丁煌新公共服務

『壹』 我是即將上大學的一名學生，行政管理專業，我應該看些什麼書呢

1．[澳］歐文·E·休斯. 公共管理導論.北京：中國人民大學出版社，2007.
2．[美］羅森布魯姆等. 公共行政學：管理、政治和法律的途徑.北京：中國人民大學出版社，2002.
3．[美］羅伯特·B·登哈特. 公共組織理論.北京：中國人民大學出版社，2003.
4．[美]荼B蕖·納特、羅伯特·W·巴可夫．公共和第三部門組織的戰略管理：領導手冊． 北京：中國人民大學出版社，2001．
5．[美］特里•L•庫珀著. 行政論理學：實現行政責任的途徑. 北京，中國人民大學出版社， 2001．
6．[美］彼得斯．政府未來的治理模式．北京：中國人民大學出版社，2001．
7．[美］V·奧斯特羅姆著. 美國公共行政思想的危機.上海三聯書店，1999.
8．[美］查爾斯·沃爾夫著. 市場或政府.北京：中國發展出版社，1994.
9．[美］F·J·古德諾著. 政治與行政.北京：華夏出版社，1987.
10．[美］ 薩拉蒙等. 全球公民社會――非營利部門視界. 北京：社會科學文獻出版社， 2002.
11．[美］戴維·奧斯本、特德·蓋布勒. 改革政府：企業精神如何改革著公共部門. 上海：上海譯文出版社，1996.
12．[美］戴維·奧斯本等. 擯棄官僚制：政府再造的五項戰略. 北京：中國人民大學出版社，2002.
13．[美］E·S·薩瓦斯. 民營化與公私部門夥伴關系.北京：中國人民大學出版社，2002.
14．彭和平等編譯. 國外公共行政理論精選.北京：中共黨校出版社，1997.
15．陳振明主編. 公共管理學（第二版）.北京：中國人民大學出版社，2003.
16．陳振明. 公共管理前沿.福州：福建人民出版社，2002.
17．張康之等：《公共行政學》，北京：經濟科學出版社，2002.

18．張康之：《尋找公共行的倫理視角》，中國人民大學出版社,2002.

19．丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學出版社,2005.

20．［美］卡爾·帕頓、大衛·沙維奇著. 政策分析和規劃的初步方法. 孫蘭英等譯.. 北京：華夏出版社，2001.
21．［美］威廉·N·鄧恩著. 公共政策分析導論. 謝明等譯，北京：中國人民大學出版社， 2002.
23．［美］查爾斯·E·林德布洛姆著. 政策制定過程. 朱國斌譯.北京：華夏出版社，1988.
24．［美］史蒂文·凱爾曼著. 制定公共政策. 商正譯.北京：商務印書館，1990.
25．［美］曼瑟爾·奧爾森著. 集體行動的邏輯. 陳郁等譯. 上海三聯書店，1995.

26.[美]麥克爾·巴澤雷.突破官僚制：政府管理的新願景,中國人民大學出版社,2002年版。
27.周志忍：當代國外行政改革研究，國家行政學院出版社,1999年版。
29.[美]珍妮特.V.登哈特等：《新公共服務服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社2004 年版。
30.[英]簡.萊恩：《新公共管理》，中國青年出版社2004年版

31.[英]威廉·韋德著：《行政法》，中國大網路全書出版社，1997年1月第1版。
32.王名揚著：《美國行政法》，上、下冊，中國法制出版社，1995年1月第1版。
33.王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社，1988年第1版。
34.[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學總論》，法律出版社，2000年11月第1版。
35.[日]鹽野宏著：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版。
36.[日]美濃部達吉著：《公法與私法》，中國政法大學出版社，2003年5月第1版。
37.[美]理查德·B·斯圖爾特著：《美國行政法的重構》，商務印書館，2003年5月第1版。
38.陳新民著：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社，2002年10月第1版。
39.應松年：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版。

『貳』 行政學原理的作者簡介

丁煌 ，主要研究領域為公共(行政)管理與公共政策，現任武漢大學教授、行政管理專業博士生導師暨博士後合作導師、政治與公共管理學院副院長、公共管理碩士(MPA)教育中心(執行)主任，兼任中國公共政策研究會常務理事、中國行政管理學會理事、湖北省行政管理學會副會長、湖北省人民政府咨詢委員會特邀專家、成都市重大行政決策咨詢專家以及多所高等學校的兼職教授或客座教授等學術職務，榮獲多項科研與教學獎勵並入選國家教育部「新世紀優秀人才」支持計劃，曾應邀赴英國牛津大學、倫敦經濟政治學院和美國哈佛大學、亞利桑納州立大學以及台灣中山大學、政治大學、香港城市大學、中文大學等多個知名高等學府進行學術考察和訪問研究。傳略先後被收入國家教育部主編的《中國100所高等學校青年社科教授概覽》、《中國社會科學家大辭典》(英文版)等多部名典。迄今為止，已在國內外重要學術期刊上發表公共(行政)管理與公共政策方面的專業學術論文80餘篇，出版《西方行政學說史》、《政策執行阻滯機制及其防治對策——一項基於行為和制度的分析》以及《西方行政學理論概要》等個人專著5部、合著《公共政策分析：概念、過程、方法》等6部、譯著《政府業績與質量測評》、《新公共服務——服務而不是掌舵》、《議程、備選方案與公共政策》和《公共管理的技巧》等6部，主編《科學決策辭典》和《行政學原理》等3部；曾承擔並完成國家社會科學基金項目、國家自然科學基金項目、國家留學基金資助項目以及國際合作項目等研究課題多項。

