公共服務供給理論

1. 公共信息服務及供給

我國公共信息服務主要是指包括情報、專利、標准、檔案、圖書館、經濟、金融、政務公開以及廣播、電視、新聞出版、郵電通信等方面的公共信息服務。關於公共信息服務理論，學術界的主要觀點是認為公眾有權獲得公共信息，政府應當保存和管理完整的任何形式的公共信息；保證公共信息的發布、復制以及再分配；保證公共信息獲取來源和信息格式的多樣化、免費共享。政府提供公共信息服務的作用，主要體現在促進經濟社會發展，增加政府治理的透明度，提高社會的運行效率，保障公民的知情權。

（一）政府在公共信息服務中的定位

據統計，社會信息資源中80％有價值的信息以及3000多個信息資料庫都掌握在政府手中。一方面政府是信息的收集者，另一方面政府也是信息的生產者。由於政府本質上是一種為公民和社會服務的組織，現代社會政府不僅是信息的收集者，更是信息的生產者。對於政府，這個社會最大的 「信息處理企業」來說，進一步發展政府公共信息服務符合信息時代政府職能轉變的走向，公共信息服務是當前政府職能轉變中要重點加強的一個領域，成為市場體制下政府的一項重要職能。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（中華人民共和國國務院令第492號）明確，信息公開是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。對於公共信息服務來說，政府作為主體具有其他主體無可比擬的優勢。

第一，公共信息服務作為公共產品，必然出現嚴重的供不應求的失衡狀態，政府可以利用財政撥款直接投資於公共信息服務項目，或與企業聯合共同開發公共信息服務資源，也可以通過制定政策法規引導、鼓勵企業投資於公共信息服務領域等。

第二，政府提供的公共信息服務具有權威性、快捷性、有效性等優勢。當然，政府部門所擁有的信息大多是原始信息，缺乏必要的加工、整理，將大量的政府信息資源加工成有針對性的公共信息，將成為政府公共信息服務的重要內容。

第三，公共信息服務是由政府部門生產、編輯和維護的信息，政府無可替代的權威性決定了由政府提供的公共信息的可靠性。

第四，提供公共信息服務是市場經濟條件下，政府重點強化的職能之一。隨著市場經濟體制的逐步確立，政府職能的轉變也日益到位，對於那些市場管不了或管不好的領域，政府要管，還要管好，而對於那些市場和企業能管的而且能管得好的領域，政府要退出。

政府利用現有的公共傳播媒介，在最短的時間內使政府服務信息傳達給公眾，使政府服務方面的信息及時准確地向公眾傳遞和反饋，促進民主政治的發展與政府效能的提高。

（二）政府在公共信息服務中的作用

公共信息的生產、供給與社會信息需求相一致，政府必須發揮積極作用。公共信息從生產、編輯、維護到發布是一項巨大的系統工程，政府應該發揮在政策指導、制訂發展規劃、提供資金扶持，基礎設施的提供，人才的培養以及政策信息方面的職能。政府在公共信息服務中的職能主要包括以下幾個方面：

1.規劃和協調作用，制定公共信息服務規劃是政府的重要職責

借鑒發達國家和地區的經驗，結合國際和國內經濟發展的形勢和趨勢，針對國內公共信息服務需求的實際，適時地制定出公共信息服務的各種規劃。對於政府來說，具有宏觀性、政策性和指導性的發展規劃能夠避免公共信息服務項目的重復建設和資源浪費。

2.重大公共信息服務項目的投資與管理作用

對於一些關繫到國計民生的重大公共信息服務項目，則必須由政府直接投資和管理，這一方面可以利用政府財政做社會急需而企業又無力去做或者不願意去做的事情，另一方面由於國家財政的支持，能夠及時地開發出社會急需的公共信息服務項目。

3.政策法規的制定和發布作用

公共信息服務盡管一直存在，但是只是近幾年在網路經濟的推動下如雨後春筍般發展起來，為了規范公共信息服務的發展，政府機關應該鼓勵各民間機構、非政府組織和企業等積極投資於公共信息服務領域。政府必須進行有效的制度安排，從政策上鼓勵信息服務機構和人員走企業化經營之路，從信息開發利用、保密與交流、數據安全保護、信息市場管理等方面制定必需的規章、條例，使我國信息服務業納入法制的軌道。

4.對公共信息服務的管理作用

通過行政手段對全國信息服務進行統一管理和宏觀調控，是政府有效提供信息服務的組織保證。公共信息服務的管理職能主要是：對我國信息服務業發展戰略問題進行研究，主持制定有利於信息服務業發展的中央和地方性優惠政策，制定信息服務業發展的總體規劃和分期實施計劃，為信息服務業的發展提供信息咨詢服務，溝通和協調各信息服務機構的聯系，實現有限資源的共享，對現有的公共信息服務進行監督和績效評估等。

