意識，提高公眾對公共服務的選擇能力。所有公眾都有根據自己實際需要選擇基本公共服務的權利，但未必所有人能有足夠高的公共服務選擇能力，以選擇真正適合自己需要的公共服務。一部分公眾有經濟實力，但他們缺乏選擇公共服務的意識，沒有得到本來可以均等享有的基本公共服務。如他們缺乏參保意識，沒有購買社保、醫保、失業保險，造成機會不均。也有的公眾對公共服務期望值過高或盲目信任，在選擇公共服務時缺乏判斷，未能經濟地消費公共服務，增加了不必要的消費成本。如農民小病進大醫院、盲目攀比進城擇校就讀等現象，就是沒有經濟地消費公共服務的典型。這對消費者來說也是一種不平等，但這種不平等是由消費者自己造成的，表明了他們缺乏經濟地消費公共服務的意識，缺乏選擇公共服務的能力。
其次是增加就業，提高困難群體公共服務的購買力。「建立公共服務型政府……要貫徹『自助先於公助』原則……將政府公共服務作為一種自助之外的補助形式，而不能將政府公共服務作為一種純粹的福利性公共產品。」[13]雖然政府出資購買基本公共服務，但仍有相當一部分基本公共服務需要群眾自己付費，群眾必須具備享受基本公共服務的經濟能力。困難群體的經濟能力對實現均等化有決定性的作用。只有當困難群體具備一定經濟能力，他們就會付得起購買基本公共服務的費用，政府就會減少供給基本公共服務的壓力。但由於困難群體經濟承受力低，難於購買如社保、醫保、教育等基本公共服務，失去了受服務的機會，導致機會不均。提高困難群體公共服務購買力是消除不均的根本途徑。而充分就業是提高困難群體公共服務購買力的保障。現階段，政府應該「授之於漁」，重點考慮幫助困難群體充分就業，為困難群體提供低保、免費的職業培訓及就業信息，創造就業條件等。 目前城市擁有比農村更多數量的基本公共服務資源，使城市居民享受到比農村居民更高質量的服務。但造成現階段城鄉居民在享受基本公共服務中的質量上不均，不僅僅在於城市擁有更多數量的基本公共服務資源，而且也是由於城市對基本公共服務資源利用的集中程度更高。而在廣大農村，基本公共服務資源有限，又沒有被集中利用，極大影響基本公共服務質量。
農村要想得到高質量的基本公共服務，除了政府加大對農村投入外，還應該考慮集中利用農村現有的有限基本公共服務資源。事實上這是可取的，也符合我國農村實際。相對來說，農村地廣人稀（特別是西部地區），且近幾年的計劃生育使人口數量減少；同時，大量農民工湧入城市，農村的基本公共服務資源尤其是人力資源、設備、設施等利用率低，有「浪費」的嫌疑（農村近幾年的小學生入學人數減少，農村衛生院的就診率下滑，農村文化等基礎設施閑置等情況足以證明這一點）。這種現實，要求政府應該考慮農村現有基本公共服務資源的集中利用。可考慮在公共財政投入數量不變前提下，根據各地具體情況適當合並農村學校、農村衛生院、農村基礎設施，集中利用資金、人力資源、設備、設施，以提高公共服務質量，縮小與城市的差距。從長遠來看，除了集中利用農村基本公共服務資源外，還可考慮加速城鎮化。因為，基本公共服務均等化的程度高低，與城鎮化、工業化的程度高低相關。城鎮化、工業化的程度越高，基本公共服務資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務就越均等。這種成功做法在國內外都有先例，值得借鑒。 公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止，政府自身的績效評估相對比較完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。政府自身的績效評估往往以各種量化指標，從政府的理想預期出發，沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標准。實際上，公眾是政府公共服務的對象，公眾的滿意度才真實反映了公共需求的滿足程度。公眾對公共服務表達不滿，說明他們的公共需求沒有得到滿足，要求政府改變公共服務方式，進而提高公眾滿意度，基本公共服務才會趨向均等。
建立健全公眾公共服務評價體系在現階段尤為重要。它不僅能夠對公共部門的行為起到約束和引導作用，而且有利於提高基本公共服務的效率和品質。針對目前公眾公共服務評價體系還未建立，公眾公共服務評價能力比較低，還缺乏公共服務評價的方法與技能等實際情況，尋求普及公共服務評價體系的基本理論和方法，對於提升公眾公共服務評價能力、充分表達滿意度，實現基本公共服務均等化具有現實意義。與此同時，要完善基本公共服務效果的跟蹤反饋制度，明確對公共服務活動監督的主體、內容、對象、程序和方式，規范問責操作程序，健全社情民意溝通渠道，擴大公眾在公共服務問責制中的知情權、參與權和監督權。