『叄』 如何理解地方政府在社會生活中的角色定位

一、新公共管理與政府角色定位政府角色是將人格化來定位其功能作用。政府應該干什麼，不應該干什麼，或者政府的角色是什麼，一直是公共管理的熱門話題。而在新公共管理中，更存在著很大的爭論，種類繁多，但總的來說，新公共管理對政府決策的定位主要有以下幾種說法：從其在國家政治經濟社會生活中的作用來講，有所謂「統治者」與「治理者」之分；從作用的大小來看，有所謂「全能政府」和「守夜人政府」或「小政府大社會」之分；從作用的方式來看，有所謂「劃槳者」和「掌舵者」之分，或「運動員」與「裁判員」之別；從政府在改革中的地位來講，政府既是改革的組織者和推動者，同時又是改革的對象；從社會經濟發展的過程來講，政府既是制度的供給者，又是社會發展、經濟增長的推動者。如此種種，都是對政府角色定位的形象描繪。政府角色與政府的作用和政府的職能有很大的聯系，但是又不完全等同。具體說來，政府角色與政府的性質、地位、權力、功能、職能和任務緊密相關，涉及政府的權力界限、功能范圍和行為方式等。
改革開放以來，為適應社會主義市場經濟體制改革和社會發展的需要，地方政府在中央幾次大規模的機構改革的帶動下，也進行了一系列的改革，在改革中對自身的角色定位有了更進一步的認識，政府自身角色定位日趨科學與合理，但是目前我國地方政府的角色定位仍然存在一定的問題，還不夠十分准確，以至於造成了政府職能和行為存在越位、錯位和缺位等現象。主要表現在：一方面，政府還沒有完全從經濟活動中「跳」出來，包攬了許多不該由政府而本該由市場或社會承擔的職能，管了一些管不了也管不好的事情，以致造成了巨大的經濟與社會的損失，不但沒有得到社會的認可，反而有損政府的形象，這嚴重的造成了政府角色的錯位與越位；另一方面，許多本該由政府履行的職能而沒有履行好，如提供公共產品與公共服務的不到位，沒有為社會的發展營造一個良好的環境，從而不利於經濟和社會的發展，這樣就造成了政府角色的缺位。這就需要我們認真思考政府角色定位的內涵。
二、對地方政府角色定位的幾點再認識新公共管理中對政府的角色定位有一些已經為大家所熟知，但政府角色定位的一些觀點與我國地方政府所面臨的實際行政環境還有很大差別。因此，必須立足於我國的國情，結合我國的實際對新公共管理中的政府特別是地方政府角色定位進行再認識。
1、 「劃槳」，還是「掌舵」？
如前所述，政府的角色定位從作用的方式來看，有所謂「劃槳者」和「掌舵者」之分，而新公共管理則提出政府是「掌舵」，而不是「劃槳」。這在奧斯本與蓋布勒的和其他相關書籍中都有充分的體現。在《改革政府》一書中明確指出：起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳——有企業家精神的公共組織擺脫既有的政策選擇，在他們的社區中作為一種催化劑，來引發交替的行動過程。他們選擇掌舵（因為認識到各種各樣的可能性，並在資源與需求之間尋求平衡），而不是劃槳（專注於單一的目標）。掌舵的人界定未來，與那些僅僅依靠傳統假設的劃槳人恰恰相反。這種由「劃槳」向「掌舵」的理論轉變，使各級政府由此而興起了一股政府職能轉變的浪潮，並且已為眾多學者所接受。
但是從我國的政治體制來看，政府是人大的執行機關。如果套用「劃槳」與「掌舵」的模式的話，那麼人大就是「掌舵」（決策），政府就是「劃槳」（執行）；從黨政關系看，黨委就是「掌舵」，政府就是「劃槳」。而從公共組織的角度來審視，地方政府的各部門，各層級既有掌舵，又有劃槳，只是他們的側重點不一樣罷了。西方國家有政務官與事務官之分，而我國則沒有，因此領導者既要決策，又要執行。而在政府中的非領導者則基本屬於「劃槳者」，因此，我國現階段的地方政府既要「掌舵」，又要「劃槳」。其實，就是在西方，這種觀念也受到置疑與批判。美國學者珍妮特.V登哈特與羅伯特.B. 登哈特明確指出：服務，而不是掌舵：對於公務員來說越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌握社會新的發展方向。因此，我國地方政府一定要立足我國的基本國情與行政環境，結合自身的實際進行定位。應該看到，在我國地方政府不但要「掌舵」，還要「劃槳」。如果把立法比作「掌舵」，把執法比作「劃槳」；把制定政策比作「掌舵」，把落實政策比作「劃槳」，那麼政府角色就不難定位了。
2、 「權力型政府」，還是「責任型政府」？
新公共管理由於高度提倡用企業家精神來改革政府公營部門，因此，它強調政府從 「權力型政府」向「責任型政府」轉變。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)把新公共管理視作范示，並指出有以下特點：……（4）關注權威與責任的對應，以此作為提高績效的關鍵環節，這包括強調明確的績效合同的機制。……（7）通過要求提供有關結果和全面成本的報告來提高責任度和透明度。在思考「權力型政府」向「責任型政府」轉變之前，有必要了解權力與政府的關系，我國目前地方政府在盡責時需不需要權力？回答當然是肯定的。政府是擁有法定權力的權威組織，如決策權、財政權、人事權等。政府的權力是完成責任的保證。政府職能包括職權與職責，管理國家、治理社會，權力與責任缺一不可。如果有責無權，無法盡責；有權無責就會「尋租」，過去錯在過分集權或濫用權力，而不是權力本身。因此，沒有權力的政府肯定不能承擔起責任，權力是人民給的，沒有人民賦予的權力就不可能對人民負責。政府在自身角色定位時，不是簡單的轉化問題，而要處理好權與責的關系，二者相輔相成，不可偏廢。正確運用權力，做到權力與責任相統一。
