政府職能轉變對公共服務的影響

A. 加強政府公共服務職能的積極意義是什麼

1、有利於健全公共服務供給的體制機制：當前在我國政府履行公共服務職責中，沒有形成可持續的財政支持體制，沒有建立規范的政府分工和問責機制，沒有形成地區間和城鄉之間資源的公平配置制度，由此嚴重影響了公共服務所提供的數量和質量，並制約了公共服務基本功能的有效發揮。

2、有利於公眾參與公共服務的管理與監督：隨著信息化水平和人民生活水平的不斷提高，公眾對公共服務需求越來越大、質量要求越來越高，對國家之間、地方之間公共服務的差異也越來越敏感，已經不再僅僅滿足於知道政府在公共服務上花了多少錢，更關心這些支出取得了哪些效果，對公眾的工作生活帶來了什麼切實的改善。

3、有利於提高公共資源整體配置效率：政府資源配置的職能不僅沒有削弱而且還在不斷加強。雖然2005年我國財政支出佔GDP的比重僅為18.5%，但從政府實際能支配的資源和職能范圍看，我國屬於「大政府」國家。

4、有利於提高政府管理能力和國際競爭力：在經濟全球化和一體化日趨深入發展的背景下，以跨國企業為代表的國際競爭逐步演變為國家間市場、企業、政府、資源等全方位的競爭。政府不再是傳統意義上國際競爭的後台支持，而是直接走上了國際競爭的前沿舞台。

(1)政府職能轉變對公共服務的影響擴展閱讀

中國政府提出了基本公共服務均等化的目標，但在操作層面必須明確界定基本公共服務的內容。從中國的現實看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標准來界定。所謂基礎性，是指那些對人類發展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發展。

所謂廣泛性。是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。

從上述標准判斷，義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務，是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，成為現階段我國基本公共服務的主要內容。

B. 中央提出的政府轉變職能是什麼含義

政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

包括管理職權、職責的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法、及其模式的轉變等。1992年中國改革開放後進一步轉變政府職能改革。

隨著黨的工作重心的轉移，即由過去的以階級斗爭為綱轉變為以經濟建設為中心，早在80年代就提出了這一問題。

特別是黨的十四大以後，我國實現了由計劃經濟到市場經濟的重大轉變，政府作為國家機器屬於上層建築，隨著經濟基礎的變化，其職能也要適應這個變化，因此，轉變政府職能是建立社會主義市場經濟體制的內在要求，具有客觀必然性。

轉變政府職能的意義

①政府作為我國的行政機關，在政治生活中發揮著重要作用，主要行使經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等方面的職能。