2. 什麼是公共服務供給側改革

公共服務供給側改革意味著從公共服務的有效供給出發，創新供給模式和供給機制，推進結構調整，提高供給質量，有效滿足社會需求。

報告《城域開放眾創空間：創新2.0時代智慧城市建設新路徑》提出，開展基於創新2.0的開放眾創和智慧社會建設，必須加快政府2.0的服務轉型，推進公共服務供給側改革。報告還以共享單車、導航軟體應用等案例為加快政府2.0轉型，推進公共服務供給側改革，建設智慧社會進行了論述。

政府2.0通過開放數據推動各方參與眾創可以更好解決社會治理難題。比如高德、網路等商業導航移動應用，通過互聯網企業的創新應用開發和眾多司機智能手機導航應用，在整個城市空間創新了基於實時交通流量數據的交通社會化參與調控模式有效緩解交通擁堵。又如讓綠色出行回歸城市的共享單車。共享單車正是依託物聯網、大數據等新一代信息技術應用，通過企業、社會、政府共同參與眾創共治解決城市難題，不僅是一個商業創新、更是一個社會創新，也是「五位一體」智慧城管服務轉型的生動詮釋，更是創新2.0時代群眾路線的新探索，新網路、新數據環境下依託城域開放眾創空間構建智慧社會解決城市治理難題的一個典型樣本。

共享單車的出現也帶來一些新的問題。比如，由於城市公共空間規劃設計的缺陷、配套公共服務、相關制度與管理的缺失等原因，導致共享單車亂停亂放、人流密集地塞滿了共享單車等問題。這不是共享單車的錯，也不僅是企業的責任，更需要面向創新2.0的公共服務供給側改革，特別是基本公共服務的供給側改革。

我們需要思考，城市精細化管理、制度供給和公共服務是否還存在不足與錯位，城市是為車而建還是為人而生，交通疏堵關鍵在「堵」與「限」還是在服務與管理，城市是否是人本尺度和以人為本，為人行、騎行和社會交往提供了足夠空間，政府是否在城域開放眾創空間營建中發揮了應有作用？我們如何基於創新2.0推進開放眾創、社會共治，讓城市出行與交往空間更加美好？

公共服務供給側改革需要政府2.0的服務轉型。眾創發展中的問題需要在眾創發展中去持續解決，在創新2.0時代技術、社會以及管理與制度的互動中去解決，通過政府、市場、社會共同參與的眾創和共治去解決，如同共享單車這樣的眾創所已經解決的問題一樣。在城域開放眾創空間營建過程中，公共服務與制度供給的完善、社會治理的精進、智慧社會的建設也絕非一日之功。推動以社會為舞台的開放眾創，需要構建面向創新2.0的「政用產學研」協同創新生態。政府在其間將扮演重要的角色，實現面向創新2.0的政府2.0服務轉型。創新2.0時代的人民政府一定是城域開放眾創空間營建者、創新生態賦能者、智慧社會培育者。

3. 我國的政府公共服務體系主要應包括哪四項基本內容

一、基本公共服務體系居於整個模型的核心，它是基本生存性基本公共服務、公共環境性基本公共服務、公共安全性基本公共服務和自身發展性基本公共服務的集合，B、C、D、E與A相互作用，相互影響，形成一個系統。

二、基本生存性基本公共服務處於模型的最下方，是整個模型的基礎性模塊。馬斯洛需求層次理論認為人首先要滿足食物、水和住房等生理需求，然後才轉向較高層次的需求。從基本公共服務領域看，B獨立生成A的子系統。

三、公共環境性基本公共服務位於模塊的左方，是A的重要組成部分。環境是人類賴以生存的物質基礎，二者構成對立統一的整體。

四、公共安全性基本公共服務，居於模塊的右邊。公共安全是人類社會發展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，整個社會將處於無序狀態。

(3)公共服務供給理論擴展閱讀

構建全民均等享有的基本公共服務體系是構建社會主義和諧社會的目標之一，是促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果的重大舉措。

政府轉型是構建基本公共服務體系的制度基礎。政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發展並成為重要職能。公共服務職能的強化將大大推動基本公共服務體系的構建。

首先，政府職能轉型的核心是強化社會管理和公共服務。對於服務型政府來說，全面履行政府職能，必須在抓好經濟調節和市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務。

這就要求政府必須成為基本公共服務的供給主體，在教育、醫療、社會保障、就業和住房保障等領域建立惠及全民的基本公共服務體系。

4. 公共服務與社會化服務

（一）公共服務及供給

1.公共服務及分類

建立與社會主義市場經濟相適應的、能夠促成社會經濟協調發展的公共服務體制，構建公共服務型政府、更好地提供公共服務，是我國改革與發展進程在當前階段的迫切要求。在我國，公共服務有三種含義：一是國家是公共服務型國家，所以其所作所為都是提供公共服務；二是政府是公共服務型政府，所以其所作所為都是提供公共服務；三是公共服務是政府的主要職能之一，有其具體的內容和形式。

