積極推進政府購買公共服務上

3. 運用政治生活的有關知識，分析說明政府在提供公共服務上應怎樣推進

大力推廣政府購買公共服務，能夠有效解決一些領域公共服務質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，提升公共服務的水平和效率，這有利於改善民生，有利於轉變政府職能，有利於創新社會治理。近年來，一些地方立足實際，在政府購買公共服務方面進行了積極的、漸進式的探索，取得了良好的社會效益。同時，也存在進展程度不一，做法不盡相同等問題。當前，政府購買公共服務仍面臨不少困難和挑戰，主要表現為：
一是政府認識不到位，對己有利的事情不願交出去，反之則想甩包袱推責任；習慣於「政府配菜」，不習慣「群眾點菜」，購買服務流於形式；對哪些屬於公共服務，哪些公共服務通過購買方式解決，尚未作出明晰界定等。
二是運行機制不完善，購買服務的范圍不明確，購買服務的招投標機制有待規范，有效的資金保障機制亟待建立等。
三是社會組織缺乏競爭力，現有獨立社會組織能力偏弱，對即將到來的政府購買心有餘而力不足，無法承接所有政府購買服務的內容。如果政府開展更多購買服務，面臨著想購買卻無社會組織服務的尷尬境地。
四是監管制度不完善，實踐中缺乏一個專門機構對公共服務的質量和效果進行科學系統的監管與評估。
正確認識、積極穩妥地推進政府購買公共服務工作，需要不斷創新和完善服務提供方式，這是我國建設服務型政府的必然要求。
1.轉變政府治理理念，進一步強化公共服務職能。確立治理理念，實現「傳統管理思維」向「現代治理邏輯」轉變，發揮政府與社會力量各自功能優勢，形成多元公共服務供給格局。確立契約理念，實現「柔性控制」向「剛性約束」轉變，政府確定購買內容和標准並承擔監管責任，承接主體依約享有權利並承擔義務，盡可能減少雙方責任關系的隨意性。確立責任理念，實現「結果管理」向「過程管理」轉變，政府應站在公共利益角度，明晰服務項目的要求、期限及效果，對合同進行全程監控，防止低效率和欺詐行為。
2.健全政府購買服務運行機制，促進購買服務規范化、常態化。加快推進政府向社會力量購買公共服務，當務之急是要解決「購買什麼、如何購買」的問題。
一方面，各地應根據經濟社會發展實際和人民群眾對公共服務的現實需求，在充分聽取社會各界意見基礎上，盡快研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄，明確政府購買的服務種類、性質和內容，並及時進行動態調整。
另一方面，積極發展以競爭性購買為主的多元化公共服務購買模式，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標准等信息，積極發展公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等多元化的購買服務方式，規范政府購買服務招投標，推動購買程序規范化、常態化。
3.繼續扶持社會組織發展，營造公平競爭的市場環境。政府應轉變觀念，重新審視社會組織在社會管理中的角色定位，降低社會組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發展。引入多元主體，鼓勵社會資本進入競爭性公共服務生產領域，拓寬社會組織參與公共事務管理的有效途徑。重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，不斷完善社會組織培育政策，解決政策缺失問題。大力開展對社會組織專職工作人員的教育培訓，引導社會組織重視和加強人力資源開發。
4.建立監督評估機制，為政府購買服務提供製度保障。建立完善的監督管理機制，是解決「誰來監督」購買服務的有效保障。要發展由獨立的第三方監督機構、社會公眾和媒體的監督、專家監督所構成的多元化的外部監督機制。在內部監督方面，要研究制定政府購買服務的相關財政與財務管理辦法，研究細化和完善政府采購有關規定，擬定將購買服務納入政府采購的具體條件、程序和監督管理辦法以及與部門預算管理的相關政策、制度銜接問題，確保政府購買服務資金的制度化安排和規范化運行。
同時，嚴格績效評價機制，是解決「如何考核評估」政府向社會力量購買服務的重要措施。要建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價，確保群眾享受到豐富、優質、高效的公共服務。

