A. 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據
今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。
一、政府與社會資本合作的法律性質
PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。
PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。
而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。
當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。
二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》
「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。
但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。
但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。
《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。
這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。
在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。
三、政府合作的主體
由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。
「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。
發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。
在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。
《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。
而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。
而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。
在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。
四、關於財政補貼
關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。
財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。
財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。
在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。
五、關於PPP項目的土地問題
按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。
在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。
依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。
在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。
對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。
六、PPP項目的公司股權分配與治理結構
PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。
76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。
在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。
根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。
B. 政府向社會購買服務和ppp 一樣嗎
不一樣，一個是
政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委託、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。
政府購買公共服務是政府采購的一部分
廣義PPP（Public-Private-Partnership）也稱3P模式，即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。通過這種合作方式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府並不是把項目的責任全部轉移給私營企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。雙方首先通過協議的方式明確共同承擔的責任和風險，其次明確各方在項目各個流程環節的權利和義務，最大限度地發揮各方優勢，使得建設擺脫政府行政的諸多干預和限制，又充分發揮民營資本在資源整合與經營上的優勢。
按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能並同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除並適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。
狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿後再移交給政府的公共服務開發運營方式。
C. ppp模式是什麼意思
PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議回為答基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關系，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起「利益共享、風險共擔、全程合作」的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。
D. 公共服務領域PPP模式有哪四大突破
2016年10月12日，財政部發布《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號，以下稱「《通知》」），在開展兩個「強制」試點、公平開展項目采購、規范項目實施、明確所有PPP項目均可「兩招並一招」四個方面取得了突破。《通知》全文及解讀如下：
關於在公共服務領域深入推進政府和
社會資本合作工作的通知
財金[2016]90號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：
為進一步貫徹落實黨中央、國務院工作部署，統籌推進公共服務領域深化政府和社會資本合作（PPP）改革工作，提升我國公共服務供給質量和效率，鞏固和增強經濟持續增長動力，現將有關事項通知如下：
一、大力踐行公共服務領域供給側結構性改革
各級財政部門要聯合有關部門，繼續堅持推廣PPP模式「促改革、惠民生、穩增長」的定位，切實踐行供給側結構性改革的最新要求，進一步推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉變。要以改革實現公共服務供給結構調整，擴大有效供給，提高公共服務的供給質量和效率。要以改革激發社會資本活力和創造力，形成經濟增長的內生動力，推動經濟社會持續健康發展。
二、進一步加大PPP模式推廣應用力度
在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個「強制」試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要「強制」應用PPP模式，中央財政將逐步減少並取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域，對於有現金流、具備運營條件的項目，要「強制」實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務質量。
【解讀】
這是財政部首次以「強制」方式推廣PPP模式。根據《通知》的要求，垃圾處理、污水處理兩個公共服務領域的新建項目，要「強制」應用PPP模式；其他中央財政給予支持的公共服務領域的項目，要「強制」實施PPP模式識別論證。在「強制」的同時，對於垃圾處理、污水處理領域的PPP項目，中央財政將逐步減少並取消專項建設資金補助。這種資金支持的減少意味著，此類項目本身的經濟價值和收益情況將直接決定社會投資人是否能獲得預期收益。一方面，地方政府要做好項目篩選工作；另一方面，社會投資人也要審慎進行調研，選擇收益率可觀、現金流穩定的項目進行投資。
三、積極引導各類社會資本參與
各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標准、同等待遇參與PPP項目。要會同有關行業部門合理設定采購標准和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。
【解讀】 PPP項目的投資體量大、運營周期長，各地政府在采購社會投資人時，考慮到民營資本的投資實力和運營能力，往往設置與項目無關或對項目而言過高的資格條件，以限制民營資本的介入。這顯然與PPP模式的理念——政府和社會資本合作——相悖，但因為沒有相應的懲罰機制，導致PPP項目中歧視民營資本的情況時有發生。根據《通知》的要求，如某一PPP項目被認定對民營資本設置了差別條款和歧視性條款，將不會獲得財政資金。這對於那些項目收入主要或全部來源於政府財政資金的項目來說無疑是致命的。這一要求將改變民營資本在PPP項目投資中的地位。然而，如何鑒別資格條件是否過高，無法參與項目投資的社會投資人如何尋求救濟，仍需要財政部給出解答。四、扎實做好項目前期論證
在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。各級財政部門要聚焦公共服務領域，根據《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）規定，確保公共資金、資產和資源優先用於提升公共服務的質量和水平，按照政府采購法相關規定擇優確定社會資本合作夥伴，切實防止無效投資和重復建設。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅遊等公共服務領域深化PPP改革工作，依託PPP綜合信息平台，建立本地區PPP項目開發目錄。
【解讀】 究竟什麼樣的項目可以用PPP模式一直是各界爭論的話題之一。由於相關法律、政策的不健全，導致濫用PPP模式的現象時有發生。比如，開展物有所值評價和財政承受能力論證的目的是嚴格項目立項條件，只有在當地政府財政能力允許，項目以PPP模式開展優於以其他模式開展時，才應當採用PPP模式。然而，部分政府為了達成投資目標，按照政策要求反向進行物有所值評價和財政承受能力論證，致使這一評估系統成為一紙空文。按照《通知》的要求，PPP項目建設要切實防止無效投資和重復建設，嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，這應當可以利用物有所值評價和財政承受能力論證來進行防範。此外，《通知》提出要在PPP領域引入目錄機制，只有列入目錄的項目才可進行開發，也有助於控制項目的過度開發。
五、著力規范推進項目實施
各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP項目實施方案，確保充分體現「風險分擔、收益共享、激勵相容」的內涵特徵，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權利義務對等，政府支出責任與公共服務績效掛鉤。