根據公共服務的方式，公共服務可分為一般公共服務與具體公共服務。如果國家的性質與職能是為全體公民及其共同利益服務，政府是公共服務型政府，那麼所有的國家公職人員和政府工作人員，不論其所從事工作的內容和形式如何，都是在提供公共服務，所有使用了國家公共權力和國家公共資源的社會過程都屬於公共服務。這就是一般意義上的公共服務。具體的公共服務則是依其內容和形式而定的。具體公共服務分為直接公共服務和間接公共服務。間接公共服務是指為滿足公民及其被監護人（如未成年子女）生存、發展、生活以及從事生產活動和社會活動的某種間接需求而不是直接需求、使用了國家權力和國有資源的社會活動過程，如經濟調控、市場監管、社會管理。直接公共服務則是為滿足公民生存、發展、生活以及從事經濟活動和社會活動的某種直接需求的、有國家權力、政府行為和國有資源介入的社會生產過程，是市場經濟條件下政府的主要職能之一。當談到政府職能轉變和政府主要任務之一是保證公共服務的提供的時候，就是指的這種直接公共服務。

根據公共服務的內容，公共服務可分為基礎性公共服務、經濟性公共服務、社會性公共服務和公共安全服務。基礎性公共服務是指那些公民及其組織從事經濟和社會活動、或者生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的、有某種政府行為介入的基礎性服務，如供水、供電、供氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象等；經濟性公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民及其組織即企業從事經濟或生產活動所提供的服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等；社會性公共服務是指通過某種政府行為的介入為公民的生活、發展與娛樂等社會性直接需求提供的服務，如公辦教育、公辦醫療、公辦福利以及環境保護等；公共安全服務是指通過某種政府行為的介入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等的服務。

2.公共服務對象

公共服務的對象是公民及其組織。公民的各種直接需求，在很多情況下是通過組織的方式表達出來的。公民的經濟組織和社會組織分別表達了公民的經濟需求和社會需求。公民的經濟組織即各種形式營利性的企業，公民的社會組織即各種非營利性的非政府組織，這兩種組織形式構成了民間的組織。政府為滿足公民及其組織的直接需求所開展和介入的活動，即為公共服務。如果某政府機構是在為政府本身的需要而工作，其服務對象是政府機關和政府工作人員，那麼就不屬於公共服務。

公共服務滿足的是公民及其組織的基本的直接需求。在一個社會中，公民及其組織對服務的需求可以是無限的，但卻並不能要求由公共服務去滿足所有需求。公共服務只需保障公民及其組織的基本的直接需求，而其他部分的直接需求則由民間服務供給機制去決定。譬如，公共服務應該對每一個公民及其被監護人保證基礎教育的供給和基本社會保障的供給，在此之外的教育和社會保障可以由民間服務供給機制決定。也就是說，保障社會弱勢群體或者窮人的基本生存和發展權利是公共服務的目標，富人則可以通過民間供給機制去滿足其更多的或更高的需求。在一個社會中，公民及其組織的基本的直接需求、公共服務水平和優先事項安排是由該社會的發展水平、文化傳統、價值取向、社會經濟體制以及發展戰略等多方面的因素決定的。

3.公共服務的實現形式

提供公共服務是政府的責任，必須有政府介入，但卻並不一定須由政府直接提供。公共服務的實現形式與手段是多樣的，其所依託的組織機構也是多種形式的。譬如，提供公共服務的機構可以是公共行政機構，即正式的政府機構，可以是專門的公共服務機構，如公立學校和公立醫院等；也可以是具有公共性的民間服務組織。所謂公共性的民間組織，是指私人企業和各種形式的社會組織，如非營利公共服務組織和社區組織等。私人企業和社會組織的共同特性是非政府，它們都不屬於公共組織。但是，如果有了政府行為的某種介入，如政府通過特許經營、合同承包、無償資助或者優惠貸款、共同投資等方式介入了民間組織的活動，那麼這些私人和社會組織在保持其民間性質的同時還具有一定的公共性，成為貫徹國家意志、提供公共服務的組織工具。在實現公共服務的整個過程中，政府必須承擔最終責任，保障公共服務的提供和績效，但提供公共服務的方式，卻可以根據情況靈活選擇和組合。

（二）公共服務社會化的現實條件

在世界各國的公共服務改革過程中，公共服務社會化是一個較有共性的發展趨勢。所謂公共服務社會化，就是根據不同公共服務項目的性質和特點，以社會需求為導向，鼓勵各種非營利公共服務組織和社會公眾參與興辦公益事業和社會服務，形成以政府為主導，各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。公共服務社會化的內涵主要有：在政府與社會關系的認識上，政府不再作為唯一的公共服務的提供者，而更多地轉為社會主體活力的持續釋放提供製度保障這一角色上來：在政府與公民關系的認識上，公民作為政府行政行為的相對方，享有參與權和發言權。政府行政的效果取決於行政主體與行政相對人的關系，有賴於行政相對人的合作與支持。政府和公民之間不僅是管理與被管理的關系，同時還是服務與被服務的關系，服務與被監督的關系。