4. 政府向社會力量購買公共服務是什麼意思

政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機製作用，把政府直接向回社會公眾提供的一部分公共服務事答項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，並由政府根據服務數量和質量向其支付費用。政府向社會力量購買服務是政府承擔公共服務的新模式,是現代國家行政管理理念和模式的創新,是我國建設服務型政府的必然要求。

5. 如何有效推進政府購買服務

如何有效推進政府購買服務
政府購買公共服務作為公共服務市場化最重要的制度安排之一，已在世界許多國家被確立為重要的公共服務供給機制。我國政府向社會組織購買服務起步時間較晚，相關的探索與研究還處於起步階段，但政府對購買服務工作十分重視，各地政府在實踐探索中不斷加大購買服務的力度，拓展購買服務的范圍，取得了較大突破和積極進展，隨著我國經濟持續快速地發展，社會組織形式、社會結構也發生了深刻的變化，人民群眾對基本公共服務的需求越來越強烈。在此種情況下，政府更應積極探索，努力創新公共服務供給的新形式，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，更好地履行其公共服務的職能。當前，政府購買服務作為政府提供公共服務的一種新理念，正被我國各級地方政府日益廣泛地實踐於社會公共服務的多個領域。近年來，政府購買服務不僅涉及到養老服務、社區公共衛生服務、就業服務以及其他專業服務等眾多方面，並且呈現地域化、規模化、多樣化的發展趨勢，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。