『捌』 如何推進我國城鄉基本公共服務均等化

一、國家財力分配要實行「三個傾斜」
財政與基本公共服務密切相關，解決城鄉基本公共服務均等化，從很大程度上取決於國家財力分配的政策安排。為此，當前及今後一個時期，國家財政要從宏觀全局和戰略高度考慮，著力調整財力分配結構，實行「三個傾斜」政策。
（1）國家財政資金要向民生領域傾斜。民生涉及的面很寬，現階段最重要的民生包括教育、社保、醫療衛生等，這實際就是一個社會的基本公共服務。加強民生領域的資金分配，這是公共財政建設的客觀要求，也是解決城鄉基本公共服務均等化的重要前提。因此，根據市場經濟要求和我國現實情況，未來我國財政支出結構應進行調整，基本方向是有保有壓，增量調整要與存量調整同時推進。一要加快行政體制改革，切實解決機制膨脹、財政供養人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經費保持在一個合理的范圍內，同時要繼續採取措施，大力減少「三公」消費支出。二是完善財政投資政策。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、社會保障等方面的支出力度。
（2）國家財政的民生投入真正向農村傾斜。一是進一步完善農村義務教育經費長效保障機制。提高農村義務教育公用經費標准、加強農村中小學校舍維修改造、提高農村教師待遇和質量等作為投入重點。需強調的是，教師資源本身不僅是教育基本公共服務均等化的重要內容，而且還在相當程度上決定著教育基本公共服務均等化的「水平」和「程度」。因此，應將教師保障放在教育基本公共服務均等化工作更加突出的位置。具體建議是，要提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，加快推進和完善教師績效工資制度，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補貼標准；完善培養培訓體系，優化隊伍結構和教師知識結構，提高教師專業水平和教學能力；推進師范生免費教育，實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃，完善代償機制，鼓勵高校畢業生到艱苦邊遠地區當教師；建立縣域內教師定期流動機制。二是切實加強國家對農村醫療衛生的投入，完善農村三級醫療衛生網路。切實提高農村醫療衛生水平是政府投入的重點。針對農村衛生落後的狀況，首先應做好縣醫療衛生的能力建設，負責好區域的基本醫療服務。可以通過保險報銷比例的設置引導縣鄉大病患者在縣醫院治療。其次，按照輻射面積、人口密度和距離縣城遠近等指標，在適當位置建設鄉鎮醫院，承擔農村公共衛生職責，並能夠治療常見病、多發病、慢性病、做小型手術和急救處理。另外，鄉村衛生室建設也很重要，它接近農民，尤其需要政府予以補助，建設醫療場所，購置必要的小型醫療設備、並對村醫進行技術培訓。三是加強對農村社會保障的支持。要根據國家財力可能，逐步提高農村最低生活保障補助標准，不斷縮小城鄉低保水平。同時，要建立規范有效的社會補助和醫療補助制度。另外，目前農村新農保和城居保已經合並，使城鄉居民養老保險的一體化制度取得歷史性突破。下一步要加快新農合和城市居民醫療保險制度的並軌，允許農民醫療保險基金可異地轉移和報銷，這對於提高農民醫療保障服務的可行性，必將產生積極作用。
（3）中央的民生投入要向欠發達地區傾斜。今後中央的各項民生投入仍有必要加大對欠發達地區的傾斜力度，提高中央對欠發達地區諸如農村中小學公用經費補助、農村醫療衛生經費補助、新農合和新農保等的補助標准，不斷縮小區域間城鄉間基本公共服務的差距。
二、在推進相關重大制度與體制創新方面邁出新步伐
當前及今後一個時期，推進城鄉基本公共服務的均等化需要著重在以下三方面的制度與體制創新方面取得突破。
（1）合理劃分中央與地方基本公共服務方面的事權。中共十八屆三中全會《決定》，規劃了全面深化改革的藍圖，提出了未來財政改革的任務。《決定》指出，要建立事權和支出責任相適應的制度，這是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題，也是推進城鄉基本公共服務均等化需解決的重要體制問題。
