1. 十九屆五中全會提出健全基本公共服務體系完善什麼社會治理制度加強和創新社會
健全基本公共服務體系,完善【共建共治共享】的社會治理制度,
2. 如何建立健全公共財政體制提高政府公共服務能力
公共服務型政府建設是一項浩大的系統工程，既需要解決人們的觀念和認識問題，又需要轉變政府職能，深化行政管理體制改革，還需要改革傳統的行政監督、管理模式。因此，要從多方面努力才能逐步建立起公共服務型政府。
強化政府公共服務職能，由行政干預的強勢政府轉向公共服務型政府。
在市場經濟條件下，政府主要有四項職能：即經濟調節職能、市場監管職能、社會管理職能、公共服務職能。在這四項職能中，公共服務和社會管理職能是現代政府的主要職能。當前要轉變政府職能，主要應轉變政府公共服務職能和社會管理職能。這就要從政府職能定位上確定政府職能轉變的思路。
第一，抓住公共服務核心職能，注重政府職能轉變的梯度性、層次性。首先，轉變政府職能、建設服務型政府要注重梯度性。所謂梯度性，是指同一層級政府在同一時期在建設服務型政府的過程中，要從本地的實際出發，抓好自己的側重面，把握好突破口。因此，除了在政府職能轉變的總體方向上存在著共性，不同地區的政府在具體的政府職能轉變上可能會存在諸多差異，這就要求政府從自身的定位出發，在綜合考慮本地區的自然條件、資源狀況、經濟發展水平等因素的基礎上，確立自身的職能轉變要求,選准突破口，而不是簡單照搬別人的經驗和做法。
其次，轉變政府職能、建設服務型政府要注重層次性。中央政府與地方政府在職能轉變中組織結構和形式不同，地方政府中的省、市、縣和鄉鎮也不同。一般來說，從組織結構上來看，一個國家的中央政府是不容易變革的，而地方政府卻可以根據時代的需要進行變革和調整。地方政府要從過去干預型的強勢政府轉向服務型政府。一是健全和完善法制環境，減少對企業經營活動的行政干預，從幫助企業跑項目、爭貸款轉向為企業創造規范的市場環境。二是轉變各級政府工作人員的觀念，依法行政，提高公務人員的行政和服務能力、效率和水平。三是分層次改善投資環境。由於地區投資環境差別較大，要根據地區特點，確定政府轉變職能的重點。發達地區的政府要在更高層次上建立與國際接軌的市場經濟制度。欠發達地區的政府職能轉變要在改善投資環境的基礎上下功夫。
第二，正確認識公共服務體制的基本內涵，抓好公共服務體制建設的基本任務。社會主義公共服務體制是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。建立社會主義公共服務體制，就是要通過黨和政府的力量實現公共資源的優化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的某些缺陷。
那麼，建設社會主義公共服務體制的基本任務是什麼呢？就是把提供基本而有保障的公共產品作為社會主義公共服務體制的基本任務。未來一個時期需要盡快解決好與城鄉居民利益直接相關、廣大群眾要求強烈的基本公共產品的供給。
第三，實行公共服務均等化，選准公共服務體制建設的突破口。所謂公共服務均等化，主要是使全體公民享有基本公共服務的機會和原則均等，全體公民享有基本公共服務的結果大體相等，在提供大體均等的基本公共服務過程中，尊重社會成員的自由選擇權。
一是制定全國統一的基本公共服務標准。我國應從基本國情出發，制定基本公共服務標准，建立對落後地區的財政轉移支付制度，實現各地區基本公共產品與公共服務水平的均等化。
二是積極擴大社會保險覆蓋面。社會保險覆蓋面是反映保險制度實施程度的重要指標。按照中央部署，2007年首先要下大力氣把養老、醫療、工傷這三個險種全面覆蓋到各種所有制企業和全體職工，不僅做到政策制度全覆蓋，而且做到實際參保全覆蓋，真正實現應保盡保。
三是建立人人享有基本公共醫療衛生服務的制度。改革開放以來，我國的經濟實力已經增長了10倍以上，這為承擔全體公民的基本醫療保障提供了可能和基礎。
四是建立人人享有基本的義務教育權利的制度。大力發展基礎教育，不僅是保證人民享受基本人權，特別是生存與發展權的規定性要求，也是社會發展的標識性成果，是社會經濟發展的根本目的之一。
深化行政管理體制改革，健全、完善公共服務機制。
中國各級政府要實現政府轉型，建設服務型政府的關鍵是要深化行政管理體制改革，健全、完善公共服務機制。
第一，健全公共決策機制。當前，要建立健全行政決策機制，必須完善行政決策體制和制度。各級政府和部門要建立重大決策的調查研究制度；行政決策必須依據法律、法規和國家政策措施的要求和規定的許可權、程序進行決策；全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經濟社會決策事項公示辦法；完善行政決策專家咨詢制度，未經論證和未經專家咨詢不能決策；強化行政決策責任制，對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究部門主要領導和當事人的責任。
第二，適應我國社會結構和利益格局的發展，創新民意表達及調解機制。中國現有利益集團，總體上說大多並沒有完備的組織形態，也沒有固定的組織架構，只是鬆散地、自發地、臨時性地「結伙」，以協同行動，表達其特定的利益訴求。部分有規范組織形式的利益集團，多以社團、協會、商會、聯合體（會）等形態存在。