一、處於成長階段的政府購買公共服務
由於政府購買公共服務涉及面廣，目前也缺乏成熟的經驗，所以各地政府只能進行漸進式的試點探索。雖然近年來政府購買社會組織公共服務工作取得了較大進展，在實踐中積累了許多有益的經驗，但總體看來仍處於起步和粗放式擴張階段，仍面臨不少困難和挑戰，政府購買公共服務的諸多問題亟待進一步深入研究，主要體現在以下六個方面。
政府購買服務認識不夠深入。在我國，政府購買服務是一項制度創新，雖然多見於各類政策性文件中，但社會認知度並不高。同時，不少地方黨委政府領導幹部習慣於計劃經濟體制時期形成的政府直接提供服務的傳統思維，形成了推行政府購買服務的阻力。
實際操作制度規定不盡完善。現行政府采購品目中服務類項目范圍過窄、政府購買服務與財政預算管理的銜接等問題，影響著政府購買服務工作的推進。《政府采購法》對政府購買服務無限制性規定，政府購買服務可在《政府采購法》制度框架下進行。但與貨物采購相比，服務作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業性較強等特點，特別是公共服務項目，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還要涉及社會評價、社會效益，復雜程度較高，需要專門配套政策制度及時跟進，才能保證政府購買服務工作順利進行。目前，中央和地方大多為原則性、指導性意見，缺乏針對性和操作性，具體實施的制度規定亟待補充和完善。
購買服務的領域有待進一步拓寬。目前政府部門在購買服務方面做得較多的是將部分職能轉移給相關的行業協會，向行業協會支付一部分經費；其次是向社工組織購買社區服務；而在醫療衛生、文化教育、扶貧濟困、環境保護等公益活動領域的購買服務尚不多見。受益對象以工商企業、城鎮居民為主，而農民工、流動人員、下崗工人等弱勢群體受益較少。
社會組織承接服務能力還不夠強。一是專業化水平較低。目前，大多數社會組織發展還處於初始階段，有些社會組織成員是下崗、失業和困難人員，缺乏現代服務理念和專業經驗，也缺少學習培訓渠道和機會。二是社會資源籌集能力較弱。政府向社會組織購買服務的一個重要因素是希望發揮社會組織的作用，將行政資源和社會資源結合起來，獲得更多的公共服務效益，但事實上大多數社會組織綜合運用社會資源的能力還比較弱。三是社會公信力不高。少數社會組織把主要精力集中在盈利方面，甚至一些社會組織出現了欺詐或腐敗現象，導致民眾對社會組織的信任度普遍不高。
不同類型的社會組織發展不平衡。社會組織近年來發展迅速，但內部管理還缺乏經驗。部分行業協會脫離政府部門領導不久，行政化傾向較重；某些承接政府職能的社會組織是由原來的事業單位轉型而來，由於改革不徹底，仍然保留了半官方組織的色彩。這一類組織與原來的主管部門關系密切，而一些純民間的組織則較少得到政府的扶持，生存困難，在承接政府購買服務的競爭中往往處於劣勢。
政府購買服務項目的績效評價機制還不夠完善。政府作為出資者，向社會組織購買公共服務後責任依然存在，既要對服務項目的實施過程進行監管，也要對完成的服務項目進行績效評價。由於公共服務項目具有非量化性、績效滯後等特點，雖然購買服務合同內容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同雙方責權的規定，但往往表述得不夠明確，缺少具體的量化指標，因此，對所購買的服務項目進行價格估算非常復雜與困難，且在對服務項目的績效評價中也很難做到科學、合理和准確。
二、轉變理念、健全法制和完善機關是有效推進政府購買公共服務的關鍵
目前，政府購買公共服務中的諸如此類的問題，不僅影響了政府服務職能的充分發揮，而且還影響了黨和政府的形象。因此，加快推進政府購買公共服務，已成為刻不容緩、迫在眉睫的一項任務。針對目前政府購買公共服務中存在的問題，筆者認為應做好以下幾個方面工作：
提高認識，轉變理念，為推進公共服務購買提供思想基礎。首先，確立治理理念，實現「傳統管理思維」向「現代治理邏輯」轉變。政府要在治理的大框架下考量公共服務供給，才能有廣闊的視野和多樣性的選擇。治理區別於單一向度的、自上而下的政府權威管理，是各種不同層面的權力中心通過合作、協商、夥伴關系等方式實施對公共事物的管理，是上下互動的過程。在新型公共服務的體系中，要理順政府與社會的職能關系，將社會組織置於重要的合作夥伴位置，發揮政府和社會組織各自的功能優勢，相互彌補不足，謀求公共服務的多中心治理之道，形成多元供給的局面。其次，確立契約理念，實現「柔性控制」向「剛性約束」轉變。政府和社會組織在購買服務過程中是平等的契約合作關系，政府確定服務項目的內容和標准，並承擔監督管理責任，社會組織在合作關系中享有權利並承擔義務。契約方式能有效規范公共合同主體雙方的責任關系，盡可能減少隨意性，增強剛性約束。最後，確立責任理念，實現「結果管理」向「過程管理」轉變，購買服務並不意味著責任的轉移，提供服務的責任仍然屬於公共部門。對於政府來說，不僅僅是通過簽訂合同把服務項目轉移，更重要的是對合同實施過程的管理。政府作為出資者，其資金來源於納稅人，要站在公共利益的角度行事，明晰服務項目的要求、期限以及效果，並且對項目的實施進行監控，防止低效率和欺詐行為。