一是關於科學劃分中央與地方事權的總體設想。事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發展遠景，是逐漸形成減少層級後的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，並建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現階段，受我國現行行政體制等諸因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易後難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉變政府職能、理順政府與市場關系、實行「省直管縣」和「鄉財縣管」的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優化政府間的事權劃分，並以法律形式加以規范。屬於全國性或跨省（自治區、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬於地方性的事務，應由地方政府在中央政府統一政令許可范圍內決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬於中央委託事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金。屬於中央地方共同事務，應區別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。
二是關於中央與地方在城鄉基本公共服務方面事權劃分的具體設想。在現階段，應重點著眼於加快城鄉和地區間的協調發展，適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛生、社會保障、自然資源與環境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理許可權和支出責任。
（2）加快建立縣級基本財力保障機制。縣級基本財力保障制度是實現縣級財政從過去的「兩保」（保工資、保運轉）向今後的「三保」（保工資、保運轉、保民生）邁進，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內容，也是從根本上解決縣鄉基層財政困難、促進省域范圍城鄉公共服務均等化的制度創新。
下一步要加快建立縣級基本財力保障機制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構建縣級基本財力保障制度應該是「明確目標，地方為主，中央獎補，分步實施」。所謂「明確目標」，就是確保縣級財政的基本財力能夠「三保」，促進縣級財力的均等化和縣域社會經濟的協調發展；所謂「地方為主」，就是適應縣級基本財力保障機制，以地方財政為責任主體；所謂「中央獎補」，就是中央財政對欠發達地區給予資金補助，對縣級基本財力保障好的地區給予適當獎勵；所謂「分步實施」就是經過試點，取得經驗，逐步在全國推開。二是通過體制創新實現縣級基本財力保障機制的目標。改「上不封頂、下不保底」為「上不封頂、下要保底」，進一步從機制上鞏固和擴大緩解縣鄉財政困難的成果。目前的省管縣改革更多的是實現了省對縣資金的下撥上劃方式變化，而並沒有在事權、收支范圍及轉移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構建縣級基本財力保障制度，則必須在省與縣的財政體制上進一步改革。要科學界定縣級財政「三保」的范圍、標准和財力需求，重新確定省與縣的收入劃分辦法，通過省級財力調控手段特別是轉移支付手段調節縣級財力的差異。