要協調好各利益集團的關系，及時解決發生的矛盾，必須適應我國社會結構和利益格局的發展變化，創新民意表達機制。另外，還要加快對社會矛盾調節的工作機制建設。
第三，健全、完善績效考評機制。首先，要培養多元化的評估主體。當前要建立的評估體系的核心主體自然是人民群眾。逐步實現同體評估與異體評估相結合；公民評估與專業組織評估相結合等評估方式。這樣，才能形成多元化的評估主體。
其次，要推進政府績效評估制度化、法制化。要總結政府機關自身和外地區及國外政府績效評估的經驗，完善本地區、本部門評估的經驗。
再次，靈活設計績效評估的指標體系。不同的機構或部門，不同的工作性質和任務就應設立和採用不同的指標體系。
實現政府轉型、建設服務型政府，還要建設公共財政體系，它是建設服務型政府的物質基礎。隨著市場經濟的發展，原來的投資性財政體制已無法適應新時代的要求，迫切需求建立完善公共財政體制。
按照公共財政的要求，需要加大對社會公共領域的投入，主要包括：增加對公共科技、公共教育領域的公共財政投入；特別是對落後農村地區的教育投入要逐步增加。加快建立和完善社會保險體系、城鄉居民最低生活保障制度、被征地農民基本生活保障制度、以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度、公共衛生體系建設、環境保護和治理等等。
克服傳統的行政觀念，確立現代政府的新理念。
人類社會的每一次重大變革，總是以思想進步和觀念更新為先導 ，轉變政府職能、建設服務型政府同樣離不開思想解放和觀念更新。
第一，要破除以政府為本的觀念，樹立以民為本的理念。政府要確立公民驅動、公民取向的公民第一主義，政府必須為人民服務，對人民負責。
第二，要破除以權力為中心的觀念，樹立主權在民理念。國家主權屬於人民，而不是屬於某個個人或利益集團。因此，保障公民權利，促進公民權利的實現是政府的基本職能。
第三，要破除惟命是從的觀念，樹立顧客至上的理念。政府要致力於建設一個企業家政府，想盡一切辦法滿足人民的合理期待和正當要求，不斷提升為人民服務的標准。
第四，要破除無限政府的觀念，樹立有限政府的理念。現代政府是一個權力有限的政府，其權力范圍的最大邊界是從不損害公民合法權益為基本限度。
第五，要破除「靠政府一家打天下」的觀念，樹立民主開放的理念。現代民主的特徵是民主，民主政治的基本要求是公開。只有制定出相關政策和制度以保障人民參與政府決策、監督政府行為，才是真正的民主。
第六，破除計劃經濟時期形成的傳統觀念，樹立按照市場機制運作轉型的新觀念。對轉型中新上的項目，不再由政府包辦，徹底擺脫計劃經濟體制的束縛和影響，充分運用市場機制，合理配置資源，促進城市產業結構的調整和提升。
第七，破除因循守舊的傳統觀念，樹立創新的觀念。創新是轉型的「靈魂」，要在創新中轉型，在轉型中創新。要加快體制創新和機制創新，用新體制、新機制、新思路、新舉措推動轉型。加快科技創新，加強人才培養，用科技和人才推動轉型。
3. 當尋找參與者時，提出以下問題，誰或者什麼為系統提供輸入
政府在公共服務中的責任 從2O世紀80年代開始的公共服務市場化改革，其目標在於適當減少政府的規模，收縮政府行動范圍，引入市場化機制，鼓勵民營化，從而提高經濟效率，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。這樣的改革方向自然有其歷史合理性。但遺憾的是，在許多國家的改革實踐中，政府忘記了自己作為保障公共服務提供最終責任人的使命，在鼓勵市場化和民營化的同時，忽視了強化市場監管的職責。更為嚴重的是，許多國家在推行自由化、市場化從而縮小政府行動范圍的過程中，也同時削弱了政府制定和執行法令與政策的制度性能力，從而未能適應市場化的發展對政府能力提出的新要求。我國在公共服務的市場化改革中也出現了一些問題：一方面，醫療、教育和住房的價格高啟，已經超出了普通民眾的承受能力；另一方面，伴隨著成本和價格的攀升，公共服務的質量卻未見明顯的改進，在很多領域甚至出現了下降的趨勢。 公共服務市場化中出現的種種問題，引發了人們對市場化本身的全面質疑。有人主張在公共服務領域放棄市場化，轉而完全由政府承擔其提供者的角色。但是，無論是中國還是世界上其他國家的經驗都告訴我們，解決中國公共服務市場化所帶來的種種問題，絕不能返回計劃經濟體系的老路。正確的思路恰恰不是放棄市場化，而是走向「有管理的市場化」。在走向「有管理的市場化」的過程中，政府應當承擔哪些責任以及如何承擔這些責任，是當今中國公共管理所面臨的重要問題。 責任總是和一定角色相聯系的，要明確政府在公共服務市場化中的責任，需要分析政府在公共服務中的角色。長期從事公共服務管理研究的伊曼紐爾·薩瓦斯把公共服務的參與者分為三類：消費者、生產者和提供者。服務的消費者不難理解。服務的生產者是指直接從事生產，或者直接向消費者提供服務的部門。它可能是政府、私營企業和非營利部門等。而服務提供者(也稱服務安排者)則是指安排生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務生產者的人。服務提供者通常是政府，但也有例外。[6]在薩瓦斯看來，服務的生產者與提供者之間的區分至關重要，乃是界定政府角色的基礎。