②政府部門在職能定位、機構設置等方面存在不適應新形勢新任務要求的地方。

③有利於深入推進行政體制改革，簡政放權，轉變政府職能；有利於提高政府管理科學化水平，更好地提供公共服務。

C. 推進政府職能轉變的措施有哪些

政府職能重心的轉變新時期深化政府職能轉變的幾點思考新時期環境和任務的特點政府職能轉變在實施了20多年後依然被列為行政管理體制改革的首要任務，大致源於兩個方面的原因：一是早期職能轉變的目標和期望還沒有到位，因而改革進程需要進一步加快；二是新環境提出了新的任務和要求，因而需要與時俱進，使改革進一步深化。在筆者看來，後一點更為重要，它關乎到職能改革目標、任務、基本方向和側重點的設計。新時期的環境有哪些特點？可以說，新一代領導集體提出的新施政理念，構成了行政管理體制改革深化的大背景和新環境。新一代領導集體意識到我國處在一個「黃金發展期」和「矛盾凸現期」並存的關鍵時期，因而其施政理念是對多年來發展歷史的總結和對現狀、未來系統思考和審時度勢的產物。施政理念的轉變要求政府治理模式的轉變，這一轉變涉及職能結構、角色定位和施政方式的轉變。那麼，從政府職能角度來看，上述環境特點會對職能轉變產生哪些影響？會提出哪些新的任務和要求？（一）政府職能轉變從過去聚焦經濟擴展到更為廣闊的領域計劃經濟時代我國政府職能結構的特徵可以歸結為：政治、經濟職能過強，社會職能過弱，管制功能過強，服務功能過弱，在經濟職能中，微觀管理職能過強，宏觀管理職能過弱。改革開放伴隨著工作重心從階級斗爭向經濟建設的轉移，與此相應，政府職能轉變的重點長期放在經濟領域：「從計劃調節到市場調節，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理」等，顯然都屬於政府經濟職能轉變的范疇。「科學發展觀」理念與「和諧社會」目標要求強化公共服務和社會職能，《十一五規劃》從經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設「四位一體」的總體發展思路出發，突出強調以人為本和解決關系群眾切身利益的一些重大問題。這些都意味著，政府職能轉變從過去聚焦經濟領域擴展到了更為廣闊的領域。（二）職能轉變領域的擴展要求多項職能之間的合理平衡一個基本事實是，政府強化公共服務和社會職能，必須擁有相對充足的資源，而政府財政資源的汲取量又受到社會經濟發展的制約。如果社會經濟發展出現滑坡，政府財政資源的汲取必然受到負面影響。這時，縱然有強化公共服務和社會職能的良好願望，政府也會心有餘而力不足。換句話說，政府社會職能和公共服務的有效履行以經濟職能的有效履行為前提。這一點意味著，強化社會職能和公共服務並不是政府工作重心的再次轉移，而是一方面要超越對經濟職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務等多項職能之間的合理平衡。這意味著職能的高度復雜化，要求職能調整的設計和實施要強化協調和統籌，要求職能結構優化的系統性、整體性和前瞻性。（三）新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式多年來，政府職能轉變集中於經濟領域，改革的側重點在於放開那些「不該管也管不好」的事務。所謂經濟職能轉變，其核心問題是確定政府在哪些方面有所作為，在哪些方面有所不為。時至今日，就政府該管什麼不該管什麼而言，黑白分明的地方已基本解決，我們的理念和認識已基本到位，深化職能轉變必然觸及那些不那麼涇渭分明的領域。在這些領域，政府職能不再是「該管什麼不該管什麼」所能回答得了的，它與政府履行職責的具體方式密切相關，與政府在應該管理的領域中的角色定位密切相關。相應地，政府職能轉變具有了深層次的內涵和新的表現形式。舉例而言，各級政府都承擔著經濟職能，但不同層級政府在履職方式和手段方面有著很大的區別。換句話說，各級政府都「該管」經濟，其分野主要在於怎樣去管。「怎樣管」和「該不該管」就這樣緊密聯系，共同決定著政府的職能定位。政府職能轉變的側重點不再是回答該不該管，而要深入到「如何去管」的問題。這一點不僅適合於經濟領域，同樣適合於政府的其它職能領域。（四）經濟領域深化政府職能轉變的未來著力點就經濟領域而言，經過多年持續努力，政府職能轉變已經取得了巨大進展。筆者認為，未來改革的著力點主要在兩個方面：第一，科學發展觀對政府職能轉變提出新的要求。科學發展觀意味著經濟增長方式的轉變，包括改變對投資和出口的過度依賴，擴大內需使消費成為未來經濟增長的主引擎，擺脫以資源消耗和生態犧牲為代價的可持續陷阱，靠知識經濟和自主創新推動經濟增長改變非均衡發展模式，促進城鄉、區域的協調發展等等。回顧經濟體制改革歷程我們會發現，在「短缺經濟」和「剩餘經濟」的不同階段，政府促進經濟增長的措施明顯不同，其經濟職能相應具有很大差異。可以設想，經濟增長方式的轉變對政府經濟職能及履職方式會產生重大影響，提出新的要求。目前這方面的研究和思考還應進一步深化和細化。第二，實施《十一五規劃》對深化職能轉變提出新的要求。《十一五規劃》相關部分提出了深化改革的重點領域、任務目標和基本方向。以「深化體制改革」為例，它涉及基本經濟制度的完善、稅收體制和金融體制改革、現代市場體系完善等多個方面。這些都和政府的經濟職能密切相關。因此，結合重點改革領域和目標、方向，釐清這些對政府職能的具體要求，進而根據國情，把原則性的理念具體化並落到實處，是深化政府職能轉變的未來著力點之一。職能轉變與政府的角色定位前已提及，新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式，其側重點不再是政府「該管什麼不該管什麼」，而是深入到政府履行職責的具體方式，即政府在應該管理的領域中的角色定位問題。（一）政府在經濟領域中的角色定位政府經濟角色的歸位經歷了一個漫長的發展歷程。雖然成效卓著，但筆者認為前一時期的改革基本上屬於角色歸位的過渡時期，從「壟斷主導性經濟主體」向「積極的經濟主體」的過渡：一方面，與計劃經濟時代相比，政府逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了國有企業在競爭領域的撤退、市場機制的引入和非公經濟主體的培育。另一方面，政府特別是地方政府在經濟活動中登台唱主角，從早期的直接興企業到後期的層層經濟目標責任制以及招商引資狂熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護種種弊端。這就是說，政府扮演了「積極的經濟主體」的角色，而在制度保障、市場環境締造和公正仲裁等方面著力不足。《十一五規劃》強調，實現經濟社會發展目標「主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現。政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境」。這意味著政府角色的進一步轉換——從「積極的經濟主體」到「制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者」的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發展階段。