我國對公共服務的理論探究

❶ 政府，是服務還是掌舵——論登哈特新公共服務理論

它試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益的新的理論。新公共服務理論對我國政府職能的轉變和改進以及對公民社會的建設具有重要的影響。針對新公共管理理論和新公共服務理論，能否提出一種新的多元的公共行政觀，值得我們思考和探索。關鍵詞：新公共管理 新公共服務 公民權 公共利益 公民社會作者簡介：陸曉鋒，中山大學政治與公共事務管理學院行政管理系，06級本科。 一、導言 「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。 江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7] 在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。 我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。 國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。二、新公共服務理論產生的背景 登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。 作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。三、新公共服務理論的來源和內涵 「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23] 還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25] 總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。 所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]7.重視人,而不只是重視生產率。[32]

❷ 從科學管理時期帶新公共服務時期,各學者提出許多掛於行政管理方面的理論

（一）學科性質

行政管理學又稱行政學，也稱公共行政學或公共管理學。它是一門研究政府對社會進行有效管理規律的科學，是國家公務員和其他公共部門工作人員必備的知識。行政管理學，作為一門科學，在20世紀初成立以來，得到了長足的發展。在發達國家，行政管理（公共行政）已成為一個獨立的，具有眾多理論流派，多學科交叉的，理論聯系實際的一門科學。改革開放以來，我國行政管理學的研究也蓬勃發展。

「科技與管理是車之兩輪，鳥之兩翼」。行政管理在各種管理中起領導、主管作用，社會主義現代化建設也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科學、有效，直接影響著國家、社會的發展。

（二）研究對象

行政管理學與其他學科相區別正在於它特殊的研究對象--行政。行政管理學研究國家行政機關及其官員依法管理國家事務、社會事務和機關內部事務的客觀規律。具體來說，行政管理學研究的主體對象是行政機關，在我國即國務院和地方各級人民政府；行政管理學研究的客體對象是國家事務、社會事務和行政機關的內部事務；行政管理學的根本目的在於探討行政管理的客觀規律，實現行政管理的科學化。

我國行政管理學以馬克思主義為指導，研究社會主義市場經濟條件下國家行政管理的規律性和方法。該學科密切關注理論發展和我國行政發展的實踐，堅持以建設有中國特色社會主義理論為指導，根據我國政治、經濟和社會發展變化的情況，分析研究我國行政管理，特別是中國行政改革所面臨的一些重要理論問題。注意學習和借鑒國外行政理論和實踐經驗，但不套用西方的理論模式和價值觀念，努力反映行政學的發展，廣泛吸收最新研究成果，建構中國行政管理學的理論體系。

（三）研究內容

行政管理學是一門交叉科學，研究內容十分豐富。其研究的基本范疇和原理隨著行政管理實踐的深入而被人們揭示。因此，行政管理學的研究內容是發展變化的，不同學派，不同教科書，有不同的或大同小異的體系。但一般來說，行政管理學研究的內容大體包括：