政府在公共服務中的基本角色有兩種：一是集服務提供者與生產者於一身；二是作為服務提供者，而不是服務生產者。據此，為了扮演好前一種角色，政府需要提高公共服務能力，實現在「純公共物品」供給中的高效和公正；為了扮演好後一種角色，政府需要採取有效措施，在「准公共物品」供給中推進公共服務的市場化和社會化改革。 完善公共服務市場化中政府責任的措施 （一） 提高政府在純公共物品生產和提供中的能力 經濟學家P·薩繆爾森認為，公共物品可分為純公共物品和准公共物品。純公共物品是指完全具備非排他性和非競爭性特點的產品，對於純公共物品，其投入大、非營利性的特點，決定了只能由政府加以生產和提供。這就需要政府採取有效措施，增強純公共物品生產和提供的能力。 確立政府公共服務的公民導向機制。增強政府的公共服務能力，政府必須了解公民、企業及社會需要什麼，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務，並進而對這種需求做出有效回應。確立政府公共服務的公民導向機制，一要推進公共服務觀念的轉變，政府要由恩賜者的角色轉到服務提供者和需求回應者的角色上來，要堅持以人為本的指導思想。二要擴大公眾參與政府決策。政府提供什麼公共服務，怎麼提供公共服務，應當事先聽取公眾的意見，了解公眾需求，以公眾意願作為提供公共服務的價值取向，並建立了解民意、實現公眾參與的渠道、規則和程序，確保在政府服務過程的各方面、各環節均有規范化的公民參與途徑。三要注重建立不同利益主體的利益表達機制，要關注和保護弱勢群體的利益和需求，特別是要加大農村和落後地區公共服務建設的力度，切實解決公共服務城鄉失衡、地區失衡的問題。四要堅持「政府公共服務成效如何社會說了算」。加大公眾評價對政府服務考核的影響比重，直接面對公眾提供服務的公務員在工作考核上也應當加上公眾評價這項內容，並根據評價結果進行獎懲。 改善政府公共服務供給機制。改善政府公共服務供給機制就是要建立一種更加公平、有效、高質的公共服務供給模式，一要根據不同公共服務項目的性質和特點，採取不同的供給模式。二要增強重點領域公共服務的供給能力。我國正處於社會轉型期中，對教育、醫療衛生、科技發展和社會保障等公共服務有著特殊的需求，政府要採取不同的公共供給戰略，以滿足不斷增長的社會公共需求。三要推進公共服務的技術創新，綜合運用多種手段提供公共服務。積極利用現代科技成果，推進電子政務，改善公共服務的供給方式和提供手段，不斷提高公共服務的質量和水平。 建立政府公共服務績效評價機制。許多國家的改革實踐表明，建立健全公共服務績效評價機制，實行績效管理，有助於提高政府公共服務能力。政府公共服務在成本和產出的計算上較為復雜、難以界定和量化，不像企業成本效益可以用經濟指標來衡量那樣容易，這也增加了政府公共服務績效評價的難度。建立政府公共服務績效評價機制，首先應當加強理論研究，探討設立適合我國政府服務特點的指標體系和測量方法，為政府實踐提供理論依據和可操作性的方案。其次，應當明確政府服務的績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與績效掛鉤，增強內外壓力，為提高服務績效創造激勵機制。三是建立多重的公共服務績效評價機制，實行評價主體多元化。應當注重國家權力機關、政黨、社會組織、企業和公眾的參與，藉助政府的外部力量和壓力，推動政府服務更加註重績效。 完善政府公共服務的責任機制。政府服務角色和機制的轉變，並不意味著政府公共服務責任的消失，而是要求政府負責任的方式也要有相應改變。完善政府公共服務的責任機制：一是必須強化政府監督責任，如市場主體或社會主體的公共服務出現問題時，政府應當出面調查解決，不能推卸政府應負的責任；二是政府原先承擔的服務責任分解後，按照許可權與責任相一致的原則，政府、市場主體、社會主體都應當對各自分擔的責任負責；三是建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和科學的行政問責機制。盡快按照公共服務型政府的要求，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，強化政府的社會服務功能。與此同時，要建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關和官員在公共服務職能方面失職的責任，建立與完善引咎辭職制度。 （二） 完善公共服務的市場化機制 公共服務的市場化，只是政府的責任方式和責任內容發生改變，並不是政府責任的消失。從責任方式來看，政府在公共服務市場化的領域，應該扮演好以下角色：[7]（1）制度供給者。即制定有關公共服務的政策與規章，給人們提供一個行動的准則和規范，起到引導、激勵和約束作用。（2）決策者。即制定公共服務目標，選擇達成目標的戰略，選擇實施這些戰略的組織，測量這些戰略和組織在目標達成過程中的運用情況並適時地做出調整。（3）監控者。目前，委託授權是公共服務市場化最常採用的方式。政府作為委託人必須對其代理人(公營的或私營的承包人)進行監督控制，促使承包人以最小的成本實現約定目標，降低風險，並且鼓勵其創新和提高效率。（4）競爭的管理者。即將競爭和市場力量引入到公共服務過程中，創造服務中的自由選擇機會，完善競爭環境。