改革開放以來，我國各級政府在公共服務社會化方面進行了多樣化嘗試，並在局部取得了一定的成果。當前推動公共服務社會化的有利條件有以下幾點。

1.隨著經濟體制轉軌社會自我管理的能力增強，「第三部門」日漸壯大成熟，為公共管理社會化奠定了一定的社會條件

政府和社會組織體系之間開始建立新型的夥伴關系，為非政府組織在公共服務社會化方面更好地發揮作用提供了空間。行政手段在弱化，社會漸漸從行政的一元化中分離出來，各種社會中介組織進一步發育、發展，它們正在逐漸成為民間社會自我調節的重要力量。社會關系分化速度加快，各種新的利益群體重新組合、構造，正尋找新的利益表達途徑。廣泛的社會參與要求已經動搖了 「單位」和 「部門」在某些領域中的特權。

2.政治體制改革為公共服務社會化創造了體制條件

通過改革，政府逐漸轉變了管理方式，管理的觸角正從微觀管理領域收回而轉向宏觀管理領域，變直接管理為間接管理、變單一管理為多元管理、變過程管理為目標管理。政府管理方式的轉變使得公共服務社會化在管理制度層面上成為可能。

3.行政文化環境的演變為公共服務社會化提供了文化支持

改革開放以來，我國的行政文化環境發生了巨大的變化，我國傳統文化、西方文化精華與馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導的社會主義新文化不斷整合、相互滲透，對公共行政系統的價值觀念、行為規范、社會心理等產生了深遠的影響，民主、公平、效率、科學的發展觀、正確的政績觀已成為行政文化的主流。