（3）構建中央對農民工流入地的轉移支付制度。2011年我國城鎮常住人口首次超過農村，城市化率首次突破50%，但是6.9億城鎮常住人口中至少有2億人是沒有當地戶籍的流動人口，這其中又以農村進城務工人員為主。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務保障是其在城市穩定就業的一個基本前提，也是解決城鄉基本公共服務均等化的一個重要內容。我們認為解決這么大一個群體的基本公共服務保障問題需要巨額財政投入，遠不是一兩年、一兩個專項就能徹底解決的，需要從財政體制層面深層次調整政府間財政關系。考慮到農民工主要來自中西部地區，中央財政向東部流入地區提供的財政轉移支持，實質上也是對中西部地區的發展支持，客觀上減輕了東部地區因人口流入而增加的財政負擔，既體現了財權與事權一致的原則，同時也有利於引導地方政府加大對本區域內的公共服務資金投入。
具體建議：一是結合城鄉居民戶籍制度改革安排，將符合條件的農民工市民化的部分納入城鎮基本公共服務保障范圍，中央要通過規范的一般性轉移支付，按照農民工市民化人口規模、公共服務成本等因素，給予流入地必要的補助。按照我國城鎮化發展的規劃，從現在開始到2020年我國要將1個億的農民工變為市民，農民工市民化的公共服務需求成本巨大，需流入地政府財力和中央轉移支付共同合理承擔。二是對暫時不符合條件成為市民的農民工，也應享受城市的某些基本公共服務，如隨遷子女入學、社會保險、就業服務等，中央也應按照農民工流入地的常住人口情況，給予一定的專項轉移支付支持。三是形成正向服務機制。即流入地政府對農民工公共服務做的好的地方不僅拿到轉移支付，而且還可以獲得中央必要的獎勵。
三、積極推進城鄉基本公共服務供給機制創新
公共服務供給機制創新是轉換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進城鄉基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。
（1）完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確保基本公共服務對於貧困人口的可及性。
（2）建立基本公共服務多元化供給機制，大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業發展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發揮社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機制，提高公共服務效率和質量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫療衛生、就業培訓等方面，都可以對傳統的預算撥款、政府直接舉辦並提供的方式進行大膽改革，探索、創新有效的供給機制。
（3）建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區需要什麼樣的公共物品、偏好如何、優先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當的機制充分表達出來，並通過一定的程序使這種需求轉變為政策決策的參考依據和行動目標。建立和完善貧困地區地方公共物品需求和利益表達機制對於保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務供給充分體現公眾需求。
四、注重財政政策的可持續性
城鄉基本公共服務均等化的實質是民生問題，與公共財政的關系非常緊密，對財政的需求很高。近十多年國家為了推進城鄉基本公共服務均等化，已出台了一系列制度、政策，國家財政僅在教育、醫療衛生、社會保障方面的支出比重已達40%左右，為公共財政覆蓋農村提供了重要的財力基礎。今後中長期從宏觀戰略全局出發，國家財政無疑仍要加大民生支出和農村基本公共服務支出，但必須指出，未來城鄉基本公共服務均等化新的制度、政策出台及支出增加一定要把握好范圍、時機、力度和節奏，注重財政政策的可持續性。
這主要是因為：其一，我國財政收入已由過去的高增長變為常態增長，而且未來收入高增長的時代已經結束。1994—2011年我國財政收入由5218億元增加到103874億元，增長了18.9倍，年均遞增19.37%。近兩年受經濟下行和國家減稅政策的影響，2012年和2013年財政收入增速已降為12.9%和9.8%。國內外大量研究表明，中國經濟發展未來仍有很大潛力，但經濟增長速度已不可能維持過去的10%以上，7%左右的經濟增速將是未來長時期經濟發展的新常態，這就從根本上決定了未來財政發展必將步入一種常態增長趨勢。其二，未來中長期整個財政支出面臨新的增支壓力。除了基本公共服務如教育、社保、醫療衛生之外，未來還有四大增支壓力：即糧食安全和農業可持續發展、生態環境保護、推進城鎮化發展、產業優化升級和戰略性新興產業發展等。這都是未來關系我國現代化進程的重大戰略問題，需要財政從政策和財力給予支持。其三，政府債務呈現加速增長的態勢。目前中央政府債務余額已達8.6萬億，地方政府債務余額已接近20萬億元，政府債務負擔率已達50%左右。政府債務雖然尚在安全的范圍之內，但債務快速增長和不斷到來的償債高峰壓力需給予重視。