（5）組織協調者。在尋求公共服務問題的解決方案過程中，當出現數名競標者勢均力敵、難分伯仲時，政府要把合格的競標者組織到談判桌前進行磋商和談判，或作為協調者促成公共服務問題的解決方案。 從責任的內容來看，政府為了完善公共服務的市場化機制，應該做好以下工作：一是明確公共服務市場化的范圍和標准。這些年，有些地方政府為了減輕政府財政負擔，把能賣的都賣，所有的一切都推給了市場，實行所謂的全面「公共服務市場化」。這其實是對公共服務市場化的誤解。這就需要政府首先要對市場化的對象進行深入分析，明確公共服務的性質，辨明在哪些領域進行市場化是合適的，明確市場化的步驟，分步驟實現公共服務的市場化，而且市場化的對象必須有明確的目標和衡量標准，易於監測和評估。二是培育公共服務市場競爭機制。公平競爭是市場經濟的活力之源，公共物品的弱競爭性要求我們注重培育和維護公共服務市場競爭機制。首先，放開基礎設施市場上的企業競爭。如放鬆對電信業、鐵路、航空、汽車、天然氣等行業的准入。其次，為市場進行競爭。即不是為了直接爭取市場上個體消費者而競爭，而是為了向整個市場提供服務的權力而競爭。通過市場競爭機制選擇出組織效率最高、服務質量最優的公共服務提供者，不斷提高公共服務的質量和水平。三是加強公共服務法制建設。市場經濟是法制經濟，公共服務市場化需要相關法律法規的完善。目前，我國公共服務的法律法規體系不完善，具體的行政規章與部門規定多，層次較高的立法與全面系統的法律法規少。我國應制定《公共事業法》及相關的公共服務管理法律法規，規范公共服務的組織管理，明確公共服務的性質與法律地位、職能與組織形式、設立條件與審批程序、管理體制與監管制度，為公共服務市場化改革提供製度平台。四是完善公共服務市場監督機制。公共服務市場化後，要加強對其服務質量的監管和控制。一要強化政府相關部門的監管責任，建立對劣質高價服務的終止機制。二要建立公眾對公共服務供給行為的監督機制，加強對公共服務質量的評估。 （三） 構建公共服務的社會化機制 公共服務社會化就是要以社會需求為導向，調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種民間組織參與興辦公益事業和社會服務。要根據不同公共服務項目的性質和特點，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，建立以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。西方發達國家在新公共管理過程中，十分注重發展非政府組織，這類組織在英法等國相當於政府機構的2／3或3／4，它們有效地分擔了政府原有的公共服務職能，協助和參與了政府的公共服務項目。我國目前雖有數量眾多的非政府組織，但普遍存在著行政色彩濃、機制不健全、服務不規范、成員素質不高、外部監督不力等問題，距離轉變政府職能的要求和充分發揮非政府組織在公共服務等方面的功能仍有較大差距。為此，政府要改變政社不分的社會管理模式，重新界定非政府組織的性質、目標、功能、職責、權力、利益；要對類型眾多的非政府組織實行分類指導，規劃發展；健全非政府組織的行為方式、運行機制；建立非政府組織的法律法規體系，保證其依法從事管理和服務活動,充分發揮非政府組織在公共服務中的作用。
4. 黨的十九屆四中全會提出。要完善公共服務體系什麼可及性
完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性。
5. 黨的十九屆四中全會提出要完善公共服務體系推進基本公共服務什麼可極性
黨的十九屆四中全會提出，要完善公共服務體系,推進基本公共服務【均等化、可及性】。
6. 如何建立健全平安建設的法律法規體系
安全文化是「珍愛生命，安全第一，遵紀守法，和諧共處」作為文化的思想內涵，在結合文化，安全管理和文化建設產品的形式體現出來。加強安全文化建設，是建設社會主義先進文化的重要組成部分，安全管理的基礎性工作，是從文化建設入手，強化安全管理，生活和成長的重要舉措，護理。學校應把安全文化建設圍繞教育的全過程育人的發展，在整個安全管理體系的各個環節，更加扎實有效地推進這項工作。
重在培養人的安全文化建設，預警，影響力。新時代發展的安全文化和安全教育納入學校的課堂活動，是建立完善的安全機制的重要內容和必然要求。
通過教學，課堂滲透，活動等，對教育系統安全文化建設和安全教育工作的統籌規劃，整合教育資源，用三至五年，這樣效果教育，實現「四明顯」：即校園安全文化建設顯著加強顯著改善教師的敬業精神，學校，家庭，社區教育環境顯著優化，青少年安全教育體系明確形成。
安全文化建設活動，其中:(只指學校的情況下）的
一是充分發揮課堂教學的主渠道作用。