5. 新公共管理理論的理論

20世紀70年代末以來，西方發達資本主義國家實行的政府改革，引起了極大的社會反響。「重塑政府運動」、「企業型政府」、「政府新模式」、「市場化政府」、「代理政府」、「國家市場化」、「國家中空化」等，只是對這場改革的不同稱謂。人們普遍認為，區別於傳統公共行政典範的、新的公共管理模式正在出現。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關系，建立了互動交流和導向管理，並開始向「後官僚組織」變遷[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）說，摒棄官僚制的時代已經到來，公共管理由重視「效率」轉而重視服務質量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉向爭取成員的認同和爭取對組織使命和工作績效的認同[2]。「重塑政府」運動的積極倡導者奧斯本和蓋布勒總結美國改革地方政府和聯邦政府的經驗，宣揚政府管理的新方式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方國家的政府改革所體現出來的政府管理新模式稱作新公共管理典範[4]。「新公共管理」實踐催生出不同於傳統公共行政理論的理論新範式。這就是新公共管理理論。自上世紀中葉開始，西方發達資本主義國家普遍實行「福利國家」制度。它們運用凱恩斯主義經濟學指導國家的經濟活動，試圖依靠政府的作用來彌補市場的不足。然而過了多年，「福利國家」制度並未取得如願的經濟增長和社會滿意度。上世紀六七十年代以來，經濟滯脹、政府擴大支出產生高稅收、政府公共服務無效率，造成社會普遍不滿，最終導致意識形態變革。人們開始從政治上批判「福利國家」的政策基礎，主張以自由市場、個人責任、個人主義來重塑國家和社會。
在意識形態上崛起的「新右派」思想，主要來源於自由經濟思想、新制度經濟學和公共選擇經濟學。它強調自由市場的價值，批評政府幹預的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源並且做出相應的制度安排。它認為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。高稅收將資源從「創造財富」的私營部門轉移到「消費財富」的公共部門，妨礙經濟增長和削減社會福利。只有讓市場進行資源的最佳配置，讓消費者和生產者決定福利的供給和需求，才能促進社會和經濟的繁榮。於是，市場化成為政府改革的必然選擇。公共企業的私營化、公共服務的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進入西方國家的政府改革策略。
市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負，同時也意味著政府放權。在現代國家，政府扮演著雙重角色，即「社會福利的提供者」與「經濟穩定和增長的主舵手」。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫療保健、環境保護等方面依然承擔著不可推卸的責任，仍然支配著巨大的社會資源。社會要求政府「花費更少、做得更好」，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私營企業優良的管理績效和先進的管理方法，自然地成為政府進行管理創新的改革選擇。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業管理，最終導致新公共管理典範的誕生而不同於傳統的政府管理模式。
在這場改革運動中，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行「財政管理創新」為中心的改革，其後的梅傑政府（「公民憲章運動」）、布萊爾政府（「第三條道路」）繼續推進政府改革，進一步發揮市場化作用；紐西蘭則在1988年開始以「政府部門法案」為藍本的改革；加拿大在1989年成立「管理發展中心」，並於次年發表題為「加拿大公共服務2000」的政府改革指導性綱領；美國於 1993年成立「國家績效評估委員會」，用來指導政府改革，後於1998年更名為「重塑政府國傢夥伴委員會」（National Partnership for Reinventing Government）。這些改革的重要特徵就是，發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑒私營管理的技術和方法，提升政府的管理能力和公共服務能力。 新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從「理性人」（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等並非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
在公共選擇和交易成本理論與新管理主義理論的基礎上，發展出不同方向的新公共管理的理論。
一、弗里德曼和哈耶克的「小政府理論」。在「政府失靈論」蔓延的背景下，這兩位學者指出，政府應縮小管轄的空間范圍，其活動內容只是提供那些市場做不了也做不好的服務，即提供具有非排他性的公共產品和服務。當然，政府的「小」只是空間范圍上的小，並不意味著政府能力以及競爭力的弱小。
二、哈默和錢皮則發展出「流程再造」理論，主要針對官僚制，強調對官僚制進行重新改造和超越。其理論內容主要有：
1、對工作流程進行重新設計，以提高效率，效能和質量。
2、以業務流程為改造對象和中心，以顧客需求和滿意度為目標、對現有業務流程進行根本的再思考和徹底的再設計，以打破傳統的職能型組織結構，建立全新的過程型組織結構，從而實現組織在成本、質量、服務和速度等方面的巨大改善。
三、另有學者——霍哲把政府績效作為切入點，提出把績效評估作為改進績效的一種管理工具。他設計了一整套具體的績效評估流程，同時還強調，在績效評估的過程中要提高公民的參與度，因為這樣的績效評估結果和績效信息將會對政府政策和項目管理有更大的意義。
四、霍哲還研究了另一個重要的理論——基於回應性的政府全面質量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續改進，強調授權和協作基礎上的全面質量管理。其目的在於通過引入政府全面質量管理，消除由於官僚制、利益集團以及專業化的結構所帶來的回應性障礙，建立更具回應性以及以顧客為中心的公共機構。
五、奧斯本和蓋布勒的「重塑政府」理論，他們在《改革政府》中將「新公共管理」看做單一的模式概念，並指出「新公共管理」模式包含以下十大基本原則或基本內容：
1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳
2、社區擁有的政府：授權而不是服務
3、競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去
4、有使命的政府：改變按章辦事的組織
5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款
6、受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要
7、有事業心的政府：有收益而不浪費
8、有預見的政府：預防而不是治療
9、分權的政府：從等級制到參與和協作
10、以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。
因此，應用企業家精神去改造政府，並且能夠把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣，提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，聆聽顧客的呼聲，授權顧客作出選擇，把資源放在顧客手裡讓他們挑選。 1.公共政策領域中的專業化管理。這意味著讓管理者管理,或如胡德所言「由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制」。對此最為典型的合理解釋是「委以責任的前提是對行為責任進行明確的區分」。
2.績效的明確標准和測量。這需要確立目標並設定績效標准,其支持者在論證時提出「委以責任需要明確描述目標;提高效率需要牢牢盯住目標」。
3.格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域,因為「需要重視的是目標而非過程」。
4.公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為「圍繞著產品組成的合作性單位」,它們的資金是獨立的,彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯系。「在公共部門的內部與外部」,既可對這些單位進行管理又可以「獲得特定安排所帶來的效率上的優勢」,其必要性證明了這種做法的合理性。
5.公共部門向更具競爭性的方向發展。這包括了「訂閱合同條款以及公開招標程序」,其合理性則在於「競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在」。
6.對私營部門管理方式的重視。這包括「不再採用『軍事化』的公共服務倫理觀」,在人員僱用及報酬等方面更具有彈性,這種轉變的合理性在於,「需要將私營部門『經證實有效的』管理手段轉到公共部門中加以運用」。
7.強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。胡德將這看做是「壓縮直接成本,加強勞動紀律,對抗工會要求,降低使職工順從企業的成本。「對公共部門的資源需求進行檢查,少花錢多辦事」的必要性證明這種做法是合理的。 1、以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是「管治行政」而是「服務行政」。公民是享受公共服務的「顧客」，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性，表現出一種目標導向的趨勢，行政權力和行政行為從屬和服務於「顧客」的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來，政府是負責任的「企業家」，而公民是其尊貴的「顧客」。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為「企業家」的政府並非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，「由顧客驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的政府」。對公共服務的評價，應以顧客的參與為主體，注重換位思考，通過顧客介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，並能產出高效的公共服務。