1、行政管理的一般理論。主要研究和了解：行政管理學是一門綜合性、應用性的科學，行政環境和行政職能是行政活動的依據和基礎。

2、行政管理的主體。主要研究和了解：行政組織和機構，行政領導以及執行公務的工作人員。

3、行政管理的過程。主要研究和了解：行政管理是一個由多個環節和有機部門組成並有效運作的過程。它們主要有行政決策、行政執行、行政協調、行政信息、行政監督。

4、行政管理的保障。主要研究和了解：行政管理過程要能夠順利運行達到預期效果，必須依據一系列的保障手段。主要有：財務行政、行政法治、行政方法、行政道德。

5、行政管理的目的。主要研究和了解：提高行政效率是行政管理的出發點和歸宿，而行政改革是提高行政效率的必由之路。

❸ 新公共服務理論的相關著作

中國人民大學出版社出版，作者為（美）珍妮.V.登哈特（Janet V.Denhardt）;羅伯特.B.登哈特（Robert B.Denhardt）。內
這是一部具有里程碑意義容的公共行政學專著，它以其寬廣的學術視野和鮮明的理論創新在學界和政界產生了廣泛而深遠的影響，作者在對傳統公共行政，特別是新公共管理進行反思和批判的基礎上，通過比較分析，從以下七個方面系統地闡述了新公共服務的基本理論內涵：(1)服務於公民，而不是服務於顧客；(2)追求公共利益；(3)重視公民權勝過重視企業家精神；(4)思考要具有戰略性，行動要具有民主性；(5)承認責任並不簡單；(6)服務，而不是掌舵；(7)重視人，而不只是重視生產率。無論是從理論價值還是從實踐意義來看，它都不失為當代西方公共行政學研究領域的一部很有創新性的學術力作。

❹ 新公共服務理論對於我國的政府改革有何啟示

新公共管理與新公共服務是當代西方公共行政理論發展的兩種代表性流派，
其中新公共管理發展的比較早體系
也較完善，
但是新公共服務著力於對新公共管理批判也存在較大的合理性，
正在引起廣泛關注
。

❺ 什麼是新公共服務

「新公共服務」指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的理念。也就是說，它重點闡述公共行政與公民的關系、公共行政與公共治理系統的關系。

「新公共服務」理論源於四個基礎理論，即民主社會的公民權理論、社區和公民社會模型理論、組織人本主義和組織對話理論及後現代公共行政理論。

(5)我國對公共服務的理論探究擴展閱讀

新公共服務理論認為，建立社會遠景目標的過程並不能只委託給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員，廣泛的公眾對話和協商是非常重要的。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。這樣才能建立具有廣泛基礎的社區、國家或民族的遠景目標，才能為未來提出指導性的理想。

相比之下，通過這種協商過程來形成一系列簡單的目標並不重要；重要的是通過該過程促使行政官員、政治家和公民處於思考社區和國家預期發展前景的過程之中。此外，政府還肩負著道義責任，即確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范。

換言之，政府的作用將是確保公共利益居於主導地位，確保解決方案本身和提出解決方案的過程符合公正、公平和平等等民主價值准則。政府應當積極地提供這樣的舞台，在這個舞台上，公民能夠通過對話清楚地表達共同的價值觀念，並形成共同的公共利益觀念。

公共行政官員不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求，而應該鼓勵公民採取一致的行動。這樣，他們就可以理解各自的利益，具備更長遠、更廣博的社區和社會利益觀念。