綜上，當前和未來的財政狀況已與過去有很大不同，在這一大背景下，必須考慮未來城鄉基本公共服務均等化與財政政策可持續性的均衡。我國仍是一個發展中國家，城鄉基本公共服務均等化必將是一個長期目標，是一個動態優化過程，這從根本上講是取決於國情和財力的制約。

『玖』 基本公共服務的基本公共服務均等化

2012年7月出台的《國家基本公共服務體系「十二五」規劃》從實踐操作層面制定了基本公共服務國家基本標准，明確了四個主要目標：供給有效擴大、發展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意，最終實現基本公共服務均等化。
擴大有效供給是基本公共服務均等化的前提。從經濟上來看，這既包括擴大供給，需要大幅度增加政府在基本公共服務領域的投入（總量和比例），又包括有效供 給，需要優化和調整社會資源配置方式。從政治的角度來看，擴大基本公共服務有效供給的目標在於政府最大化地實現代表性、回應性和責任的價值。隨著社會的轉 型和發展，政府通過各項制度或者公共政策更大程度地實現其代表性和責任，回應多元利益主體日益增加的基本公共服務需求，需要基於全體社會成員的需求來完善 基本公共服務國家標准體系，不斷健全標准動態調整機制。從管理視角來看，擴大有效基本公共服務的供給是從管理社會向社會管理轉變的基本措施和重要途徑，從 整體上看，社會管理的焦點在於擴大有效的基本公共服務供給這一結果上。為獲得預期效果，在產品和服務的提供方面可以妥善運用各種市場競爭機制，可以通過政 府、市場、社會力量等多元主體通過多種途徑來提供，即公共服務供給方式多元化，實現提供主體與提供方式多元化。為了實現有效基本公共服務的供給，政府既應 該強調民眾需求導向的觀念，又應該扮演「掌舵者」而非「劃槳者」的角色，還應該關注服務對象民眾的回應即社會滿意度。
發展較為均衡是基 本公共服務均等化的基本要求。基本公共服務發展包括規模的擴大和結構的優化，最直接的因素是公共服務需方與供方的匹配。基本公共服務均衡的實質在於政府兌 現保障公民享有基本公共服務權利的承諾，通過深化改革，建立與完善教育、住房、就業、衛生醫療等領域內的制度建設，通過具有普遍可接受或可容忍的基本公共 服務結果和機會均等來限制社會的不平等。從宏觀層面來看，發展較為均衡是指在全國范圍內合理布局人、財、物等各種資源，各地建立資源共享機制，實現基本公 共服務的供給在總量和結構上與經濟、社會發展的需求達到相對的均衡。從中觀層面來看，發展較為均衡是指要基本實現城鄉間、地區間在基本公共教育、勞動就 業、衛生醫療、養老服務等各種公共資源配置的均衡，尤其要實現各縣域內基本公共服務的均衡發展。從微觀層面來看，發展較為均衡包括服務領域內資源配置的均 衡、服務結果的均衡以及服務評價的均衡，尤其要明顯地提高農村和老少邊窮地區的公共服務供給能力、公正平等分配能力以及服務評價能力，以解決公眾的住房 難、上學難、看病難、就業難等問題，使全體社會成員都有均等地享有住房、教育、醫療、勞動的權利與機會。
服務方便可及是基本公共服務均 等化的具體方向。隨著對基本公共服務的探討從理論上升到實踐層面，它的可獲得性和方便性是國家基本標准得以落實的重要衡量因素。首先，要健全服務網路。目 前，低收入和貧困群體有較高的基本公共服務需要，但服務網路延伸得不夠長，對基本公共服務利用率比較低，導致基本公共服務的可及性與方便性相對不足，又由 於他們的支付能力有限，尤其在災難性事件出現以後，容易因病致貧或者因災致貧。因此，實現國家基本標准有賴於全面建立以基層為重點的服務網路。其次，要提 高針對特定領域的基本公共服務的設施標准化水平，使基本公共服務需求者能方便地獲得相應的服務。比如，提高教育機構、培訓機構設施的標准化設施是受教育 者、勞動者獲得便捷的教育、信息、培訓服務的基礎。再如，要增強基本公共服務的規范化、專業化和信息化。最後，要保障城鄉居民就近獲得服務。基本公共服務 國家標準的第一個階段性目標是通過城鄉基本公共服務規劃一體化與服務制度銜接、加大農村基本公共服務支持力度等方式，逐漸消除在二元社會結構中基本公共服 務獲取的差異性，使城鄉居民享受的基本公共服務具有可及性和方便性。