健全政府購買服務法律法規。政府購買服務不僅需要有持續的經濟和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購買服務落到實處。相對完善的法律法規體系，明確了各方應履行的責任，保障了參與各方的合法權利，為政府購買服務的順利開展營造良好的法制環境。實際工作中，要進一步完善我國政府購買服務的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質量標准等制度規章。同時，要明確購買主體和承接主體職責，一方面，政府要做好有關法規、政策、規章、標准和規劃的研究制訂工作，履行好制度設計職責，購買監管職責和績效評價職責；另一方面，政府購買服務的承接主體，要加強自身建設，健全內部規章制度，完善內部治理結構，提高專業人員素質，切實增強承接服務項目的能力。
擴大購買公共服務社會效應。絕大部分種類的公共服務都可以納入購買的范圍，其中教育、衛生、社會福利服務、文化等主要公共服務領域是購買服務活躍的領域。目前，已有實踐基礎的領域主要包括：（1）養老服務：採用公開招標的方式，確定服務機構的資格，在此基礎上通過床位補貼等方法，購買服務，進行質量管理；對於居家養老，同樣可以通過公開招標確定服務機構或服務隊伍的資格，採用購買卷等方式購買人力服務。（2）殘疾人服務：與養老服務類似，殘疾人服務應從原有的福利工廠模式，向政府購買發展。（3）扶貧服務：將扶貧資金招標購買，是促進參與性、當地自組織生長、可持續發展的可行途徑。（4）教育服務：就業培訓、特殊教育，以及基本教育本身，都可以引入購買的方式，財政資金保障，契約化地提提供服務，改變政府直接舉辦的單一方式。（5）公共衛生服務：通過民辦醫療機構、社區社會組織來提供，財政資金通過競爭或定向招標，間接實現其醫療衛生方面的責任。當然購買公共服務的領域不局限於上述方面，對於財政資金而言，最重要的是建立購買流程，從而在各個方面推進公共服務購買。
建立和完善政府購買服務運行機制，促使公共服務購買程序化、規范化。深化政府購買服務的關鍵是要建立完善的運行機制。首先，建立政社溝通機制。在實踐中政府和社會組織之間需要構築信息溝通平台，建立長效溝通機制，加強政社互動。其次，建立購買服務保障機制。政府購買服務的項目往往具有較強的階段性和不確定性，有必要明確政府購買服務的范圍，形成長效的項目供給機制。同時，將購買公共服務的相關內容如招投標的方式、程序和評估規則等納入《政府采購法》，為公開招標、公平競爭提供法律依據。另外，要建立資金保障機制，確定政府購買服務的預算管理方式和資金安排方法，建立有效的財政投入監管體系，形成完善的財政投入績效評估制度，為政府購買服務提供資金保障。最後，建立監督評估機制。通過第三方的監督管理，能保證管理者的獨立性，按照科學的方法、程序和標准，對服務機構的服務質量、顧客滿意度作出客觀、准確的評價，同時建立信用評價體系，為社會組織參與招標競標以及退出服務領域提供依據和參考。
繼續扶持社會組織發展，為公共服務購買提供有力保障。在當前社會力量薄弱的情況下，政府要承擔改革中的引導和促進職能，加大對社會組織的扶持力度。在登記管理方面，目前我國社會組織實行由登記管理機關和業務主管單位雙重負責的體制設計，合法化的門檻過高，大量社會需要的組織找不到業務主管單位而無法登記，制約了社會組織的發展。降低准入條件不僅有利於社會組織的發展壯大，為政府外包服務職能提供承載主體，而且能增強社會組織的自主性和獨立性，有利於多元共治社會治理新格局的構建。在政策體系方面，各地政府需要立足經濟社會發展的實際情況，採取不同的措施，重點培育、扶持公益類社會組織的發展，不斷完善社會組織培育政策，解決政策缺失的問題。在社會組織人才隊伍建設方面，要大力開展對社會組織專職工作人員的教育培訓，管理和引導社會組織重視和加強人力資源開發。在社會組織黨建工作方面，加強和推進社會組織黨建工作是引導和規范社會組織健康發展的政治保證。社會組織黨建工作總體上比較薄弱，黨組織覆蓋面不廣，大量黨員游離於組織之外，影響力和滲透力不強，不僅要堅持分類指導、注重實效的原則，不斷擴大組織覆蓋面，還需明確其工作定位和要求，使社會組織黨建工作有章可循，逐步規范化。
強化公共服務項目評估與監督。政府購買服務項目嚴格執行預算制，以招投標、詢價、邀標、競爭性談判、單一來源采購等方式購買，並向社會進行公布。對政府購買服務項目採取外部和內部兩個層面加強監督，項目完成後主要通過對購買服務的效率、公共服務的享用者、公眾的滿意度等方面進行綜合績效評估，確保政府購買服務項目取得明顯實效。
總之，政府向社會購買公共服務是一項系統工程。政府在提供公共服務中，應嘗試不斷地轉變自身職能以及運用各種創新的方式來適應這種由「管理」到「服務」的轉變，政府部門得到「減負」，社會組織則獲得更大的發揮空間，期望能更好地服務於民。同時，進一步推進政府購買公共服務機制的創新，盡快形成惠及全民眾的公共服務體系，積極而穩妥地實現城鄉基本公共服務均等化，是我們面臨的重要而緊迫的任務。要以建立和諧社會為目標，以基本民生問題為切入點，積極推進公共服務體制建設更上層樓，成為創新社會管理新亮點。