❻ 公共服務國內外理論概述

行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是「新公共管理」(the New Public Management)，相比教而言，它摒棄了傳統政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，並倡導「服務而非掌舵」的新公共服務理論(the New Public Service)，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。
一、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄
1、新公共管理理論的缺陷。新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官員的「經濟人」假設，政府相似於市場經濟條件下的企業組織，政府與民眾的關系是公共服務的生產者與消費者的關系。因此，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的方法用於公共部門，強調市場競爭、政府工作的績效評估、行政過程的透明取向、成本效率和顧客導向等。一時間，「企業化政府」、「市場為本」、「政府瘦身」、「重塑政府」成了政府官員使用率極高的流行詞語。然而新公共管理的思想並沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提公共服務，往往會而且在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。
新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：「當我們急於掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？」從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對於現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至於劃槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。
2、新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性範式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務於公民而不是顧客；5.責任並不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，「在傳統公共管理與新公共管理之後，出現新公共服務運動，並非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。」
與新公共管理建立在個人利益最大化的經濟觀念之上截然不同的是,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務並確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在: (1) 新公共服務呼籲維護公共利益，「 當公民能夠根據公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,並轉變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整」，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。（2） 新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為,政府與公民之間是不同於企業與顧客之間的關系的, 「公民具有一種公共事務的知識,一種歸屬感,一種對整體的關切,一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約」。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行,就一定能獲得成功。（3） 新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化,政府不再是處於控制地位的掌舵者,而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到,公共項目和公共資源並不屬於他們自己,作為負責任的參與者,而不是企業家,他們是「公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者」 ,將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
3、新公共服務理論需要發展和實踐。新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對於追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對於新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關註上來。資於往事，鑒於現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。
盡管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較後發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理「主體缺位」時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，並不能因為當時的理念多麼淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上並不能與新公共管理並駕齊驅。
二、新公共服務理論的困惑
公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力於建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題「是否可能」或者說「是否具有操作性」將如何來界定呢？事實上，通過分析，我發現有四個困惑必須予以解決才能回答其現實性。
第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求並為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那麼，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思：
1.公民是否准確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對於可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人嚮往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的「圍城」困境並不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。
2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決於三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意願，公民的表達意願是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高於收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。
3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對於不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。
所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。
第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對於政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題：
1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在沖突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的「經濟人」假說事實上更加增添了這方面的不確定感。
2.政府能提供盡可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意願和政府的能力有關：從意願的角度，政府在獲得充分的授權後，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質並且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關系，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較鬆散公民社會的結構所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那麼政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居於主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。
所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。
第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的「生產力」與「效率」、「民主」與「正義」、「安全」與「福利」等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在於作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡沖突？我們會發現關於價值的爭論實際上歸結到最後就是公民與政府關系的根本性基礎——合法性認同，公共服務的行政變革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。
第四，公共服務是現在還是未來？基於上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對於理念的刻意追求反而顯得不合時宜，
那麼服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對於目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法迴避。
三、結論
公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會「混淆了規范與描述」，難以提供出「一個令人心悅誠服的替代性方案」。歷史上的政府形態對於社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的「守夜人」角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，並確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、盡可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然後努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務於我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務?歸結到一句話就是「民主的政府是為他們的公共服務而存在。」我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。

❼ 公共服務理論

公共服務的理念起源於19世紀後半葉資本主義社會的階級沖突與斗爭，最早提出公共服務的是19世紀後半期德國社會政策學派的代表人物瓦格納（AdolfWagner）。1912年法國公法學家萊昂·狄驥明確界定了公共服務的實施主體是「那些事實上掌握著權力的人」。19世紀末期英國改良主義經濟學家霍布森提出了「最大社會福利」思想，界定了公共服務的價值目標，他認為國家必須干預經濟生活，以便把個人利益與社會利益調和起來，使「最大多數人的最大幸福」得以實現。

21世紀初期，以美國著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的一批公共行政學者提出了新公共服務理論。這一理論包括了六個方面的基本內涵：一是政府的職能服務；二是追求的目標是公共利益而不是副產品；三是行政作為在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；四是服務於公民，而不是服務於顧客；五是強調責任政府，責任並不簡單；六是重視人，而不只重視生產率。

公共服務屬於公共產品的范疇。按照公共產品的概念，公共服務應是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，是以一定的信息、技術或文化等形式表現出來的一種公共產品。公共服務根據內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務和社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織（即企業）從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。

❽ 政府，是服務還是掌舵

一、導言
「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。
江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7]
在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。
我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。
國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。
二、新公共服務理論產生的背景
登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。
作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。
三、新公共服務理論的來源和內涵
「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：
（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。
（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。
（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23]
還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。
（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25]
總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。
所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:
1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]
2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]
3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]
4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]
5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]
6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共
同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]
7.重視人,而不只是重視生產率。如果公共組織及其所參與其中的網路基於對所有人的尊重而通過合作和共同領導來運作的話,那麼,從長遠來看,它們就更有可能取得成功。[32]