【解讀】
隨著國家對PPP模式的大力推薦，各地政府都在積極推廣應用。然而，部分地方仍存在對PPP模式認識不清，混淆PPP項目與政府購買服務項目的情況，在未能對PPP模式進行深入研究的情況下「大推」、「強推」PPP項目落地，導致部分PPP項目變成了「拉長版BT」項目；甚至因項目前期論證不準確，發生項目落地難、推進難等問題。背離了PPP模式的精神，嚴重影響了社會投資人對PPP模式的信任。針對各地政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等承諾吸引投資人的情況，《通知》明確指出此類承諾不受財政部認可，這提醒廣大投資者在投資項目時，需要聚焦在項目本身，而非政府的承諾上。
PPP項目的合法合規性是項目能否實施的前提。隨著國家對於PPP項目規范性要求的提高，勢必會淘汰一部分不符合PPP模式的項目。目前，部分地方政府囿於財政困境，急於通過PPP模式解決財政壓力，在手續不全的情況下便開展項目采購，這為項目的順利實施埋下了隱患，也增加了社會投資人在項目中的風險。在本所承辦的某PPP項目中，通過審查項目的合法合規性，發現政府未將項目納入財政部PPP綜合信息平台作為付費的前提條件，這可能導致項目付費無法列入財政預算。在本所律師與政府方的多次協調之下，成功將此條件列入PPP項目合同，避免了社會投資人的損失。
PPP項目的實施方案對項目能否順利實施具有重要意義，因此必須論證項目的可行性，進而實現政府和社會投資人的預期目標。PPP模式涵蓋了項目的投資、建設和運營多個階段，由於社會投資人不可能精通全部領域，無法把握可能存在的風險，導致在項目中的預期收益無法實現。在本所承辦的某PPP項目中，因政府推動項目心切，社會投資人也急於投資，在項目的計費指標、回報機制尚不確定的情況下完成了項目的采購，導致雙方意見不一，在項目磋商階段遭遇較大阻礙，經本所律師多次提示項目風險，並參與項目磋商，最終擬定了雙方均滿意的解決方案。
六、充分發揮示範項目引領作用
各級財政部門要聯合有關部門，按照「又快又實」、「能進能出」的原則，大力推動PPP示範項目規范實施。要積極為項目實施創造條件，加強示範項目定向輔導，指導項目單位科學編制實施方案，合理選擇運作方式，擇優選擇社會資本，詳細簽訂項目合同，加強項目實施監管，確保示範項目實施質量，充分發揮示範項目的引領性和帶動性。要積極做好示範項目督導工作，推動項目加快實施，在一定期限內仍不具備簽約條件的，將不再作為示範項目實施。
【解讀】 2016年10月13日，財政部公布了第三批示範項目名單。這對規范PPP項目，建立標準的、具備可行性的PPP模式起到了指導作用。這些示範項目更易落地、更具經濟價值，也更能吸引金融機構的投資。與此同時，《通知》也表明：示範項目不是「鐵飯碗」，要有進有退，對尚未完成簽約，在一定期限內仍不具備簽約條件的項目，將不再作為示範項目實施。
七、因地制宜完善管理制度機制
各級財政部門要根據財政部PPP相關制度政策，結合各地實際情況，進一步建立健全本地區推廣實施PPP模式的制度政策體系，細化對地市及縣域地區的政策指導。要結合內部職能調整，進一步整合和加強專門力量，健全機構建設，並研究建立部門間的PPP協同管理機制，進一步梳理PPP相關工作的流程環節，明確管理職責，強調按制度管理、按程序辦事。參考自MBA智庫文檔
E. 將政府公共服務職能轉嫁給社會屬於ppp模式的核心嗎
，ppp模式是指政府和社會資本為提供公共產品或服務而建立的公私合作模式，要是說那句話不完全對，ppp模式的核心是讓社會資本參與進來進而給政府提供便利也給社會資本帶來效益
F. 政府購買服務和ppp模式的區別與聯系
政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委託、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
聯系在於
政府購買服務和PPP模式在「夥伴」的選擇上是相同的，兩者都是按照《政府采購法》的規定，採用公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源等采購方式。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。這樣說來，PPP模式是政府購買服務的一種實現形式，是政府購買服務的組成部分。
區別在於
PPP模式首先強調的是政企合作關系，分為外包、特許經營以及私有化三種類型；在評估階段講究的是公平競爭、擇優選擇、物有所值；在實施階段則注重績效評價、信息公開和契約精神。
政府購買服務則是要構建政社合作機制，通過合同外包、項目申請、直接補貼等多種途徑推進，建立嚴格的監管和績效評價體系，注重過程評審與結果評審、短期目標與長遠目標、經濟效益與社會效益相結合，在采購過程強調公開透明、規范操作、加強監管。
G. 公共服務領域推廣ppp的政策保障有哪 些
以照明公私合來營模式（PPP）為例，這是源針對城市市政照明設施亮化項目、由政府與社會資本合作經過一體化能效升級改造，實現智慧城市照明並負責一定年限的經營而達到共贏的一種新模式，即智慧城市照明PPP合作運營模式。在基於簡能（SECOING）高壓HID氙氣路燈智慧照明系統為載體的智慧城市照明PPP合作運營模式中，運營管理公司對合同約定區域已有的市政照明設施進行日常運營維護，並進行智慧城市照明升級改造，將原有市政照明基礎設施（光源、電器、燈具、燈桿、變壓器、線纜及配電箱等）逐步進行更換，從而實現轄區內整體市政照明效果的全面提升，城市照明實現智慧化管理，並確保整體市政道路照明設施的穩定運行，道路照明效果達到《城市道路照明設計標准》要求。政府出讓公共照明資源特許經營權，監管、購買照明服務；由社會資本投資，以運營管理公司為主體進行一體化系統升級改造，長效運營、服從監管、科學管理、盈虧自負。
H. 如何運用ppp模式的優勢，在城鎮化推進，基礎設施和公共服務建設上發揮作用
現金ppp模式主要是政府主導，因此產生了一個問題，政府主導的ppp項目大多數內是地方政府為了發展當地容人基礎設施、獲取中央資金而做，並不能達到樓主所說「城鎮化推進」。到今後真正完善的ppp項目，應該是社會資本發起的，社會資本發起的項目不只是對社會資本有利，好的社會資本設計的東西不一定比zf差，對城鎮化推進更有好處。