3、「管理型政府」，還是「服務型政府」？
目前，構建服務型政府一直是一個熱門的話題，構建服務型政府的呼聲也是一浪高過一浪，許多地方政府也紛紛加入建設服務型政府的行列。筆者對此並無非議，但是認為還是有思考的必要。政府誠然要為民眾服務，但主要還是要管理好整個社會，政府畢竟是一個行政組織，而非服務性組織。新公共管理認為：公共組織可以分為四種類型，即政策組織（如計劃委員會）、規制組織（如證券管理委員會）、服務提供組織（如就業服務局）和服從型組織。其中，政策組織應當完全屬於政府意義上的組織，規制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，而服務提供組織和服從型組織基本上是可作為政府外公共管理組織而存在。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保證政府外公共組織有效承擔公共管理的職能就屬於政府公共政策化，即將政策職能與管理職能分開。從中不難看出，政府肩負著制定政策、管理國家的事務，而把某些服務性的工作交由「服務提供組織」和「服從型組織」去做。也就是說，只有加強和改善地方政府的管理，特別是政府內部自身管理以及對社會公共事務的管理，黨和國家的一切方針政策才能落到實處。一個國家重要的任務就是管理，而政府又是國家管理的核心，俗話說「三分人才，七分管理」，所以，地方政府必須挑起管理的重擔。因此，政府職能決不是簡單的管理與服務的轉化問題，如果非要說是服務型政府的話，那也是包含了以管理為核心的新公共服務。所以，地方政府一定要堅持管理與服務的有機結合，樹立以民心為導向的管理，以公共利益為導向的服務的價值理念，從而才能正確定位自身角色。
4、「法治政府」，還是「彈性政府」？
我們知道，依據法律、法規對行政行為的規范程度不同，可以將行政行為劃分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，可以說二者在一定程度上是存在著對立的。所謂羈束行政行為是指法律、法規、規章對行政主體實施行政行為的條件、程序、范圍等做了比較明確、詳細和具體的規定的行為。在這種情況下，行政主體只能嚴格的按照這些規定來實施行政行為，行政主體不享有自行斟酌、選擇、裁量的權利，行政主體不能加入自己的意見。所謂自由裁量行政行為，是指法律、法規、規章等對於如何實施行政行為只做了原則性的規定。也就是說，行政主體在作出自由裁量行政行為的時候，行政主體除了遵守法律、法規所限定的條件之外，還必須根據實際情況，依靠自己的權衡和判斷來具體選擇實施什麼樣的行政行為，也就是在行政行為實施的過程中，加入了行政主體的自身意志。由此我們不難看出：羈束行政行為側重於違法與否的問題，而輕於適當與否的問題；而自由裁量行政行為則側重於是否適當的問題，而輕於是否合法的問題。如果政府行政行為以嚴格的法律、法規指導下的羈束行政行為為主導，那麼這就是「法治政府」的取向，如果政府行為以靈活性、彈性指導下的自由裁量行政行為為主導，那麼這就是「彈性政府」的取向。這就帶來了一個「法治政府」與「彈性政府」的困擾。在這樣的情況下，我國地方政府在定位時是選擇「法治政府」，還是「彈性政府」這並非是一個簡單的二選一的問題。
毫無疑問，新公共管理也要求建立法治政府，講求依法行政。並且是一種「法無依據即違法」的嚴格法治，即行政機關行使權力遵循法定原則，只有在法律規定的行政權力才能行使，法無明文規定授權則不得為之，違反這一原則辦事，就構成越權。在西方國家，法制比較健全，這種法治政府一般就可以不必依賴政府的彈性去解決某些問題，基本上大多數的問題都可以通過法律的途徑來解決，而只有極少數的問題才需要政府用彈性的方式來解決，美國學者查爾斯.T.古德塞爾指出：政府應該是靈活的、富有創造性的，但同時也必須具有公共責任心。因此，我國目前的地方政府在依法行政的總體要求和基礎之上就需要一定程度上的彈性行政來保證政府的靈活性和創造性。但是必須指出的一點就是，這種彈性必須要具有公共責任心，才能保證這種由彈性帶來的自由裁量權為經濟服務，為社會服務，避免現實中因隨意擴大彈性帶來的自由裁量權不以公共責任心為價值取向，造成對經濟與社會的危害，這一點是地方政府在角色定位時所不得不考慮的。只有這樣，地方政府才能把「法治」與「彈性」有機結合起來，從而准確定位自身角色。
參考文獻：
［1］孫金平. 東北振興中的地方政府角色定位［J］ 人大復印資料.公共行政 2004.7
［2］李鵬 新公共管理及應用 ［M］. 北京：社會科學文獻版社，2004. 2.P154、158、172
［3］羅伯特.B.登哈特. 公共組織理論（第三版）［M］扶松茂 丁力譯 北京：中國人民大學出版社，2003.P157
［4］珍妮特.V.登哈特 羅伯特.B.登哈特 新公共服務［M］丁煌譯 北京：中國人民大學出版社.2004.P134
［5］帥學名. 現代公共管理學［M］ 廣州：華南理工大學出版社2004.2
［6］張世信、周帆.行政法學［M］ 上海：復旦大學出版社2001.P148.149