2、治道變革，政府職能由「劃槳」轉為「掌舵」。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執行政策，政府應該把管理和具體操作分開。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話說，就是政府的角色應是「掌舵」而不是「劃槳」。他們認為傳統政府低效的一個重要原因就是忙於劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續的時代》中所寫道的：「任何想要把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實乾的做法也意味著干蠢事。」至於掌舵的主要途徑，新公共管理認為要通過重新塑造市場，不停地向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其「劃槳」的方式來進行。
3、公共管理中引入競爭機制。傳統公共行政力圖建立等級森嚴的強勢政府，強調擴張政府的行政干預。新公共管理則主張政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務的提供，提高服務供給的質量和效率，實現成本的節省。以競爭求生存，以競爭求質量，以競爭求效率。競爭性環境能夠迫使壟斷部門對顧客的需要變化作出迅速反應。相對於動用政府本身的公務員來說，合同外包是允許政府實驗各項政策的全新供給體系，通過市場測驗可以判斷出新政策的合意性。「風險規避，尤其是政治風險的迴避，是公共行政人員推行民營化的主要動機」。
4、重視效率追求。追求效率是公共行政的出發點和落腳點。新公共管理在追求效率方面主要採取三種方法：(1)實施明確的績效目標控制。與傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，既確定組織、個人的具體目標，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。(2)重視結果。傳統的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。他們往往只會花掉預算分解的每個項目的資金，對結果和收益毫不關心。新公共管理根據交易成本理論，重視管理活動的產出和結果，關注公共部門直接提供服務的效率和質量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應。(3)採用私營部門成功的管理手段。新公共管理強調政府廣泛採用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本——效率分析、全面質量管理、強調降低成本，提高效率等。
5、改造公務員制度。新公共管理主張對公務員制度的一些重要原則和核心特徵進行瓦解：(1)通過推行臨時僱傭制、合同用人制等新制度，打破傳統的文官法「常任文官無大錯不得辭退免職」的規定。(2)廢棄公務員價值中立原則。新公共管理「主張放棄政府的與邏輯實證論相聯系的表面上的『價值中立』(value-neutrality)」，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認為不應將政策制定和行政管理截然分開。強調公務員與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，並承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認為正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。
6、創建有事業心和有預見的政府。新公共管理認為「政府必須以收費來籌款，通過創造新的收入來源以保證未來的收入」。不僅如此，政府還必須轉變價值觀，在把利潤動機轉向公眾使用的基礎上，盡可能使政府公共管理者轉變為企業家，學會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。與此同時，新公共管理認為，傳統公共行政只注重提供服務而不注重預防，結果當問題變成危機時，再花大量的金錢、精力去進行治療。新公共管理認為社會更需要預防，即解決問題而不是提供服務。為此，政府應該把更多的工作放在預防上。有預見的政府會做兩件根本的事情：(1)使用少量錢預防而不是花大量錢治療;(2)在作出重要決定時，盡一切可能考慮到未來。 新公共管理理論在發展的過程中遭到了不少的批評，但這並不影響它作為公共行政發展的總趨勢。它通過推進改革管理的整體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的惟一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助於提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。
「新公共管理」範式的出現構成了對傳統的公共行政學範式的嚴峻挑戰，它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。「新公共管理」有其新穎、合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。與傳統的公共行政學相比，「新公共管理」範式具有一系列創新，這主要表現在如下四個方面：第一，「新公共管理」為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎;第二，「新公共管理」開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新;第三，「新公共管理」建立起一個更加全面、綜合的知識框架;第四，「新公共管理」提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。
新公共管理在三個方面表現出了防止行政權力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化;(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據;(3)新公共管理由於實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。總之，新公共管理已經顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表著走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個新的時代的開始。
官僚制模式在西方發達國傢具有頑強的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。這是因為：首先，正如奧斯本和蓋布勒清醒地認識到的那樣，政府行政部門與私人企業是「根本不同的兩種組織機構」，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時政府行政部門在政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會的凝聚力等方面所起的作用是企業無法替代的。在政府行政體系及其運行機制中可以引進「企業家精神」，但卻絕對不能使政府等同於企業。其次，正如韋伯早就注意到的那樣，「官僚制本身純粹是一種精密儀器」，「由於它內部的徹底理性化結構，使對它的『革命』愈來愈不可能」。因此，當代西方發達國家進行的行政改革，只不過是要消除政府行政體系的官僚制過度發展帶來的弊病，而根本談不上廢除或准備廢除官僚制。新公共管理的出現被稱為行政管理範式的轉換。作為一種新的理論範式，它涉及到以往的公共行政領域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換範式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當代西方行政改革的主導理論。?
第一，政府的管理職能「應是掌舵而不是劃槳」。「新公共管理」理論提倡通過「政府公共政策化」將政府從管理的具體事務中解脫出來，從根本上解決機構臃腫、預算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑症。「新公共管理」理論認為，政策組織與規制組織的職能是負責「掌舵」，而服務提供組織與服從型組織的職能是「劃槳」。這樣做可以自然而然地達到消腫減肥的目的，減少開支、提高效率。?
第二，將企業化的管理方式引入公共部門。「新公共管理」理論認為，企業先進的管理方式和手段、服務理念都可以為公共部門所用。應該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務承包出去，實行全面質量管理和目標管理；對產出和結果高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭機制和績效工資制，而不是終身任職。
第三，營造「顧客導向」的行政文化。「新公共管理」理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求並促進政府服務質量的提高。於是，「新公共管理」理論改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關系，政府不再是凌駕於社會之上的、封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其「顧客」。?
第四，採用授權或分權的方式進行管理。「新公共管理」理論提倡以授權、分權的辦法來對外界變化迅速做出反應。與集權的機構相比，授權或分權的機構有更多優點，比集權的機構有多得多的靈活性；對於新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更強的責任感、更高的生產率。?
第五，實施明確的績效目標控制。「新公共管理」理論主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽定績效合同，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。這是組織由過去的「規則驅動型」向「任務驅動型」轉變。?
第六，考慮外部性問題。「新公共管理」理論認為由於公共產品消費的非排他性，政府可以將一些公共產品實行經營權與所有權分離，實行公共產品消費低收費制，從而減少人們對公共產品消費，增加私人產品消費，同時也改變公共服務者激勵機制，減少公共產品帶來外部性。?
第七，強調人力資源管理。「新公共管理」理論強調人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等。?
「新公共管理」理論強調進行公共管理信息化改革，主要目標是建立電子化政府。隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，無法發揮其應有的效能，為改革這種狀況，建設信息高速公路和實現社會信息化，已成為各國政府的共識。?
新公共管理理論在西方的出現並不是偶然的。首先，自20世紀70年代由石油危機引發的經濟衰弱、西方各國高額的財政赤字、福利國家的不堪負重以及一系列新的政治、經濟問題的浮出水面，成為引發政府改革的直接原因；其次，經濟全球化對政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動力；再次，自二戰以後，由於政府職能的不斷擴張，政府規模的無限膨脹，使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下；最後，新技術革命的發展要求西方各國對政府組織作出適應信息時代的變革與調整。這些因素共同促成西方各國公共行政管理的改革浪潮，西方國家普遍進入新公共管理時代。