二是利用視頻，專家報告，領導講座，圖片展覽，游戲，徵文等形式對青少年學生的安全教育，注重宣傳和校園建設的文化意義安全，宣傳有關法律，法規和安全的學校安全工作的知識，促進安全教育標語醒目位置張貼。這兩個新鮮經驗，先進典型的正面引導，教育系統應事故調查相結合，教學的情況下，通過強化培訓，主題演講，知識競賽，文藝演出等形式的學習，加強對法律法規的警示教育，主安全知識。聘請交警，消防官兵和專業知識，對學生的安全等級等方面，開展安全事故以來，防禦，自我保護，自救和逃生演練。第三，堅持開展「五個一」活動。也就是說，每個學校為了開拓一個固定的安全教育作為黑板的主要內容;在組織安全教育主題教育活動課;組織學生觀看一段安全教育;家長們一個安全的議案;利用綜合實踐教學活動和課外活動，組織學生社會實踐，如通過走訪，社會調查，研究和其他形式的學習，使學生了解自己，收集故事的安全，保障新聞，直人的經驗身邊，周圍的事物讓學生把安全納入范圍內的認知，道德行為，自己的信仰到外逐步養成良好的道德品質，並提高安全教育的實效性。
四是建立安全教育基地。安全教育基地是未成年人安全自護教育的主要陣地道德教育，學校應當建立安全生產教育基地，提高自我保護未成年人的意識，讓他們掌握技能，以幫助他們逃脫。根據學生的年齡結構和心理變化，創造安全的教學課程，行車安全當然，食品安全的課程，中學的校園安全意識，提高學生的防水，防水，防盜，食品安全知識，守法學生發展良好的生活習慣，自覺遵守安全規程和規章制度，以防止和減少事故的發生。
7. 如何加強社會建設,建立健全基本公共服務體系
著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共專服務體系，提屬高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定。1）促進就業和構建和諧勞動關系。2）合理調整收入分配關系。健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。3）加快醫療衛生事業改革發展。4) 全面做好人口工作。5) 加強和創新社會管理。
8. 市場化服務體系建設
1.根本點
（1）將有關服來務的自決策和執行分開，通過市場機制連接政府部門和非政府部門，借非政府部門的資源實現公共目標。如我國的南水北調工程中的工程勘測任務、地殼穩定性研究等可以委託給企業或者事業單位完成，並且可以採取招標的形式選擇最優秀的單位承擔。
（2）公共服務的供給必須多元化、破除壟斷、競爭發展，除了事業單位之外，還應鼓勵民營資本進入。
（3）尊重和賦予政府、企事業單位和公民對公共服務的選擇權利，提高公民對公共服務的參與和監督。
2.採取方式
在推進公共服務市場化的進程中，政府可採取的方式主要有三種：一是合同出租，即政府在確定公共服務的數量和標准之後，公開對外向民營部門、非營利部門招標承包，經過競爭和對比分析，中標的承包商與政府簽訂特定公共服務供給合同；二是政府與民營或者非營利組織合作，即政府以政府特許或其他形式吸引中標的民營部門參與或提供特定公共服務，民營部門享有約定的投資收益權，同時必須接受政府依法決定的規制；三是用者付費，除公益性目的的地質資料的服務免費外，企事業單位和其他民營部門、個人在實際使用這類准公共產品時需要交納費用。
9. 社會公共服務市場化由何人提出
一、公共服務市場化：政府治道變革的潮流 20世紀70年代以來，在經濟全球化、政治民主化和社會信息化浪潮的沖擊下，政府行政改革已成為一股不可阻擋的世界性潮流。這場轟轟烈烈的改革運動對傳統的行政模式造成了巨大的沖擊，不論是發達國家、發展中國家還是轉型國家，幾乎都被捲入了這一潮流。在這場重塑政府的革命中，形成了一種全新的行政理念。這種新的行政理念包括：政府行政應以顧客或市場為導向，政府應開放公共服務領域，實現公共管理社會化，注重提供公共服務 的效率和質量，政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳，政府的工作模式中應引入市場化機制等。在這種理念的指引下，西方國家的政府行政改革幾乎都是圍繞著如何更好地提供公共服務而展開的。能夠提供最好的公共服務的政府就是好政府的觀念深入人心。與此同時，公共服務的市場化、社會化、法治化也順理成章地成為政府的改革方向。 所謂公共服務市場化，是指政府「籌集各種資源，通過民主政治程序設定社會需要的優先目標；與此同時，又利用私營部門之所長，組織商品和勞務的生產。」具體而言，即指政府通過政治過程作出決策，確定公共服務的供給數量和質量標准，然後以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非贏利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。 作為一種制度創新，公共服務市場化突破了政府決策、政府執行的傳統模式，通過政府權威與市場交換之間的復合配置，凸現了雙方各自的功能優勢，從而為政府以更高效更經濟的方式履行公共服務職責提供了可能。 公共服務市場化改革要求在公共部門中引入市場機制，要通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務，要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求，從而達到降低成本、提高效率的目的。公共服務的市場化與公共服務的社會化是一個問題的兩個方面。公共服務社會化就是要以社會需求為導向，調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種民間組織參與興辦公益事業和社會服務。