（二）政府在社會職能中的角色定位強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強化的著力點應在擴大就業、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費等方面，當然在一定程度上還包括社會主義新農村建設和促進區域協調發展。所有這些都具有某種「傾斜性」特徵，即對弱勢群體和相對落後區域的救助、保護和扶持。雖然屬於不同職能領域，經濟體制改革對強化社會職能同樣具有借鑒意義。如果說經濟體制改革的核心是政府由「積極的經濟主體」向「制度保障者」的角色歸位，那麼在社會職能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是「慈父」與「組織協調者」角色之間的合理平衡；二是「授魚者」與「授漁者」角色之間的合理平衡。（三）政府在公共服務中的角色定位政府的社會職能和公共服務之間並沒有明確的界限。如果說社會職能具有「傾斜性特徵」，強化社會職能主要表現為對弱勢群體和相對落後地區的救助、保護和扶持，公共服務則具有「普遍性特徵」，強化公共服務意味著面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務，如基礎教育、醫療衛生、社會治安、良好生態環境等等。就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是「安排者」和「生產者」之間的區分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產。按照新的角色定位，政府作為「安排者」決定哪些屬於公共服務應該由政府來做，做到什麼程度或水平，怎樣付費等問題。至於多數公共服務的生產和提供，完全可以通過合同外包、政府補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。由於教育和公共衛生等領域目前出現的種種問題，公共服務市場化在我國正面臨責難和質疑。筆者認為，推進公共服務的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內容及具體形式。市場化具有多樣化的內涵和表現形式：既可以是「政府責任」的市場化——把本應是政府「份內職責」的公共服務推向市場；也可以是「提供機制」的市場化——在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本、提高效率和質量。深化職能轉變的實施理念我國正處在發展的關鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復雜化的背景下，改革進入了攻堅階段。在面臨的種種巨大挑戰面前，深化職能轉變需要實施方式的創新，包括先進的實施理念和有效的實施機制兩個基本層面。考慮國情和實踐中面臨的一些問題，筆者認為深化職能轉變過程中應該提倡和堅持以下理念或原則。（一）「協同政府」理念協同政府的核心是「確保政策制定的高度協調和具有戰略性」。高度協調即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰略性則強調公共決策從長遠出發，避免決策成為對目前現實壓力的被動應付。我國長期受到「決策部門化、部門利益化、部門利益法制化」的困擾，離《十一五規劃》要求的公共決策的系統性和戰略性還有相當的距離，因此，堅持協同政府理念尤為必要。更重要的是，要借鑒發達國家「協同政府」和「跨部門合作機制」的機制和具體措施，建立跨部門的設計、實施和評價機制，避免部門化可能導致的碎片化、相互掣肘和割裂。協同政府還包括政府部門與外部主體之間的協同，首先是公民參與，其次是發揮外部專家的作用。我國改革具有不同程度的封閉性，主管部門充當了優先項選擇者、方案設計者、改革推行者和效果評價者多重角色，外部獨立專家難以充分發揮作用，公民參與效果更為有限。沒有這些方面的突破和創新，職能轉變的系統性、整體性和戰略性同樣難以實現。（二）結果導向的責任政府理念政府職能轉變存在一個內在矛盾：一方面，改革要求政府部門放手或改變慣常的干預方式。另一方面，相關部門又在改革的創議和實施方面擁有主導性權力。職能轉變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權和重審批、輕監管的傾向可為見證。在協同政府（包括內部協同和外部協同）的有效機制建立和有效發揮作用之前，可以運用「結果導向的責任政府」理念和機制來緩解這一問題。所謂「結果導向的責任政府」理念，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與權力行使的目標和結果密切掛鉤。以審批權為例，部門索求審批權要達到什麼目標？這些目標是否可以直接測定？目標的實現程度如何評價？部門行使審批權一定時間後，所期望的目標和實際效果是否達到？如果特定審批權的行使沒有達到預期的目標和結果，那麼該審批權就要收回或者取消。這就是權責一致，而「責任」主要用權力運行的實際結果來判斷。（三）「可持續性」理念強化社會職能和公共服務是新時期政府職能轉變的亮點和突出特徵之一。這無疑反映了「以人為本」的施政理念，同時旨在擺脫粗放增長模式和巨大的貧富、城鄉、區域差距帶來的「可持續陷阱」。但強化社會職能和公共服務同樣存在可持續問題，而且比經濟發展的可持續性更為重要，也更為復雜。20多年來國民經濟和政府財政收入的高速增長，使我們有了強化社會職能和公共服務的本錢。但許多隱憂依然存在，包括薄弱的現有基礎和巨大且日益增長的潛在需求，各級政府特別是基層政府的巨額債務，可能的經濟波動等。前些年，每當中央政府確立經濟增長目標，地方政府多會層層拔高、層層加碼，呈現出某種大轟大嗡的運動式特徵。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一「規律」，可持續性陷阱相應可能採取多種形式：描繪宏偉美麗的藍圖而沒有認真核算資源需求和財政承受能力；以「豐年」的標准確定服務量和水平，不認真考慮「歉年」可能面臨的壓力等等。從一些地方政府的種種規劃中，可以不同程度地看出一些影子。公共服務尤其社會福利具有能上不能下的剛性特徵，公眾沒有享受到應該享受的公共服務或福利時無疑會不滿，從而影響到社會穩定。但可以設想，當出現資源嚴重不足，政府不得不剝奪已經享受的服務或福利時，公眾的反應決不是「不滿」一詞所能形容的，對社會穩定帶來的破壞性無疑會更大。（四）「管理精緻化」原則需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術支撐，忽視制度、技術和機制的構建，再先進的理念也只能是空中樓閣。從馬克思的「人民公僕」到毛澤東的「為人民服務」，從鄧小平的「三個有利於」到今天的「以人為本」，新民生路線有其歷史根基。教訓在於過分熱衷於新理念的闡釋、傳播和中繼站式的層層傳達，在因地制宜構建有效制度和機制方面著力不足。改革進入攻堅階段意味著任務多樣化和復雜化，相應要求變革過程管理的精緻化。管理精緻化側重於技術層面和細節，目的是實現細致化、科學化和操作化，這應該體現在變革過程的每個環節，包括優先項選擇、目標確立、方案設計、實施與評價等等。目前，我們對改革的操作和技術層面重視不足，管理還相當粗放。