6. 如何構建和諧社會的公共服務供給體制

。公共服務的覆蓋面還比較低，體制還不健全，不能很好地適應和諧社會的要求。在和諧社會構建中，要積極探索適合我國國情而又有效的公共服務供給體制。 關鍵詞： 和諧社會構建，公共服務供給體制，政府主體，非政府主體 隨著改革開放的深入發展，我國正經歷著利益關系深刻變化、公共需求迅速發展的重要時期，實現以公共服務為中心的政府職能轉變對構建和諧社會具有決定性 影響 。市場經濟條件下，政府職能的本質是公共服務。無論是經濟調節、市場監督，還是社會管理 ，都是公共服務，都是政府的主要職能。但這不是要政府包攬一切，而是要求政府與社會和諧互動，創造公共服務政府供給主體與非政府供給主體之間、服務者與服務對象之間和諧互動的平台。 公共服務供給 公共服務是指提供給大眾的具有以下特性的任何一種服務：在這些服務的提供過程方面存在著潛在的嚴重市場失靈(被寬泛地解釋為公平與效率原因)，這說明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生產、資助和監管(Grout & Stevens，2003)。由於市場本身存在著外部性、信息不對稱、競爭不完全以及社會公平得不到足夠重視等一系列 問題 ，不能完全依靠市場機制提供公共服務。因此，政府必須適度介入和積極干預公共服務的供給。政府幹預的主要方式包括直接提供公共服務、付費購買公共服務和對多種服務供給主體進行監管。 公共服務從功能方面可以分為三大類：維護公共服務，如國家安全、行政管理和國防外交等；為經濟建設服務的公共服務，如政府為促進經濟社會發展進行的相關基礎設施建設、維護公平的市場競爭秩序等；社會性公共服務，如教育、社會保障、公共醫療衛生、 科技 、環保等。公共服務也可以從性質上分成三大類：監督型公共服務，如國家行政管理；純公共服務，如義務教育、公共醫療、環境保護；准公共服務，如發展非義務教育、新聞出版等。通過以上的分類可以看出，由於種類不同，公共服務供給的體制也有不同。英法等國主要由政府直接開辦醫療機構提供；美國、荷蘭等國也有政府開辦的 醫院 ，但更多依靠政府、商業保險機構和個人提供資金，向盈利和非盈利的醫院購買服務，同時由政府監管機構、行業自律組織和消費者權益保護組織等對服務價格、質量等進行監管。對傳統的公共服務如基礎教育，世界上大部分國家都由政府開辦的機構直接提供。 新 中國 建立後，公共物品供給由政府壟斷，在城市，社會成員則依附於所在單位，公共服務供給轉變為單位集體福利；在 農村 ，隨著農業的社會主義改造和合作化進程深入，互助組一初級社一高級社的發展也是行政權力延伸的軌跡。1958年，政社合一的人民公社制度推廣標志政府成為公共服務供給的主體。 計劃經濟體制相配套的「全權全能政府」包攬公共物品供給存在諸多弊端，並且在實踐中舉步維艱。20世紀80年代後期，公共物品供給體制的改革陸續展開，主要體現為：向地方分權，鼓勵地方政府參與；政企分開，政事分開，政資分開，轉換經營機制，建立 現代 企業 制度等。 改革開放以來，公共服務供給的改革是為了解決公共服務有效供給不足和使用效率低下的雙重難題。改革的基本取向就是完全由政府和公有制企業為主體的單一性的公有公益供給方式，轉化為公有私益(公共所有，私人獲益)、私有公益(私人所有，公眾獲益)和公有公益(公共所有，公眾獲益)三者並存、共同負擔的多元化格局，供給主體分為公有、私有與合作等多種模式，消費方式分為有償消費和無償消費方式。 通過以上的 分析 ，可以看出，提高政府的公共服務水平，並不就是指公共服務的供給主體只能是政府，而是著眼於多個方面，要求政府在公共服務的供給中准確定位，不能缺位，不能越位。總體的要求應該是：形成完善的公共服務供給體系；高水平的政府公共服務監管能力；適應我國實際的公共服務模式。 和諧社會構建與公共服務供給 西方20世紀70年代的行政改革給人們的啟迪之一是：隨著社會進步，特別是 科學 技術迅速發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關繫上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共產品與公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理。 因此，根據國際經驗和我國當前實際情況，在公共服務的供給中要貫徹「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與」的總要求，努力提高黨和政府管理社會的能力，善於通過發揮村民自治組織、社區自治組織，社會團體、行業組織、中介組織以及工青婦等群眾組織的作用，形成公共物品供給的合力。同時，在這一過程中，政府與社會協同共進，共同為一個目標而努力，會進一步促進和諧社會的構建。