要根據不同公共服務項目的性質和特點，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化。要建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。 公共服務市場化的實質就是改革公共服務供給方式，提高公共服務的供給效率。傳統觀念認為，微觀經濟領域應由私營企業承擔，而公共服務應由政府壟斷。但是由政府部門提供公共服務往往缺乏效率。在公共服務領域引進市場機制，將政府權威與市場交換的功能優勢有機組合，使政府從公共服務的「直接提供者」變為「促進者」和「發包人」，在一定程度上消除了政府對公共服務的壟斷，提高了公共服務的供給效率，用最低的成本向社會提供最好的服務。 黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。以人為本，就是建設公共服務型政府總的指導思想和指導原則。但具體地說，還有一個政府改革的目標模式選擇問題。這一目標模式，就是建立有限政府和有效政府，即要實現從無限政府向有限政府、從低效政府向有效政府的轉變。 在20世紀里，由於計劃經濟、宏觀調控、福利國家以及以政府促進發展等一系列實踐因素，無論是社會主義國家、資本主義國家，還是發展中國家，其政府規模和管理范圍都得到了空前的擴張，並且超過了必要的限度，其結果是導致了財政困難、發展停滯、人民生活質量下降等問題。自70年代末以來，世界各國都認識到了這一問題，並開始了國有企業民營化和精簡政府機構和人員等變革，政府規模逐漸縮小，政府職能逐漸受到限制。這一進程可以概括為當代各國政府實施治道變革的重要方面，即從無限政府走向有限政府的治道變革進程。 在這一治道變革進程中，各國的做法主要是把公共服務生產和提供進行市場化改革。各國公共服務市場化改革的內涵主要是指在公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障、城市公用事業和公共基礎設施建設等領域進行市場化改革。各國的實踐表明，公共服務市場化改革對於實現政府從無限政府走向有限政府的治道變革，是非常重要的。沒有這一領域的改革，就不可能真正實現政府職能的治道變革，也不可能改善公共服務的質量。 市場化是當今時代之大勢，公共服務市場化不僅是市場經濟發展的必然要求，也是政府自身管理現代化的客觀要求。我國政府順應這一時代潮流，適應公民日益增長的對公共服務的需要與要求，積極推行公共服務市場化，是我國政府向服務型政府轉變的一個重要標志。 最近幾年來，我國已有部分城市在公共服務產品由國企壟斷供應大格局不變的情況下，有限度地開啟了市場化運作的嘗試。例如浙江省的一些城市，社會資本收購城市水廠、參股水務公司、組建民營公交、合股經營管道燃氣等事已屢見不鮮，但就開放的程度看，仍停留在點上的嘗試階段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服務領域投融資改革新舉措——對外開放一直由國企壟斷經營的城市水、氣、公共交通等公共產品的供給服務市場，歡迎國外投資者通過增資擴股或股權轉讓參與深圳市公共服務領域的市場化運作。此消息一傳出，很快就有70多家國際投資機構表達了合作意向。這就足以證明深圳全面對外開放公共服務市場，是迎合時代潮流的明智之舉。 我國經過20多年的改革開放，現在已經初步確立了社會主義市場經濟體制，目前是要進一步的完善和鞏固這一體制。各級政府應該緊緊把握住當前的市場化改革進程，努力推進中國公共管理和公共服務的社會化。 二、公共服務市場化中存在的問題與缺陷 公共服務市場化在產生顯著效益的同時，也暴露出一些問題和缺陷，值得我們予以關注。這些問題和缺陷有學者將其歸納為以下幾個方面： 一是市場化帶來的國有資產的流失。市場化是以提高效率(經濟效率與管理效率)為出發點和根本特色，但是由於市場化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結果可能是政府在市場化中獲得了財政危機的暫時解脫，而企業也通過某些非正當手段取得了相當客觀的利潤，而最應該保值增值的國有資產卻在市場化中悄悄流失。 二是市場化使公共利益受到忽視。例如說，在傳統上，公共部門在公共服務供給中，生產者與消費者之間是間接關系，公眾集體付費，政府集體供給，一般來說在消費者之間不會存在差異。但在市場條件下，單一的供求關系可能被打破，因為生產者以盈利為目的，它會按照市場競爭法則去選擇有利於其獲利的服務項目，對於那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，則有可能消極供給，這就可能使一部分人得不到服務；而對消費者而言，它無須集體性統一地消費，因而可以選擇不同服務或不同層次的服務，但對於那些生活困難者來說，卻是沒有選擇權而言的。當一部分人被剝奪了某些選擇權時，很難說是社會公正的表現。 三是市場化引發腐敗與私人壟斷。因為市場化就是通過一系列化公為私、公私合作方式，藉以引入競爭機制，提高管理效率和服務質量。市場化不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機會。