D. 關於政府職能轉變的幾點思考

新時期深化政府職能轉變的幾點思考

新時期環境和任務的特點

政府職能轉變在實施了20多年後依然被列為行政管理體制改革的首要任務，大致源於兩個方面的原因：一是早期職能轉變的目標和期望還沒有到位，因而改革進程需要進一步加快；二是新環境提出了新的任務和要求，因而需要與時俱進，使改革進一步深化。在筆者看來，後一點更為重要，它關乎到職能改革目標、任務、基本方向和側重點的設計。
新時期的環境有哪些特點？可以說，新一代領導集體提出的新施政理念，構成了行政管理體制改革深化的大背景和新環境。新一代領導集體意識到我國處在一個「黃金發展期」和「矛盾凸現期」並存的關鍵時期，因而其施政理念是對多年來發展歷史的總結和對現狀、未來系統思考和審時度勢的產物。
施政理念的轉變要求政府治理模式的轉變，這一轉變涉及職能結構、角色定位和施政方式的轉變。那麼，從政府職能角度來看，上述環境特點會對職能轉變產生哪些影響？會提出哪些新的任務和要求？
（一）政府職能轉變從過去聚焦經濟擴展到更為廣闊的領域
計劃經濟時代我國政府職能結構的特徵可以歸結為：政治、經濟職能過強，社會職能過弱，管制功能過強，服務功能過弱，在經濟職能中，微觀管理職能過強，宏觀管理職能過弱。
改革開放伴隨著工作重心從階級斗爭向經濟建設的轉移，與此相應，政府職能轉變的重點長期放在經濟領域：「從計劃調節到市場調節，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理」等，顯然都屬於政府經濟職能轉變的范疇。
「科學發展觀」理念與「和諧社會」目標要求強化公共服務和社會職能，《十一五規劃》從經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設「四位一體」的總體發展思路出發，突出強調以人為本和解決關系群眾切身利益的一些重大問題。這些都意味著，政府職能轉變從過去聚焦經濟領域擴展到了更為廣闊的領域。
（二）職能轉變領域的擴展要求多項職能之間的合理平衡
一個基本事實是，政府強化公共服務和社會職能，必須擁有相對充足的資源，而政府財政資源的汲取量又受到社會經濟發展的制約。如果社會經濟發展出現滑坡，政府財政資源的汲取必然受到負面影響。這時，縱然有強化公共服務和社會職能的良好願望，政府也會心有餘而力不足。換句話說，政府社會職能和公共服務的有效履行以經濟職能的有效履行為前提。
這一點意味著，強化社會職能和公共服務並不是政府工作重心的再次轉移，而是一方面要超越對經濟職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務等多項職能之間的合理平衡。這意味著職能的高度復雜化，要求職能調整的設計和實施要強化協調和統籌，要求職能結構優化的系統性、整體性和前瞻性。
（三）新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式
多年來，政府職能轉變集中於經濟領域，改革的側重點在於放開那些「不該管也管不好」的事務。所謂經濟職能轉變，其核心問題是確定政府在哪些方面有所作為，在哪些方面有所不為。時至今日，就政府該管什麼不該管什麼而言，黑白分明的地方已基本解決，我們的理念和認識已基本到位，深化職能轉變必然觸及那些不那麼涇渭分明的領域。在這些領域，政府職能不再是「該管什麼不該管什麼」所能回答得了的，它與政府履行職責的具體方式密切相關，與政府在應該管理的領域中的角色定位密切相關。相應地，政府職能轉變具有了深層次的內涵和新的表現形式。舉例而言，各級政府都承擔著經濟職能，但不同層級政府在履職方式和手段方面有著很大的區別。換句話說，各級政府都「該管」經濟，其分野主要在於怎樣去管。「怎樣管」和「該不該管」就這樣緊密聯系，共同決定著政府的職能定位。政府職能轉變的側重點不再是回答該不該管，而要深入到「如何去管」的問題。這一點不僅適合於經濟領域，同樣適合於政府的其它職能領域。
（四）經濟領域深化政府職能轉變的未來著力點
就經濟領域而言，經過多年持續努力，政府職能轉變已經取得了巨大進展。筆者認為，未來改革的著力點主要在兩個方面：
第一，科學發展觀對政府職能轉變提出新的要求。科學發展觀意味著經濟增長方式的轉變，包括改變對投資和出口的過度依賴，擴大內需使消費成為未來經濟增長的主引擎，擺脫以資源消耗和生態犧牲為代價的可持續陷阱，靠知識經濟和自主創新推動經濟增長改變非均衡發展模式，促進城鄉、區域的協調發展等等。回顧經濟體制改革歷程我們會發現，在「短缺經濟」和「剩餘經濟」的不同階段，政府促進經濟增長的措施明顯不同，其經濟職能相應具有很大差異。可以設想，經濟增長方式的轉變對政府經濟職能及履職方式會產生重大影響，提出新的要求。目前這方面的研究和思考還應進一步深化和細化。
第二，實施《十一五規劃》對深化職能轉變提出新的要求。《十一五規劃》相關部分提出了深化改革的重點領域、任務目標和基本方向。以「深化體制改革」為例，它涉及基本經濟制度的完善、稅收體制和金融體制改革、現代市場體系完善等多個方面。這些都和政府的經濟職能密切相關。因此，結合重點改革領域和目標、方向，釐清這些對政府職能的具體要求，進而根據國情，把原則性的理念具體化並落到實處，是深化政府職能轉變的未來著力點之一。