『肆』 政府，是服務還是掌舵

一、導言
「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。
江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7]
在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。
我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。
國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。
二、新公共服務理論產生的背景
登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。
作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。
三、新公共服務理論的來源和內涵
「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：
（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。
（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。
（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23]
還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。
（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25]
總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。
所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:
1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]
2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]
3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]
4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]
5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]
6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共
同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]
7.重視人,而不只是重視生產率。如果公共組織及其所參與其中的網路基於對所有人的尊重而通過合作和共同領導來運作的話,那麼,從長遠來看,它們就更有可能取得成功。[32]

『伍』 政府，是服務還是掌舵——論登哈特新公共服務理論

它試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益的新的理論。新公共服務理論對我國政府職能的轉變和改進以及對公民社會的建設具有重要的影響。針對新公共管理理論和新公共服務理論，能否提出一種新的多元的公共行政觀，值得我們思考和探索。關鍵詞：新公共管理 新公共服務 公民權 公共利益 公民社會作者簡介：陸曉鋒，中山大學政治與公共事務管理學院行政管理系，06級本科。 一、導言 「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。 江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7] 在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。 我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。 國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。二、新公共服務理論產生的背景 登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。 作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。三、新公共服務理論的來源和內涵 「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23] 還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25] 總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。 所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]7.重視人,而不只是重視生產率。[32]

『陸』 要考中南財經政法大學的行政管理研究生需要的參考書有哪些啊

中南財行政管理參考書有：
《西方行政學理論概要》(第2版) 丁煌著 中國人民大學出版社
《行政管理學》徐雙敏主編 科學出版社
《公共管理學》黎民主編 高等教育出版社
《管理學——原理與方法》(第5版) 周三多、陳傳明、魯明泓編著 復旦大學出版社 初行政管 《政治學》趙麗江著 武漢大學出版社