與公共服務市場化所產生的腐敗問題相伴而來的可能就是市場化之後形成的新的私人壟斷現象。由於市場化沒有形成真正的競爭局面，使企業具有了取得壟斷利潤的現實條件。於是，新的私人壟斷就會產生。這樣，對於公眾而言，市場化就是用私人壟斷代替政府壟斷。 四是市場化帶來公共責任缺失。許多地方政府在進行市場化改革過程中，直接考慮更多的是解決財政與投資問題以及減少政府管理職能，減少人員編制等，而對於市場化後可能存在的公共責任空白卻估計不足，也或許主觀上就希望能夠減少政府責任，如此等等。這都會引發公共部門的責任危機，最終損害公共利益。 五是市場化帶來新的社會穩定問題。在我國一些地區，一些領域，公共服務在市場化之後確實在效率上有所提高，但與此同時卻帶來新的問題，如突出表現為一些提供公共服務的國有企業實行股份制改造或被私人收購後，出現大量裁員，引起社會不穩定。 六是市場化可能引發政府管理危機。對各級政府來說，實施市場化是一種公共決策的過程，它要求決策者對決策對象有充分的認識與准備，包括具備相應的專業知識技能。在我國行政管理決策科學化程度不高的情況下，任何輕率的市場化措施都可能會發生問題。事實上，公共服務市場化是個復雜的改革進程，改革者既要有公共管理知識與技能，又要有市場經濟的專門技術，才有利於確保改革不會漏洞百出，反復無常。 除此之外，公共服務市場化存在的問題還有：在公共服務市場化口號下將社會公益事業統統推向私營化和市場化，規避政府責任。２０世紀８０年代中期，鑒於中央政府對社會福利的投資長期不足，民政部率先提出了社會福利社會化的口號，並隨情況發展將社會化演進為市場化、產業化、民營化。接著，教育、衛生、體育、文化等部門也相繼提出了類似的口號。事業單位的發展方向從此被導向企業化模式。近２０年過去了，在事業單位改革中由於放權過度、約束不足，基礎教育、衛生防疫等承擔政府法定責任的機構乃至承擔監督執法職能的機構也被允許創收，而且政府對於創收活動的內容、收入比例以及用途幾乎沒有限制。一些機構的業務活動內容及活動方式過分自由。很多機構的目標和行為偏離社會事業發展的基本要求和規范，過分突出機構和小群體利益。社會事業領域出現了混亂局面。 還有，市場化後一部分公共服務的質量並未達到政府和公眾的要求。推行公共服務市場化改革的目的，是在節省政府資金的同時，保持並提高公共服務的質量，盡管許多地方的改革實現了既定的目標，但也有不少的公共服務在市場化改革後出現下降的局面，與政府和公眾原先的期望有一定的差距。例如，媒體多次報道過，由市場提供的中小學校早點、午餐盒飯經常出現衛生問題，引發學生集體中毒。 公共服務事業市場化改革中出現問題的根源何在？我們認為，政府與市場的責任邊界不清，政府職能「缺位」和市場化「過度」；政府職責不清，放權過度、約束不足；行政管理體制缺陷；條塊分割與不同層級政府間的責任劃分不合理；改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯後等等是其主要原因。而其中最重要的是政府責任的缺失。 三、強化政府責任是公共服務市場化的關鍵 發展公共服務事業是政府的責任。不管社會主義制度，還是資本主義制度，發展發展公共服務事業都應該是政府的責任。推進公共服務市場化改革，改變的不是企業和當地政府領導或被領導的關系，而是在公共服務事業中引進和實行了市場機制，這種機制下政府的責任是遵循和利用市場經濟規律來發展公共服務事業。政府不應該大包大攬，並不是事事都要政府自己辦，政府應該做的是組織協調各方的力量共同去辦，政府要從公共服務事業的經營者轉變為組織管理者。具體而言，在把公共服務推向市場化的改革進程中，政府責任主要體現在以下幾個方面： 首先，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。 在推進公共服務市場化的進程中，政府必須加強監管職責，這已經成為絕大多數政府部門的共識。監管是必要的，關鍵的問題在於正確而充分地發揮監管的作用。應當認識到，遵守規則本身並不是目的，只要其服務提供者在運作中不違反法律，並且公眾最終能夠獲得符合要求的服務，政府就不應僅僅只注重運作的過程而忽視其結果，相反，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。否則，不僅有可能窒息服務提供者的經營活力和創新動力，也會加大政府的監管成本，造成不必要的資源浪費。因此，政府要認真分析可能影響公共服務質量的若干因素，對其中的關鍵環節和重要因素實施監控，同時注意收集公眾對公共服務質量的評價信息，建立並完善相應的公共服務質量評估指標體系。 其次，在具體實施方案前應做好可行性論證工作，減少改革的盲目性。 公共服務市場化需要一系列的條件作支撐，並非所有的公共服務都能成為市場化的對象，也並非所有的市場化改革都能取得成功，西方發達國家的實踐已經充分說明了這一點。除了經濟和效率，政府還需要考慮其它眾多的因素，有些領域的公共服務可能並不適合推行市場化。另外，公共服務市場化在節省政府直接資金的同時，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最終的決定之前，應該組織機構和人員就有關問題進行研究：例如，作為改革對象的公共服務是否確實適合市場化運作，它有無可能對公共利益造成損害?