職能轉變與政府的角色定位

前已提及，新時期政府職能轉變具有新的內涵和表現形式，其側重點不再是政府「該管什麼不該管什麼」，而是深入到政府履行職責的具體方式，即政府在應該管理的領域中的角色定位問題。
（一）政府在經濟領域中的角色定位
政府經濟角色的歸位經歷了一個漫長的發展歷程。雖然成效卓著，但筆者認為前一時期的改革基本上屬於角色歸位的過渡時期，從「壟斷主導性經濟主體」向「積極的經濟主體」的過渡：一方面，與計劃經濟時代相比，政府逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了國有企業在競爭領域的撤退、市場機制的引入和非公經濟主體的培育。另一方面，政府特別是地方政府在經濟活動中登台唱主角，從早期的直接興辦企業到後期的層層經濟目標責任制以及招商引資狂熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護種種弊端。這就是說，政府扮演了「積極的經濟主體」的角色，而在制度保障、市場環境締造和公正仲裁等方面著力不足。
《十一五規劃》強調，實現經濟社會發展目標「主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現。政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境」。這意味著政府角色的進一步轉換——從「積極的經濟主體」到「制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者」的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發展階段。
（二）政府在社會職能中的角色定位
強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強化的著力點應在擴大就業、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費等方面，當然在一定程度上還包括社會主義新農村建設和促進區域協調發展。所有這些都具有某種「傾斜性」特徵，即對弱勢群體和相對落後區域的救助、保護和扶持。
雖然屬於不同職能領域，經濟體制改革對強化社會職能同樣具有借鑒意義。如果說經濟體制改革的核心是政府由「積極的經濟主體」向「制度保障者」的角色歸位，那麼在社會職能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是「慈父」與「組織協調者」角色之間的合理平衡；二是「授魚者」與「授漁者」角色之間的合理平衡。
（三）政府在公共服務中的角色定位
政府的社會職能和公共服務之間並沒有明確的界限。如果說社會職能具有「傾斜性特徵」，強化社會職能主要表現為對弱勢群體和相對落後地區的救助、保護和扶持，公共服務則具有「普遍性特徵」，強化公共服務意味著面向人民日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務，如基礎教育、醫療衛生、社會治安、良好生態環境等等。
就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是「安排者」和「生產者」之間的區分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產。按照新的角色定位，政府作為「安排者」決定哪些屬於公共服務應該由政府來做，做到什麼程度或水平，怎樣付費等問題。至於多數公共服務的生產和提供，完全可以通過合同外包、政府補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。
由於教育和公共衛生等領域目前出現的種種問題，公共服務市場化在我國正面臨責難和質疑。筆者認為，推進公共服務的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內容及具體形式。市場化具有多樣化的內涵和表現形式：既可以是「政府責任」的市場化——把本應是政府「份內職責」的公共服務推向市場；也可以是「提供機制」的市場化——在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本、提高效率和質量。