『柒』 丁煌的學術論文

論文題目 發表刊物 發表時間 刊物級別 政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構 行政論壇 2009-03-01 一般期刊 我國小煤礦關而不死現象的制度變遷分析 雲南行政學院學報 2009-03-01 2008年CSSCI期刊 新一輪思想大解放與地方治理模式變革 南京社會科學 2009-01-01 2008年CSSCI期刊 改革開放以來我國住房政策變遷：過程與啟示 中國公共政策評論 2009-01-01 一般期刊 思想解放與地方治理模式變革——以武漢新一輪大發展為視角 新一輪思想解放與武漢大發展論文集 02/06/2008 國內學術會議 從發展行政的角度看兩型社會的建設 新一輪思想解放與武漢大發展論文集 02/06/2008 國內學術會議 努力推進武漢城市圈區域基本公共服務均等化 新一輪思想解放與武漢大發展論文集 02/06/2008 國內學術會議 基於麥肯錫7-S模型分析框架下的城市社區社會管理創新研究 中國行政學會論文集 02/06/2008 國內學術會議 基於信息不對稱的政策執行分析 北京行政學院學報 02/06/2008 2008 年cssci期刊 網路、博弈與政策執行：以我國房價宏觀調控政策為例 學海 02/06/2008 2008 年cssci期刊 公共性：西方行政學的重要價值趨向 學海 02/04/2007 一般期刊 論我國農村費稅改革的內在機理與邏 湖北行政學院學報 02/03/2007 一般期刊 論鄉鎮政府行為選擇的優化 政治學研究 02/04/2006 政策執行中交易成本的構成探悉 南大商學評論 02/02/2006 當代西方公共行政學新發展 人大復印資料 公共行政 02/02/2006 當代西方公共行政學的新發展 廣東行政學院學報 02/06/2005 法默爾的後現代公共行政理論析論 上海行政學院學報 02/06/2005 「上有政策，下有對策」案例分析與博弈啟示 人大復印資料 02/02/2005 服務型政府的理論澄清 《中國行政管理》 02/11/2004 利益分析：研究政策執行問題的基本方法論原則 《公共行政》（人大復印資料） 02/10/2004 西方行政學說史 武漢大學出版社 02/08/2004 論政策有效執行的合法性基礎 《公共行政》（人大復印資料） 02/08/2004 上有政策、下有對策的博弈緣由探析 《科技進步與對策》 02/07/2004 上有政策、下有對策------案例分析與博弈啟示 《武漢大學學報》 02/06/2004 淺析妨礙政策有效執行的主體認知缺陷及其完善途徑 《長春市委黨校學報》 02/03/2004 An Informal Institutional Analysis of Policy-Imple 《Chinese Public Administration Review》 02/07/2003 淺談政策有效執行的信任基礎 《理論探討》2003年第7期 02/07/2003 完善政府系統的權能配置是防治我國現階段政策執行阻滯 《南京社會科學》2003年第7期 02/07/2003 西方國家民營化改革及其對我國的啟示 《國際技術經濟研究》2003年第3期 02/03/2003 行為主義政治學的價值中立論與西方政府中性化理論評 《廣東行政學院學報》2003年第第3期 02/03/2003 發展中的中國政策科學---我國公共政策學科發展的回眸？ 《管理世界》2003年第2期 02/02/2003 提高政策執行效率的關鍵在於完善監督機制 人大復印資料2003年第2期轉載 02/02/2003 研究政策執行問題必須遵循科學的方法論 北京行政學院學報》2003年第1期 02/01/2003

『捌』 丁煌的著作

著作題目 出版單位 出版時間 著作類別 建設更好的政府 中國人民大學出版社 2009-06-01 譯著 行政管理學* 對外經濟貿易大學出版社 2009-06-01 編著或教材 西方行政學說 中央電視大學出版社 2009-06-01 專著 行政學原理 武漢大學出版社 03/11/2007 編著或教材 公共管理的技巧 中國人民大學 02/05/2007 譯著 西方公共行政管理理論精要 中國人民大學出版社 02/08/2005 專著 新公共服務：服務而不是掌舵 中國人民大學出版社 02/09/2004 譯著 議程、備選方案與公共政策 中國人民大學出版社 02/08/2004 譯著 公共政策分析：概念、過程、方法 人民出版社 02/08/2004 專著 《政府績效測量》(譯著，排名第2) 中山大學出版社2003年版 30/12/2003