❾ 運用公共管理學的基本理論，闡述政府應該怎樣提供衛生服務

所謂政府購買公共服務，就是政府通過招標、協商等方式，與符合條件的機構（專無論是公辦還屬是民辦）簽訂合同，向其購買所需要的公共服務，並根據完成服務的數量、質量及成本等情況，在綜合考核評估服務效果的基礎上支付相關費用。「購買服務」的理念是上世紀20年代美國政府為了解決政府公共資金被大量的「中間掠食者」消耗的問題而推行的一項重大改革措施。經過長期實踐，這項改革在國內外已經取得了積極成效。在公共衛生服務領域，國內很多地區也進行了積極探索，取得了較好效果。實踐證明，政府購買服務方式，有效地引入了競爭機制和考核激勵機制，實現了從「養人辦事」到「辦事養人」的轉變，解決政府投入被大量的中間環節截流和消耗的問題，有利於提高政府公共投入的質量和效率，是政府公共事業體制和公共服務支出改革的方向。為此，財政部會同國家發展改革委、衛生部制定的《關於城市社區衛生服務補助政策的意見》（財社[2006]61號）明確提出，財政部門要通過購買服務的方式，按照社區衛生服務機構提供基本公共衛生服務項目的數量、質量以及單位（或綜合）項目補助定額，在全面考核評價的基礎上核定補助。