深化職能轉變的實施理念

我國正處在發展的關鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復雜化的背景下，改革進入了攻堅階段。在面臨的種種巨大挑戰面前，深化職能轉變需要實施方式的創新，包括先進的實施理念和有效的實施機制兩個基本層面。考慮國情和實踐中面臨的一些問題，筆者認為深化職能轉變過程中應該提倡和堅持以下理念或原則。
（一）「協同政府」理念
協同政府的核心是「確保政策制定的高度協調和具有戰略性」。高度協調即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰略性則強調公共決策從長遠出發，避免決策成為對目前現實壓力的被動應付。
我國長期受到「決策部門化、部門利益化、部門利益法制化」的困擾，離《十一五規劃》要求的公共決策的系統性和戰略性還有相當的距離，因此，堅持協同政府理念尤為必要。更重要的是，要借鑒發達國家「協同政府」和「跨部門合作機制」的機制和具體措施，建立跨部門的設計、實施和評價機制，避免部門化可能導致的碎片化、相互掣肘和割裂。
協同政府還包括政府部門與外部主體之間的協同，首先是公民參與，其次是發揮外部專家的作用。我國改革具有不同程度的封閉性，主管部門充當了優先項選擇者、方案設計者、改革推行者和效果評價者多重角色，外部獨立專家難以充分發揮作用，公民參與效果更為有限。沒有這些方面的突破和創新，職能轉變的系統性、整體性和戰略性同樣難以實現。
（二）結果導向的責任政府理念
政府職能轉變存在一個內在矛盾：一方面，改革要求政府部門放手或改變慣常的干預方式。另一方面，相關部門又在改革的創議和實施方面擁有主導性權力。職能轉變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權和重審批、輕監管的傾向可為見證。在協同政府（包括內部協同和外部協同）的有效機制建立和有效發揮作用之前，可以運用「結果導向的責任政府」理念和機制來緩解這一問題。
所謂「結果導向的責任政府」理念，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與權力行使的目標和結果密切掛鉤。以審批權為例，部門索求審批權要達到什麼目標？這些目標是否可以直接測定？目標的實現程度如何評價？部門行使審批權一定時間後，所期望的目標和實際效果是否達到？如果特定審批權的行使沒有達到預期的目標和結果，那麼該審批權就要收回或者取消。這就是權責一致，而「責任」主要用權力運行的實際結果來判斷。
（三）「可持續性」理念
強化社會職能和公共服務是新時期政府職能轉變的亮點和突出特徵之一。這無疑反映了「以人為本」的施政理念，同時旨在擺脫粗放增長模式和巨大的貧富、城鄉、區域差距帶來的「可持續陷阱」。但強化社會職能和公共服務同樣存在可持續問題，而且比經濟發展的可持續性更為重要，也更為復雜。
20多年來國民經濟和政府財政收入的高速增長，使我們有了強化社會職能和公共服務的本錢。但許多隱憂依然存在，包括薄弱的現有基礎和巨大且日益增長的潛在需求，各級政府特別是基層政府的巨額債務，可能的經濟波動等。
前些年，每當中央政府確立經濟增長目標，地方政府多會層層拔高、層層加碼，呈現出某種大轟大嗡的運動式特徵。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一「規律」，可持續性陷阱相應可能採取多種形式：描繪宏偉美麗的藍圖而沒有認真核算資源需求和財政承受能力；以「豐年」的標准確定服務量和水平，不認真考慮「歉年」可能面臨的壓力等等。從一些地方政府的種種規劃中，可以不同程度地看出一些影子。
公共服務尤其社會福利具有能上不能下的剛性特徵，公眾沒有享受到應該享受的公共服務或福利時無疑會不滿，從而影響到社會穩定。但可以設想，當出現資源嚴重不足，政府不得不剝奪已經享受的服務或福利時，公眾的反應決不是「不滿」一詞所能形容的，對社會穩定帶來的破壞性無疑會更大。
（四）「管理精緻化」原則
需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術支撐，忽視制度、技術和機制的構建，再先進的理念也只能是空中樓閣。從馬克思的「人民公僕」到毛澤東的「為人民服務」，從鄧小平的「三個有利於」到今天的「以人為本」，新民生路線有其歷史根基。教訓在於過分熱衷於新理念的闡釋、傳播和中繼站式的層層傳達，在因地制宜構建有效制度和機制方面著力不足。
改革進入攻堅階段意味著任務多樣化和復雜化，相應要求變革過程管理的精緻化。管理精緻化側重於技術層面和細節，目的是實現細致化、科學化和操作化，這應該體現在變革過程的每個環節，包括優先項選擇、目標確立、方案設計、實施與評價等等。目前，我們對改革的操作和技術層面重視不足，管理還相當粗放。

E. 加強政府公共服務職能的積極意義

第一，有利於緩解我國當前面臨的各種突出社會問題。在我國努力建設社會主義和諧社會的進程中所面臨的最大挑戰在於：地區間和城鄉間發展不平衡、居民收入差距偏大、資源環境約束增加、內外需失衡、投資消費結構不合理等問題。這些問題又與我國當前存在的兩對突出矛盾密切相關：一是居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質量低下之間的矛盾；二是市場經濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉變緩慢之間的矛盾。公共服務是維護社會基本公平的基礎，通常發揮著社會矛盾的「緩沖器」作用。因此，強化政府公共服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利於緩解我國當前經濟社會中所面臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設。

第二，有利於健全公共服務供給的體制機制。當前在我國政府履行公共服務職責中，沒有形成可持續的財政支持體制，沒有建立規范的政府分工和問責機制，沒有形成地區間和城鄉之間資源的公平配置制度，由此嚴重影響了公共服務所提供的數量和質量，並制約了公共服務基本功能的有效發揮。加強政府公共服務績效管理，強化各級政府和政府各部門的責任，促進政府間間接競爭機制的形成，有利於健全我國公共服務供給的各種體制機制，引導各級政府逐步樹立以公共服務為中心的政府職能觀和績效觀。