『玖』 丁煌的論文

1、我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析，《政治學研究》2002年第1期；
2、威爾遜的行政學思想，《政治學研究》1998年第3期；
3、聽證制度：決策科學化和民主化的重要保證，《政治學研究》1999年第1期；
4、從區縣人大換屆選舉看提高公民民主意識，《中國軟科學》1999年第3期；
5、淺析浮誇歪風屢禁難止的體制根源，《中國軟科學》1999年第10期；
6、西方企業家政府理論評述，《國外社會科學》1999年第6期；
7、發展中的中國政策科學---我國公共政策學科發展的回眸與展望，《管理世界》2003年第2期；
8、防治浮誇的關鍵在於完善幹部評價機制，《科學社會主義》2000年第2期；
9、公共選擇理論的「政府失敗說」及其對我國政府管理的啟示，《南京社會科學》2000年第3期，人大復印資料《公共行政》2000年第3期全文轉載；
10、論行政聽證制度的民主底蘊，《武漢大學學報》，2001年第1期，《人大復印資料-公共行政》2001年第3期全文轉載；
11、政策制定的科學性與政策執行的有效性，《南京社會科學》2002年第1期，《人大復印資料-公共行政》2002年第3期全文轉載；
12、提高政策執行效率的關鍵在於完善監督機制，《雲南行政學院學報》2002年第5期，人大復印資料《公共行政》2003年第2期全文轉載。
13、監督虛脫：妨礙政策有效執行的重要因素，《武漢大學學報》，2002年第2期；
14、法國政府的分權改革及其對我國政府管理的啟示，《法國研究》2002年第1期。
15、政府形象建設：提高政策執行效率的重要途徑，《國家行政學院學報》2002年第6期。
16、尋求公平與效率的協調與統一------評現代西方新公共行政學的價值追求，《中國行政管理》1998年第12期（學術論壇專版）；
17、周恩來行政改革思想探析，《武漢大學學報》，1998年第5期；
18、法約爾對西方行政管理學發展的理論貢獻，《法國研究》，1998年第2期；
19、淺析法國公務員制度的廉政機制，《法國研究》1999年第2期；
20、人民至上：鄧小平行政管理思想的重要特徵，該文先後入選教育部舉辦的全國高校紀念十一屆三中全會20周年理論研討會和湖北省紀念十一屆三中全會20周年理論研討會，並被收入教育部選編的《全國高校紀念十一屆三中全會20周年理論研討會論文集》，中國統計出版社1999年版；
21、周恩來民主監督思想探析，《理論學習月刊》1998年第3期；
22、周恩來民主行政思想初探，《求實》1998年第5期；
23、當代政府管理新範式，《行政論壇》2000年第3期；.
24、林德布洛姆的漸進決策理論，《國際技術經濟研究》1999年第3期；
25、鄧小平民主行政理論論略，《雲南行政學院學報》1999年第6期；
26、日本政府成功實施宏觀管理職能的體制保障，《國際技術經濟研究》2001年第2期；
27、政策概念再認識，《地方行政與公共管理》2001年第3期；
28、研究政策執行問題必須遵循科學的方法論，《北京行政學院學報》2003年第1期；
29、行為主義政治學的「價值中立論」與西方政府中性化理論評析，《廣東行政學院學報》2003年第第3期；
30、完善政府系統的權能配置是防治我國現階段政策執行阻滯的關鍵，《南京社會科學》2003年第7期；
31、淺談政策有效執行的信任基礎，《理論探討》2003年第7期；
32、西方國家民營化改革及其對我國的啟示,第一作者，《國際技術經濟研究》2003年第3期；
33、「上有政策、下有對策」的博弈緣由探析，第一作者，《科技進步與對策》2004年第7期
34、丁煌. 公共政策執行過程中道德風險的成因及規避機制研究——基於利益博弈的視角.北京行政學院學報,2010,(4).
35、丁煌. 政策執行過程中政府與公眾的談判行為分析——非對稱權力結構的視角.探索與爭鳴,2010,(7）.
36. 丁煌. 正本清源:公共行政學「身份危機」之新考量——基於「政治-行政二分」視角的思考.湘潭大學學報(哲學社會科學版),2010,(4).
37.丁煌. 從社會資本視角看「村改居」社區治理.特區實踐與理論,2010,(3).
38.丁煌. 風險社會語境下我國安全生產網路狀治理模式初探.湖北行政學院學報,2010,(2).第二作者.
39.丁煌. 法國市鎮聯合體發展的歷史、特點及動因分析.法國研究,2010,(1).
40.丁煌. 逆向選擇、利益博弈與政策執行阻滯.北京航空航天大學學報(社會科學版),2010,(1).
41.丁煌. 政策工具選擇的視角、研究途徑與模型建構.行政論壇,2009,(3).
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『拾』 不定項選擇 奧斯本在其著作《改革政府》一書中提出了什麼 理論