『拾』 我國為什麼要推進基本公共服務均等化

毋庸置疑，經過前一階段的經濟快速增長和社會急劇轉型，我國經濟社會的基本需求發生了深刻變化，這不僅要求盡快轉變經濟發展方式，以應對生態環境惡化和能源資源短缺引發的嚴峻挑戰，而且要求加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰。有關資料顯示，進入21世紀以來，我國多項經濟社會發展指標相繼超越生存型社會的臨界值。就恩格爾系數來看，2000年城市達到39. 4%，農村達到49. 1% ，均低於50%的臨界值。同年，第一產業就業比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產業比重降至14. 1%，首次低於15%的臨界值；第三產業比重達到40.7%，首次超過40%的臨界值。2003年，城鎮化率達到40. 5%，首次超過40%的臨界值。從這些量化標准來判斷，我國在21世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一進程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。[1]由此可見，推進基本公共服務均等化已經成為我國經濟社會發展的緊迫任務。
社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發展成果是結果，它們在本質上是一致的，都是要維護社會公平。在當前，通過實現基本公共服務均等化，讓人民共享改革發展成果，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要。現實生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發展的成果。按理說，社會進步的成果應當由全社會來共享，但實際上是由強勢群體來享受或首先享受；同樣，社會代價的後果應當由全社會來分擔，但實際上大部分卻由弱勢群體來承擔或主要來承擔。因此，處在強勢群體中的人，與處在弱勢群體中的人，對社會的關系是不一樣的。強勢群體由於得到很多利益，認為這個社會好，希望維持現狀，對社會認同感較高；而處在弱勢群體中的人，由於地位下降或利益受損，對社會有一種不滿情緒，甚至希望改變現狀，因而對社會的認同感較差。這種復雜的情況必然導致社會矛盾和沖突的產生。所以，必須針對影響社會和諧的突出矛盾，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，真正把改革發展成果體現在人民的生活質量和健康水平的不斷提高上，體現在人民的思想道德素質和科學文化素質的不斷提高上，體現在人民享有的經濟、政治、文化和社會等各方面權益得到充分保障上，以此來促進和諧社會建設。
還應當看到，基本公共服務均等化是衡量共享改革發展成果的可行標准。共享改革發展成果的目標實現與否需藉助科學、合理的評判標准，但它具有難測度性，需要一個可行的衡量標准來評判它。基本公共服務均等化正是一個可行的衡量標准。一方面，基本公共服務均等化的本質是共享改革發展成果，基本公共服務均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發展成果程度的高低；另一方面，相對於共享改革發展成果的難測度性，基本公共服務均等化的各項指標可以量化，所以它是衡量共享改革發展成果的可行標准。目前，「4E」標准即效果性、效率性、經濟性、公平性是評價政府基本公共服務的客觀標准，其中的公平性標准即為基本公共服務均等化。 如「基準評價指標」（即標桿法，就是預先選定一個組織或一個標准，並將其作為本組織一定期限內努力的方向和試圖達到的目標，到設定期末，測度本組織完成預定目標的程度和質量，即為該組織的基準績效得分）、「地區差異指標」（即同一種公共服務，評估得分最大地區與評估得分最小地區間的得分之比）等，[2]均是很實用的公平性評價標准。