第三，有利於公眾參與公共服務的管理與監督。隨著信息化水平和人民生活水平的不斷提高，公眾對公共服務需求越來越大、質量要求越來越高，對國家之間、地方之間公共服務的差異也越來越敏感，已經不再僅僅滿足於知道政府在公共服務上花了多少錢，更關心這些支出取得了哪些效果，對公眾的工作生活帶來了什麼切實的改善。從滿足信息需求的層面來看，加快政府公共服務績效評估，並形成定期公開報告制度，不僅為政府進一步改善我國公共服務提供決策參考，而且可以滿足公眾的信息需求，提高他們參與政府管理和監督的能力，有利於推動決策的科學化和民主化，有利於提升政府在公眾心中的公信力。

第四，有利於提高公共資源整體配置效率。政府資源配置的職能不僅沒有削弱而且還在不斷加強。雖然2005年我國財政支出佔GDP的比重僅為18.5%，但從政府實際能支配的資源和職能范圍看，我國屬於「大政府」國家。面對全球性政府規模不斷擴張、政府掌控資源不斷增加的趨勢，改善政府管理，提高政府效率，特別是加強其核心職責———公共服務的績效管理，有利於提高全社會資源配置的效率和改善國民整體福利。

第五，有利於提高政府管理能力和國際競爭力。在經濟全球化和一體化日趨深入發展的背景下，以跨國企業為代表的國際競爭逐步演變為國家間市場、企業、政府、資源等全方位的競爭。政府不再是傳統意義上國際競爭的後台支持，而是直接走上了國際競爭的前沿舞台。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競爭力已經成為決定國家競爭力的重要因素。而政府競爭力又直接取決於其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府管理體制、確保政府的高效運行、充分發揮公共服務職能、不斷提升政府管理效能和競爭力，已經成為我國政府應對國際競爭的戰略性選擇。

F. 簡述當前政府職能轉變的三個重點方面

重點方面:
(1)隨著經濟社會的發展,政府的職能從一個重心轉向另一個重心。在現代社會,政府職能的重心應該是社會管理職能和社會服務職能。但是,這並不意味著政府要放棄其他職能,經濟管理職能與政治職能仍然同時存在；
(2)政府職能的重心轉移的同時,政府各方面職能的內容或內涵都會發生變化,這是為了適應行政環境變化所必須做出的整體性改變；
(3)政府職能行使方式和方法的變化。北京大學周志忍教授認為,新世紀政府職能轉變的側重點不再是政府「該管什麼不該管什麼」,而是深入到政府履行職責的具體方式。現代社會政府管理事務的方式主要是是經濟性、法律性、間接性的。
【拓展】職能轉變意義：
自從我國社會主義新中國誕生之後，我國的經濟體制由傳統的計劃經濟體制漸次過渡到社會主義市場經濟體制，我國的政府職能也由深層次的單一的直接經營職能向淺層次、完善的職能發展。要建立並完善我國的社會主義市場經濟體制，就要借鑒發達市場經濟國家的成熟經驗，從內容和方式上改革政府職能，尤其是政府經濟職能更為重要，目的在於發揮市場在資源配置中的基礎性作用，調動多方面的積極性，提高政府的管理能力，從而提高管理經濟的有效性。具體意義有：
1）轉變政府職能，是實現職能體系合理配置的根本途徑，只有轉變政府職能，理順關系，才能實現政府職能體系的合理配置；
2）轉變政府職能，加強對國有資產的經營管理，才能保證公有制的主體地位不動搖；
3）轉變政府職能，加強社會管理和服務才能更好的適應人民日益增長的物質和文化需求；
4）轉變政府職能，強化對經濟的宏觀調控是市場經濟的根本要求，在不成熟的市場經濟條件下，強化政府對經濟的宏觀調控顯得更為重要。

G. 政府職能轉變的主要內容

一、政府職能轉變的定義
政府職能轉變，是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。政府職能轉變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。
二、政府職能轉變的主要內容
根據十七大報告，主要是深化行政管理體制改革，建設服務型政府，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。加快推進事業單位分類改革。
三、我國政府職能轉變的戰略目標:
1、按照社會主義市場經濟要求，轉變政府職能，實現政企分開。
2、調整行政組織結構，加強宏觀調控部門，減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監督部門，培養和發展社會中介組織
3、按照權責一致的原則，調整行政部門的職責許可權，明確部門間的職責分工，相同或相近的職能由同一部門承擔，克服多頭管理、政出多門。
4、按照依法治國、依法行政的要求，加強政府職能體系的法制建設，實現政府職能運行的法制化。