一、新公共管理與政府角色定位政府角色是將人格化來定位其功能作用。政府應該干什麼，不應該干什麼，或者政府的角色是什麼，一直是公共管理的熱門話題。而在新公共管理中，更存在著很大的爭論，種類繁多，但總的來說，新公共管理對政府決策的定位主要有以下幾種說法：從其在國家政治經濟社會生活中的作用來講，有所謂「統治者」與「治理者」之分；從作用的大小來看，有所謂「全能政府」和「守夜人政府」或「小政府大社會」之分；從作用的方式來看，有所謂「劃槳者」和「掌舵者」之分，或「運動員」與「裁判員」之別；從政府在改革中的地位來講，政府既是改革的組織者和推動者，同時又是改革的對象；從社會經濟發展的過程來講，政府既是制度的供給者，又是社會發展、經濟增長的推動者。如此種種，都是對政府角色定位的形象描繪。政府角色與政府的作用和政府的職能有很大的聯系，但是又不完全等同。具體說來，政府角色與政府的性質、地位、權力、功能、職能和任務緊密相關，涉及政府的權力界限、功能范圍和行為方式等。改革開放以來，為適應社會主義市場經濟體制改革和社會發展的需要，地方政府在中央幾次大規模的機構改革的帶動下，也進行了一系列的改革，在改革中對自身的角色定位有了更進一步的認識，政府自身角色定位日趨科學與合理，但是目前我國地方政府的角色定位仍然存在一定的問題，還不夠十分准確，以至於造成了政府職能和行為存在越位、錯位和缺位等現象。主要表現在：一方面，政府還沒有完全從經濟活動中「跳」出來，包攬了許多不該由政府而本該由市場或社會承擔的職能，管了一些管不了也管不好的事情，以致造成了巨大的經濟與社會的損失，不但沒有得到社會的認可，反而有損政府的形象，這嚴重的造成了政府角色的錯位與越位；另一方面，許多本該由政府履行的職能而沒有履行好，如提供公共產品與公共服務的不到位，沒有為社會的發展營造一個良好的環境，從而不利於經濟和社會的發展，這樣就造成了政府角色的缺位。這就需要我們認真思考政府角色定位的內涵。二、對地方政府角色定位的幾點再認識新公共管理中對政府的角色定位有一些已經為大家所熟知，但政府角色定位的一些觀點與我國地方政府所面臨的實際行政環境還有很大差別。因此，必須立足於我國的國情，結合我國的實際對新公共管理中的政府特別是地方政府角色定位進行再認識。1、「劃槳」，還是「掌舵」？如前所述，政府的角色定位從作用的方式來看，有所謂「劃槳者」和「掌舵者」之分，而新公共管理則提出政府是「掌舵」，而不是「劃槳」。這在奧斯本與蓋布勒的和其他相關書籍中都有充分的體現。在《改革政府》一書中明確指出：起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳——有企業家精神的公共組織擺脫既有的政策選擇，在他們的社區中作為一種催化劑，來引發交替的行動過程。他們選擇掌舵（因為認識到各種各樣的可能性，並在資源與需求之間尋求平衡），而不是劃槳（專注於單一的目標）。掌舵的人界定未來，與那些僅僅依靠傳統假設的劃槳人恰恰相反。這種由「劃槳」向「掌舵」的理論轉變，使各級政府由此而興起了一股政府職能轉變的浪潮，並且已為眾多學者所接受。但是從我國的政治體制來看，政府是人大的執行機關。如果套用「劃槳」與「掌舵」的模式的話，那麼人大就是「掌舵」（決策），政府就是「劃槳」（執行）；從黨政關系看，黨委就是「掌舵」，政府就是「劃槳」。而從公共組織的角度來審視，地方政府的各部門，各層級既有掌舵，又有劃槳，只是他們的側重點不一樣罷了。西方國家有政務官與事務官之分，而我國則沒有，因此領導者既要決策，又要執行。而在政府中的非領導者則基本屬於「劃槳者」，因此，我國現階段的地方政府既要「掌舵」，又要「劃槳」。其實，就是在西方，這種觀念也受到置疑與批判。美國學者珍妮特.V登哈特與羅伯特.B.登哈特明確指出：服務，而不是掌舵：對於公務員來說越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌握社會新的發展方向。因此，我國地方政府一定要立足我國的基本國情與行政環境，結合自身的實際進行定位。應該看到，在我國地方政府不但要「掌舵」，還要「劃槳」。如果把立法比作「掌舵」，把執法比作「劃槳」；把制定政策比作「掌舵」，把落實政策比作「劃槳」，那麼政府角色就不難定位了。2、「權力型政府」，還是「責任型政府」？新公共管理由於高度提倡用企業家精神來改革政府公營部門，因此，它強調政府從「權力型政府」向「責任型政府」轉變。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)把新公共管理視作范示，並指出有以下特點：……（4）關注權威與責任的對應，以此作為提高績效的關鍵環節，這包括強調明確的績效合同的機制。……（7）通過要求提供有關結果和全面成本的報告來提高責任度和透明度。在思考「權力型政府」向「責任型政府」轉變之前，有必要了解權力與政府的關系，我國目前地方政府在盡責時需不需要權力？回答當然是肯定的。政府是擁有法定權力的權威組織，如決策權、財政權、人事權等。政府的權力是完成責任的保證。政府職能包括職權與職責，管理國家、治理社會，權力與責任缺一不可。如果有責無權，無法盡責；有權無責就會「尋租」，過去錯在過分集權或濫用權力，而不是權力本身。