它能否為大眾所接受？如果適合市場化運作，那麼政府有沒有足夠的能力做好指導、監管和評估等工作?政府在安排談判、從事監管和組織評估等方面需要多少投入，市場化帶來的預期收益是多少?即使研究無法准確回答和完美解決以上問題，也可以促使政府部門進行冷靜思考，增強其在改革中的決策理性。 第三，在制度層面強化對政府相關人員的監督和制約，降低和消除廉政風險。 公共服務市場化改革涉及政府行政權力在市場領域中的運用，政府在確定服務價格、挑選服務提供者、制定監管規則等方面擁有較大的裁量權。如果沒有相關的監督制度作配套，就很容易發生貪污腐化、權錢交易等行為。國外公共服務市場化改革中腐敗丑聞不斷，也有力地證明了這一點。因此，我國政府在推行此項改革時，要特別注意相關廉政制度的配套。除了推行網上辦公、完善政務公開外，政府還需要規范相應的操作流程，保持各工作環節之間的銜接，同時要暢通投訴渠道，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用。要提高政府公共管理人員的素質。政府公共管理職能的行使，最終還是要簡化為人的具體活動，政府管理人員的思想素質、業務素質直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實際情況看，培養大批具有高素質的公共管理人員，是對市場化的公共服務進行有效監管的當務之急。 第四，必須加強公共服務市場化的法制建設。 應大力推進公共服務市場化的法制建設，要在國家相關立法中進一步明確政府公共服務的職責。要通過一系列的實體法和程序法的建構，為公共服務提供製度性的保障。要進一步加強對公共服務的規范和監督，強化政府責任意識。在大部分市場經濟發達國家，對於城市公用事業都有明確的管理機構和管理許可權劃分，政府對城市公用事業依法進行管理，而且各項法律法規比較健全。這就有效地避免了管理部門管理的隨意性，大大減少了管理部門憑借自己主觀判斷對市政公用企業的無效干預。公共服務市場化，在中國目前還是一個嶄新的研究課題。要進行法制化建設，關鍵是在法治理念和政府治理理念上要有創新，要有突破。首先，法治理念要從過去強調「管制」向維護市場平等權利轉變，使政府成為創造良好環境的主體；其次，法治理念從「允許」性規定向「禁止」性規定轉變。「禁止」性理念強調的是，法律只規定什麼是禁止做的，凡是法律沒有禁止的都是可以做的。這種理念可以為創新行為提供空間，有利於促進社會生產力的發展；最後，政府治理理念要從主要依靠行政性規章和文件向依據法律授權轉變，從「權力本位」向「責任本位」轉變。這是理順市場經濟體制下政府與市場關系的基礎，也是避免政府過度隨意干預市場的重要保證，有利於防止官員腐敗和維護市場秩序。 第五，建立市政公用事業特許經營制度。 所謂市政公用事業特許經營，是指政府通過特定的程序，授予企業在一定時間和范圍內對某項市政公用產品和服務進行經營的權利，並以協議的方式界定政府與被授予經營權的企業雙方的權利、責任和義務的一種制度。其實質意義在於用政府「有形之手」控制、彌補市場「無形之手」所造成的「市場失靈」。特許經營制度有三個特徵，一是在經營主體的選擇過程中，引入競爭機制；二是政府授權；三是主體雙方用協議的形式界定各自的權責利。 市政公用事業特許經營制度的主要內容有如下三個方面：一是特許經營權的申請與授予。通過公開向社會招標選擇投資者和經營者；政府依據城市發展的要求提出市政公用事業特許經營項目，進行社會招標，擇優選擇特許經營權授予對象，由主管部門代表當地政府向被授予特許經營權者頒發權證，並由主管部門代表政府與其簽訂特許經營協議。二是特許經營協議的基本內容。包括特許經營內容、區域、范圍及有效期限；產品和服務標准；價格或收費的確定方法和標准；以及監督機制；違約責任等等。三是特許經營權的變更和終止。在協議期限內，獲得特許經營權的企業未按要求履行合同，產品和服務質量不符合標准等情況，主管部門可以變更和終止協議。 第六，要在推進公共服務市場化中盡快實現政府職能的轉變。 一是各級政府和公共服務主管部門要盡快實現政企分開、政資分開、政事分開。轉變管理方式，從直接參與對公共服務的經營管理轉變為宏觀管理，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。政府管理的主要職責是積極培育公共服務行業市場；制定公共服務行業的市場規則；加強市場監管職能，規范市場行為。二是防止對「市場化」的簡單理解，出現「一賣了之」的現象。有很多人理解市場化就是賣。說十六大精神就是一個字，賣！快賣！國有企業都要趕快賣，急功近利，根本不按經濟規律辦事，有些地方搞偏了，造成國有資產的流失。所以，要明確市場化決不等於私有化。三是認真分析和分別對待各類公共服務行業。不加區分統統推向市場是不對的。義務教育、基本醫療和文化服務就不能完全推向市場，對公益性事業和補貼性行業，政府必須有足夠的投入，保證其正常運轉。 綜上所述，公共服務市場化對於政府管理而言，是一個新的挑戰，但是我們認為，只要各級政府官員強化責任意識，按照市場經濟規律，健全法制、依法治理，不斷調整對公共服務事業的管理方式和管理方法，實現在全社會范圍內優化資源配置的目的，就能夠適應現階段社會福利最大化的要求。