H. 全面履行政府職能對公民,政府和社會的積極影響

（一）全面正確履行政府職能是完善社會主義市場經濟體制的內在要求
改革開放以來，我國經濟基礎發生了廣泛而深刻的變化，適應經濟基礎的變化，政府職能轉變不斷推進，為改革開放和現代化建設提供了重要保障。但從總體上看，政府職能轉變仍然比較滯後，政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經濟主體的干預仍然較多，公共服務供給仍然不足，市場監管和社會管理仍然相對薄弱。在社會主義市場經濟條件下，政府應為市場主體服務，通過保護市場主體的合法權益，維護公平競爭的市場秩序，激發社會成員創造財富的積極性。新形勢下，推動我國經濟發展從主要依靠要素投入和規模擴張為主，逐步轉向創新驅動和提高效率為主，更需要政府進一步轉變職能，為市場主體充分發揮作用騰出空間，以增強全社會的創新活力。只有全面正確履行政府職能，把該放的權力放開、放到位，把應該由市場承擔的職能交給市場，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，切實用好「看得見的手」、充分用足「看不見的手」，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。
（二）全面正確履行政府職能是適應我國經濟社會結構深刻變化的迫切要求
我國經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，在給我國發展進步帶來巨大活力的同時，也給政府管理帶來諸多新情況新問題。比如，市場機製作用范圍擴大，政府與市場的相互關系更加復雜；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；社會流動性增強，流動人口規模擴大；互聯網迅速普及，信息傳播更加快捷；公眾環境意識增強，環境問題引發的群體性事件增多，等等。這就要求政府強化公共服務、社會管理和環境保護等職能，提供優質高效的公共服務，創新社會管理方式，加強環境保護和生態建設。只有全面正確履行政府職能，把該管的事情管好、管到位，才能適應經濟社會結構的調整變化，更好地滿足人民群眾的新期待。
（三）全面正確履行政府職能是堅持人民主體地位的根本要求
黨的十八大報告提出，中國特色社會主義是億萬人民自己的事業。要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務。讓人民群眾依法參與國家和社會事務管理，有利於更好地發揮人民的主人翁精神，推動社會和諧發展。應該看到，人民群眾在物質生活需求得到滿足後，對社會參與和自我價值實現的需求不斷提升，民主意識、權利意識和監督意識也不斷增強。這就要求更好地發揮社會力量和社會組織的作用，提高人民群眾的認同感和參與度，充分調動人民群眾在自我管理、自我服務方面的積極性、能動性和創造性。只有全面正確履行政府職能，把社會能夠承擔的職能交給社會，政府集中力量去管好社會組織能力不及的領域，才能在新形勢下激發社會活力，最大程度調動一切積極因素，為實現社會公平正義和促進社會和諧進步創造更加有利的制度環境。

參考：全面正確履行政府職能
http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292436.htm

I. 論述：轉變政府職能，建設服務型政府

論服務型政府建設與政府職能轉變

內容提要:政府職能具有動態性,應當根據社會發展的需要不斷地做出調整與轉變。中國共產黨的十七大提出了加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求。政府職能轉變是服務型政府建設的必然要求和實現途徑,只有明確政府職能轉變的方向,確定政府職能重心,合理調整政府管理許可權,綜合運用恰當的政府管理方式,才能保證服務型政府建設的順利進行。本文結合服務型政府的內涵及建設要求,從上述幾方面對目前我國政府職能轉變中的基本問題進行了梳理與分析。關鍵詞:政府職能;政府職能轉變;服務型政府
政府職能是指政府在一定的時期內,根據國家和社會發展的需要而承擔的職責和功能。政府需要不斷調整自己的職能以適應社會發展的需要。適時准確地轉變政府職能是保證政府正確行使權力,發揮相應作用的關鍵。黨的十七大明確提出了服務型政府建設的要求,但從目前來看,我們的政府職能轉變還不到位,距離服務型政府所要求的創造良好的發展環境、提供優質高效的公共服務和維護社會公平正義的要求還有不小的差距。因此,本文立足於服務型政府建設,對當前我國政府職能轉變過程中的基本理論問題進行梳理與解析。
一
政府職能是國家職能的具體體現,必然反映國家活動的基本方向、根本任務和主要作用。根據馬克思主義的觀點,國家職能包括兩方面:政治職能和社會職能。國家的本質是階級的統治,因此國家在實施統治過程中,其核心職能必然是政治統治職能。統治階級利用國家機器,主要是採用暴力等強制手段,控制被統治階級,鎮壓被統治階級及一切破壞現存的政治法律秩序、社會秩序分子的反抗活動。同時,統治階級為了更好地實施政治統治,又必然運用公共權力承擔起對社會公共事務的社會管理職能。
政府職能並不是一成不變的,政府需要不斷調整自己的職能以適應社會發展的需要。任何類型的政府都有一些貫穿政府始終的基本職能,如維護政治統治、防禦外來侵略等。但政府的職能並不是一成不變的,相反政府職能應呈現一種動態性,需要不斷地變化和調整。政府職能轉變即是指政府的政治職能和社會職能的調整與變化,如政治職能和社會職能的職能重心的調整、政治職能或社會職能的職能許可權與履行方式的變化等。政府職能轉變是政府不斷調整自己的職能以適應社會發展需要的結果,是不以人的意志為轉移的。政府職能的變化主要有兩方面的情況:一是國家政權性質發生變化,政府職能必然會發生本質的改變;二是國家的社會、經濟、文化、政治環境等發生改變,也會使得政府職能發生重大變化,如某些職能的增減、職能重心的變化、職能履行方式的調整等。
我國自1988年七屆人大一次會議通過的國務院機構改革方案和《政府工作報告》中明確提
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