因此，沒有權力的政府肯定不能承擔起責任，權力是人民給的，沒有人民賦予的權力就不可能對人民負責。政府在自身角色定位時，不是簡單的轉化問題，而要處理好權與責的關系，二者相輔相成，不可偏廢。正確運用權力，做到權力與責任相統一。3、「管理型政府」，還是「服務型政府」？目前，構建服務型政府一直是一個熱門的話題，構建服務型政府的呼聲也是一浪高過一浪，許多地方政府也紛紛加入建設服務型政府的行列。筆者對此並無非議，但是認為還是有思考的必要。政府誠然要為民眾服務，但主要還是要管理好整個社會，政府畢竟是一個行政組織，而非服務性組織。新公共管理認為：公共組織可以分為四種類型，即政策組織（如計劃委員會）、規制組織（如證券管理委員會）、服務提供組織（如就業服務局）和服從型組織。其中，政策組織應當完全屬於政府意義上的組織，規制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，而服務提供組織和服從型組織基本上是可作為政府外公共管理組織而存在。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保證政府外公共組織有效承擔公共管理的職能就屬於政府公共政策化，即將政策職能與管理職能分開。從中不難看出，政府肩負著制定政策、管理國家的事務，而把某些服務性的工作交由「服務提供組織」和「服從型組織」去做。也就是說，只有加強和改善地方政府的管理，特別是政府內部自身管理以及對社會公共事務的管理，黨和國家的一切方針政策才能落到實處。一個國家重要的任務就是管理，而政府又是國家管理的核心，俗話說「三分人才，七分管理」，所以，地方政府必須挑起管理的重擔。因此，政府職能決不是簡單的管理與服務的轉化問題，如果非要說是服務型政府的話，那也是包含了以管理為核心的新公共服務。所以，地方政府一定要堅持管理與服務的有機結合，樹立以民心為導向的管理，以公共利益為導向的服務的價值理念，從而才能正確定位自身角色。4、「法治政府」，還是「彈性政府」？我們知道，依據法律、法規對行政行為的規范程度不同，可以將行政行為劃分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，可以說二者在一定程度上是存在著對立的。所謂羈束行政行為是指法律、法規、規章對行政主體實施行政行為的條件、程序、范圍等做了比較明確、詳細和具體的規定的行為。在這種情況下，行政主體只能嚴格的按照這些規定來實施行政行為，行政主體不享有自行斟酌、選擇、裁量的權利，行政主體不能加入自己的意見。所謂自由裁量行政行為，是指法律、法規、規章等對於如何實施行政行為只做了原則性的規定。也就是說，行政主體在作出自由裁量行政行為的時候，行政主體除了遵守法律、法規所限定的條件之外，還必須根據實際情況，依靠自己的權衡和判斷來具體選擇實施什麼樣的行政行為，也就是在行政行為實施的過程中，加入了行政主體的自身意志。由此我們不難看出：羈束行政行為側重於違法與否的問題，而輕於適當與否的問題；而自由裁量行政行為則側重於是否適當的問題，而輕於是否合法的問題。如果政府行政行為以嚴格的法律、法規指導下的羈束行政行為為主導，那麼這就是「法治政府」的取向，如果政府行為以靈活性、彈性指導下的自由裁量行政行為為主導，那麼這就是「彈性政府」的取向。這就帶來了一個「法治政府」與「彈性政府」的困擾。在這樣的情況下，我國地方政府在定位時是選擇「法治政府」，還是「彈性政府」這並非是一個簡單的二選一的問題。毫無疑問，新公共管理也要求建立法治政府，講求依法行政。並且是一種「法無依據即違法」的嚴格法治，即行政機關行使權力遵循法定原則，只有在法律規定的行政權力才能行使，法無明文規定授權則不得為之，違反這一原則事，就構成越權。在西方國家，法制比較健全，這種法治政府一般就可以不必依賴政府的彈性去解決某些問題，基本上大多數的問題都可以通過法律的途徑來解決，而只有極少數的問題才需要政府用彈性的方式來解決，美國學者查爾斯.T.古德塞爾指出：政府應該是靈活的、富有創造性的，但同時也必須具有公共責任心。因此，我國目前的地方政府在依法行政的總體要求和基礎之上就需要一定程度上的彈性行政來保證政府的靈活性和創造性。但是必須指出的一點就是，這種彈性必須要具有公共責任心，才能保證這種由彈性帶來的自由裁量權為經濟服務，為社會服務，避免現實中因隨意擴大彈性帶來的自由裁量權不以公共責任心為價值取向，造成對經濟與社會的危害，這一點是地方政府在角色定位時所不得不考慮的。只有這樣，地方政府才能把「法治」與「彈性」有機結合起來，從而准確定位自身角色。參考文獻：［1］孫金平.東北振興中的地方政府角色定位［J］人大復印資料.公共行政2004.7［2］李鵬新公共管理及應用［M］.北京：社會科學文獻版社，2004.2.P154、158、172［3］羅伯特.B.登哈特.公共組織理論（第三版）［M］扶松茂丁力譯北京：中國人民大學出版社，2003.P157［4］珍妮特.V.登哈特羅伯特.B.登哈特新公共服務［M］丁煌譯北京：中國人民大學出版社.2004.P134［5］帥學名.現代公共管理學［M］廣州：華南理工大學出版社2004.2［6］張世信、周帆.行政法學［M］上海：復旦大學出版社2001.P148.149