7. 公共品供給的邊際效用理論是什麼

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目錄

公共產品理論
公共產品理論指的是新政治經濟學的一項基本理論，也是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政收支、公共服務市場化的基礎理論。

中文名
公共產品理論
理論基礎
經濟學
概念
是新政治經濟學的一項基本理論
理論特徵
效用的不可分割性
快速
導航
理論特徵

歷史發展

主要思路

應用貢獻
理論簡介
根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務消費的減少。
而且公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特徵：1、效用的不可分割性；2、消費的非競爭性；3、受益的非排他性。
而凡是可以由個別消費者所佔有和享用，具有：1、敵對性，2、排他性，3、可分性，這三個特點的產品就是私人產品。
介於二者之間的產品稱為准公共產品。
理論特徵
效用的不可分割性
私人產品可以被分割成許多可以買賣的單位，誰付款，誰受益。公共產品是不可分割的。國防、外交、治安等最為典型。
公共產品理論
受益的非排它性
私人產品只能是佔有人才可消費，誰付款誰受益。然而，任何人消費公共產品不排除他人消費（從技術加以排除幾乎不可能或排除成本很高）。因而不可避免地會出現「白搭車」現象。
消費的非競爭性
邊際生產成本為零：在現有的公共產品供給水平上，新增消費者不需增加供給成本。（如燈塔等）
邊際擁擠成本為零：任何人對公共產品的消費不會影響其他人同時享用該公共產品的數量和質量。個人無法調節其消費數量和質量。
邊際擁擠成本是否為零是區分純公共產品、准公共產品或混合產品的重要標准。
根據西方經濟理論，由於存在「市場失靈」，從而使市場機制難以在一切領域達到「帕累托最優」，特別是在公共產品方面。如果由私人部分通過市場提供就不 可避免地出現「免費搭車者」，從而導致休謨所指出的「公共的悲劇」，難以實現全體社會成員的公共利益最大化，這是市場機制本身難以解決的難題，這時就需要 政府來出面提供公共產品或勞務。
此外，由於外部效應的存在，私人不能有效提供也會造成其供給不足，這也需政府出面彌補這種「市場缺陷」，提供相關的公共產品或勞務。
歷史發展
早在上個世紀末，奧地利和義大利學者將邊際效用價值論運用到財政學科研究上，論證了政府和財政在市場經濟運行中的合理性、互補性，形成了公共產品理論。
公共產品理論
1919年產生的林達爾均衡是公共產品理論最早的成果之一，林達爾認為公共產品價格並非取決於某些政治選擇機制和強制性稅收，恰恰相反，每個個人都面臨著根據自己意願確定的價格，並均可按照這種價格購買公共產品總量。處於均衡狀態時，這些價格使每個人需要的公用產品量相同，並與應該提供的公用產品量保持一致。因為每個人購買並消費了公用產品的總產量，按照這些價格的供給恰好就是各個個人支付價格的總和。林達爾均衡使人們對公共產品的供給水平問題取得了一致，即分攤的成本與邊際收益成比例。總之，林達爾均衡指個人對公共產品的供給水平以及它們之間的成本分配進行討價還價，並實現討價還價的均衡。
薩繆爾遜1954年、1955年分別發表的《公共支出的純粹理論》和《公共支出理論的圖式探討》提出並部分的解決了公共產品理論的一些核心問題，如：如何用分析的方法定義集體消費產品？怎樣描述生產公共產品所需資源的最佳配置的特徵。他在「公共支出的純粹理論」一文中將公共產品定義為這樣一種產品：每一個人對這種產品的消費並不減少任何他人也對這種產品的消費。這一描述成為經濟學關於純粹的公共產品的經典定義。
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詞條目錄
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理論簡介
理論特徵
效用的不可分割性
受益的非排它性
消費的非競爭性
歷史發展
主要思路
應用貢獻
從財政學角度
從經濟學角度
從現實意義角度

8. 增加公共服務供給應堅持什麼原則

所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和回總體水平，為維持本國經濟社答會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。
基本公共服務包括三個內

9. 政府在基本公共服務供給中的作用及實現形式有哪些

所謂基本公共服務抄是指建立襲在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。基本公共服務包括三個內容：
一是保障人類的基本生存權(或生存的基本需要)，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；
二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務；
三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。
義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務，是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，成為現階段我國基本公共服務的主要內容

10. 如何建立公共服務多元化供給機制

1.明確政府的主導地位
2.強化事業單位的獨立性和公益性
3.允許市場主體有條件地參與基本公共服務