6. 為什麼要大力推廣政府購買服務

一、准確把握政府購買服務的邊界
關於政府購買服務的邊界，簡而言之，就是「買什麼，哪些能買，哪些不能買」。筆者認為應從以下幾方面予以理解：
（一）政府購買服務屬於政府采購的一部分，但不能簡單等同於現有政府采購中的「服務」。我國現在使用的《政府采購法》於1999年頒布，至今未作修訂。其中關於「服務」的定義是採用排除法：「本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象」。可見，該法不但未對「服務」進行明確界定，而且關於服務所指范圍相對於今天所提「政府購買服務」中的「服務」內容更為寬泛。從實踐中看，傳統政府采購的「服務」主要涉及政府部門用於自身消費的服務，如物業管理和電腦維護等。而現階段我們正大力推廣的政府購買服務，完整表述應該是「政府購買公共服務」，這里的「服務」主要是指政府向市場購買並用於向人民群眾提供的某種公共服務。
《財政部關於推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》按照服務受益對象將服務項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務。第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務，如法規政策制定的前期研究和後期宣傳等。第三類為增加國民福利、收益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務，如教育、醫療衛生等服務。換句話說，當前推廣的政府購買服務中的「服務」主要指第二類和第三類服務，是為滿足公眾日益增長且呈多樣化的公共服務需求。（註：下面我們均使用「政府購買公共服務」的概念）
（二）政府購買公共服務屬於公共服務供給方式的創新
財政部科研所對政府購買公共服務的解釋是：政府為了履行服務公眾的職責，通過財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質的全部或部分公共服務。從定義看，政府的目的是服務公眾，向公眾提供公共服務，盡管提供的方式不再是傳統的直接生產並提供而變為向市場購買後間接提供，但政府仍然是向公眾提供公共服務的責任主體。也就是說，作為公共服務新的供給方式，政府購買公共服務不再是政府使用財政資金自己運作完成，而是通過采購競爭形成契約關系，將政府生產公共服務的職能轉移給社會力量（諸如非盈利組織或盈利的企事業單位），政府再「花錢買效果」，使用財政資金支付市場公平的價格向社會力量購買到盡可能優質的公共服務。可見，政府購買公共服務這種供給方式的創新點正在於充分利用市場手段提供公共服務，通過價格機制破除由於政府天然壟斷地位、缺乏競爭而導致提供公共服務的低效率和低質量的重要突破，是使稀缺的公共資源得到充分利用和優化配置以滿足公眾日漸增長的多元化、差異化公共服務需求的創新探索。
（三）政府購買公共服務是政府職能轉移和權力下放的具體實踐，對於政府管理責任要求更高
十八屆三中全會強調：「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。」推進政府購買公共服務恰恰是貫徹落實三中全會對政府和市場關系定位並尋求其最佳結合的具體實踐。那麼，政府與市場到底是什麼關系呢？國辦96號文中「政府主導、部門負責、社會參與、共同監督」給予了指導。可見，在購買公共服務過程中，政府實現的是職能轉移和權力下放，但這並不意味著政府就沒有了責任，相反，政府責任較之於以前有了更高的要求標准，需要對社會力量提供公共服務進行嚴格的過程監管和效果評估。