❿ 周曉麗的基本情況

2007年獲南京大學行政管理博士學位。現為中央民族大學行政管理教研室副教授，碩士生導師。主要研究方向為公共管理與公共政策。主講公共危機管理、公共部門人力資源管理、國家公務員制度等課程。 1．《農村公共文化服務：問題與對策分析》，《理論月刊》2010年第6期（獨立完成）
2.《公共協商：群體性事件的治理之道》，《天府新論》2010年第3期（獨立完成）
3.《電子政府：多維審視及思考》，《理論學刊》2010年第2期（獨立完成）
4.《論公共服務的政府供給》，《商丘師范學院學報》（社會科學版）2010年第2期（第一作者）
5.《教育制度創新與社會就業增長》，《前沿》2010年第2期（第二作者）
6.《整體政府：西方政府改革新理念》，《雲南行政學院學報》2010年第1期（獨立完成）
7.《應急管理中多主體社會責任的理論依據與現實對策》，《中國應急管理》2009第12期（第二作者）
8.《我國民族自治地方公共服務的責任關系及其建構》（獨立完成）收錄在《變革與繁榮——民族地區公共管理的問題與挑戰》一書，人民出版社，2009年4月
9.《論美國公共服務改革及其理論的新發展》（第一作者）收錄在《變革與繁榮——民族地區公共管理的問題與挑戰》一書，人民出版社，2009年4月
10.《公共危機管理教學內容與方法的思考》收錄在《中央民族大學本科教學研究》2009年第5輯（獨立完成）
11.《論透明政府及其實現》，《商丘師范學院學報》（社會科學版）2009年第2期（第一作者）
12.《服務型政府：現實內涵、理論闡釋及其實現》，《天府新論》2009年第1期（第一作者）
13.《論協商民主及其實現》發表在《理論月刊》2009年第1期（第二作者）
14.《公共政策視角中的就業問題》，《江蘇社會科學》2008年第6期。
15.《超越官僚制與中國公共行政改革》，《南京社會科學》2008年第11期（第二作者）被人大復印資料《體制改革》2009年第1期全文轉載
16.《協商民主背景的公共決策質量提升》，《重慶社會科學》2008年第8期（獨立完成）
17.《論政府公共關系與公共危機的治理》，《理論月刊》2008年第5期（獨立完成）
18.《有限政府的理論溯源與價值》，《中共長春市委黨校學報》2008年第5期（第一作者）
19.《有限政府：多維闡釋及其實現》，《四川行政學院學報》2008年第4期（第一作者）
20.《公共利益：多元闡釋及衡量》，《中共四川省委黨校學報》2008年第3期（第一作者）
21.《責任政府：理論邏輯與制度建構》，《河南大學學報》（社會科學版）2008年第3期（第一作者）
22.《中國法治政府的進程及其面臨的挑戰》，《東南學術》2008年第2期（第一作者）
23.《大部制：中國行政管理體制治道變革的新方向》，《商丘師范學院學報》（社會科學版）2008年第4期（第一作者）
24．《論社會選擇與協商民主之互補與交融》，《四川大學學報》（社會科學版）2008年第1期（第一作者）
25.《論我國公共文化服務及其模式選擇》，《江蘇社會科學》2008年第1期（第一作者）被《公共行政》2008年第5期全文轉載
26.《社會風險化解的政策選擇》，《前沿》2007年第11期（獨立完成）
27.《透明政府更需要拆除無形之「牆」》，《人民政壇》2007年第11期（獨立完成）
28.《環保：杜絕運動式》，《中國改革》2007年第9期（第二作者）
29.《論美國公共服務改革及其理論的新發展》，《社會主義研究》2007年第3期（第一作者）
30.《政府政策應具開放性——以牙防組事件為例》，《中國改革》2007年第7期（第二作者）
31.《中國公共危機決策中的問題及其對策分析》，《社科縱橫》2007年第7期（第二作者）
32.《論德國公共服務改革及其對我國的啟示》，《四川行政學院學報》2007年第1期（第二作者）
33.《服務型政府理念下民族自治地區公共服務的供給》，《中共長春市委黨校學報》2007年第3期（第二作者）
34.《傳統公共行政、新公共管理、新公共服務比較研究》，《天府新論》2006年第3期（獨立完成）
35.《21世紀政府施政的十大理念》，《黨政論壇》2006年第2期（獨立完成）
36.《論公共危機中政府形象及其重塑》，《重慶社會科學》2006年第2期（獨立完成）
37.《從「效率」到「服務」——政府管理新理念》，《公共行政與人力資源》2006年第2期（第一作者）
38.《論公共危機的復合治理》，《中共長春市委黨校學報》2006年第3期（獨立完成）
39.《論城市突發公共安全事件的治理》，《四川省委黨校學報》2006年第1期（獨立完成）
40.《公共選擇理論視角中的腐敗問題》，《生產力研究》2006年第6期（第二作者）
41.《論信息公開在公共危機治理中的作用》，《社科縱橫》2006年第10期（第二作者）
42.《論社會資本與我國和諧社會的實現》，《重慶社會科學》2005年第10期（獨立完成）
43.《論公共政策中的公民參與》，《中共長春市委黨校學報》2005年第3期，被人大復印資料《中國政治》2005年第9期全文轉載（獨立完成）
44.《新公共管理：反思、批判與超越》，《公共管理學報》2005年第1期（獨立完成）
45.《政府與公民良好合作關系的重塑》，《重慶社會科學》2005年第5期（第一作者）
46.《新公共服務理論及其對中國政府管理的借鑒》，《新疆社科論壇》2005年第3期（第一作者）
47.《公民參與：公共政策合法性的路徑選擇》，《理論探討》2005年第4期（第一作者）
48.《諾思的經濟史觀述評》，《重慶社會科學》2005年第1期（第二作者）
49.《論公民參與與公共管理》，《社科縱橫》2005年第3期（第二作者）
50.《論年輕幹部的培養使用問題》，《黨政幹部論壇》2004年第12期（獨立完成）
51.發表論文《「一致」通過的決議緣何執行不力》被收入2005年中國言實出版社出版的《領導科學》一書（獨立完成） 1．參與國家985項目「民族地區公共服務體系創新研究」
2．參與國家社科基金重大課題「建立健全社會預警機制與應急管理體系研究」
3．主持校級青年基金項目「民族地區公共文化服務創新研究」
4．主持校級教改課題「公共危機管理教學內容與方法創新研究」
5. 參與北京市社會科學規劃項目「北京市志願服務制度化研究」
6. 參與江蘇省社會科學規劃項目「公共政策視角中的就業問題研究」，2008年獲江蘇省社會科學研究成果二等獎 周曉麗：《公共危機管理》光明日報出版社，2009年9月
蘇保忠，周曉麗，王擁軍：《基層公務員素質與能力建設》清華大學出版社2009年5月
周曉麗：《災害性公共危機治理——基於體制、機制和法制的視界》中國社會科學文獻出版社，2008年11月
《公共管理學》中國社會科學文獻出版社2008年12月（參編）
《民族地區公共服務體系創新研究》，人民日報出版社，2009年4月（參編）
《公共管理學》北京大學出版社，2005年（參編）