國內外基本公共服務均等化研究述評

1. 聚焦《「十三五」推進基本公共服務均等化規劃》八大亮點

為人民服務，加油！

病有所醫：推進健康中國建設

【規劃亮點】繼續實施國家基本公共衛生服務項目和國家重大公共衛生服務項目。開展重大疾病和突發急性傳染病聯防聯控，提高對傳染病、慢性病、精神障礙、地方病、職業病和出生缺陷等的監測、預防和控制能力。推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。實施全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務管理，實施生育登記服務。加強出生人口性別比綜合治理。

【解讀】國家衛生計生委基層衛生司負責人：國家基本公共衛生服務項目是促進基本公共衛生服務均等化的一項制度安排，是政府「花錢買防病」，即以財政投入解決我國面臨的主要公共衛生問題，提高居民健康水平。

困有所幫：「兜底」困難群體

【規劃亮點】推進城鄉低保統籌發展，健全低保對象認定辦法，建立低保標准動態調整機制，確保農村低保標准逐步達到國家扶貧標准。全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度。進一步完善孤兒基本生活保障制度，做好睏境兒童保障工作，統籌推進未成年人社會保護試點和農村留守兒童關愛保護。全面推進精神障礙患者社區康復服務。

【解讀】民政部規劃財務司負責人：各級民政部門要在社會救助、社會福利和社會事務等領域推動基本社會服務發展，努力織密織牢民生兜底保障安全網。

住有所居：擴大公租房保障范圍

【規劃亮點】轉變公租房保障方式，實行實物保障與租賃補貼並舉，推進公租房貨幣化。在城鎮穩定就業的外來務工人員、新就業大學生和青年醫生、青年教師等專業技術人員，符合當地城鎮居民公租房准入條件的，應納入公租房保障范圍。依法收回的閑置土地、具備凈地出讓條件的儲備土地和農用地轉用計劃指標，應優先保證保障性住房用地需求。土地出讓收益用於保障性安居工程的比例不低於10%。

【解讀】住房城鄉建設部負責人：公租房在有效改善當地城鎮低收入、中等偏下收入家庭住房條件的同時，要督促各地將新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員納入保障范圍。

文體有獲：基本公共文化服務設施「提檔升級」

【規劃亮點】在鄉鎮（街道）和村（社區）統籌建設集宣傳文化、黨員教育、科學普及、普法教育、體育健身等功能於一體的綜合性文化服務中心。採用地面無線、直播衛星和有線網路等方式，推動數字廣播電視基本實現全覆蓋、戶戶通。扶持實體書店發展，加快推進實體書店或各類圖書代銷代購網點覆蓋全國所有鄉鎮。支持足球場地設施、中小型全民健身中心等公共體育服務設施建設，推動公共體育場館向社會免費或低收費開放。

【解讀】文化部公共文化司負責人：當前，我國處於社會轉型加速期，城鄉經濟社會發展水平的差距導致了城鄉公共文化服務的落差。實現城市和農村文化全方位的互聯互通，是城鄉一體化對公共文化服務的必然要求。

殘有所助：加快建立殘疾人基本福利制度

【規劃亮點】全面落實困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。對獲得最低生活保障後仍有困難的重度殘疾人採取必要措施給予生活保障。積極推進為家庭經濟困難的殘疾兒童、青少年提供包括義務教育和高中階段教育在內的12年免費教育。實施殘疾兒童搶救性康復、貧困殘疾人輔助器具適配等重點康復項目，建設康復大學。加強國家通用手語、通用盲文的規范與推廣。加快推進公共場所和設施的無障礙改造。

【解讀】中國殘聯研究室負責人：目前我國仍有相當數量的農村貧困殘疾人、近200萬城鎮殘疾人生活還十分困難，城鄉殘疾人家庭人均收入與社會平均水平差距仍然較大，要以殘疾人兩項補貼為核心加快建立殘疾人基本福利制度。

2. 翁列恩的學術成就

並主持了2009年度教育部人為社科規劃青年項目「應對突發公共事件的政府能力建設研究」、科學發展觀視野中的地方政府績效評估研究（校立課題）、行政管理與公共服務標准化問題研究（地方政府合作項目）等項目，參與了推進基本公共服務均等化的政府政策研究（浙江省重大招標課題）、「中國西部地區公共服務均等化的實現路徑研究」（國家發改委項目）等課題。2007年10月，所撰寫的論文浙江省機關效能建設的思考獲得浙江省建設和諧機關徵文活動特別獎；2009年8月，浙江省創新型政府機關建設研究獲得省直屬機關工作委員會徵文活動二等獎。2008年，被評為中國計量學院優秀班主任。

3. 基本公共服務如何實現均等化

之所以如此,與我國經濟社會發展到一個新階段後出現的新特點有密切關聯。這些新特點是:一方面,經濟發展取得的成就舉世矚目;另一方面,發展不平衡的現象有所凸顯。通過市場化改革,我國的 財富增長很快。接下來需要考慮如何讓財富的支配和消費更加公平、公正。中央提出逐步實現基本公共服務的均等化,實際上就是對如何更加公平、公正地支配財富和消費財富的具體探索。 「實現基本公共服務的均等化」是以人為本執政理念的具體體現 從世界范圍來看,財富的生產在某一時期實現快速增長並非難題,許多國家都曾有過階段性的經濟奇跡,而如何更加公平、公正地支配財富和消費財富,則是一個更難解決的問題。逐步實現基本公共服務的均等化,就是使生產出來的財富惠及更多社會成員,在促進財富快速生產的同時,實現財富消費的公平和公正,以防範片面追求財富增長所導致的公共風險和危機。 從這個現實背景來看,我們推進基本公共服務的均等化不是一項孤立的公共政策和純粹的福利行動,也不是一個化解社會矛盾的權宜之計,而是政府以人為本執政理念的明晰化和具體化。它表明,中國發展的基本理念和基本取向正在發生重大轉變:一是增長的基本取向由單一的效率至上轉向公平與效率並重,使物質財富的增長帶來更多的社會公平,惠及全體人民;二是發展的基本取向由片面的經濟增長轉向經濟、社會與自然的協調發展,使經濟的發展帶來人的全面、自由發展,回歸發展的終極價值;三是小康生活的基本取向由主要追求物質指標轉變到以和諧為導向,使生活的殷實和富足帶來更大程度的社會和諧,提高國民幸福指數。由此看來,逐步實現基本公共服務均等化,不僅是當前的一項重大公共政策,而且還承載著時代變遷的重大使命。 「實現基本公共服務的均等化」需要發展與改革的雙重推動 要使上述基本理念的轉變通過基本公共服務的逐步均等化體現出來,必須要有正確的認識和良好的體制和機制。公共服務與每個社會成員密切相關,如義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、就業指導和培訓、社會治安以及食品葯品安全,等等。要使這些公共服務全面實現均等化,不是短期內單靠中央政府的轉移支付就可以實現的,而是需要發展與改革的雙重推動。發展是基礎,改革是動力。基本公共服務的均等化不應被理解為單純的國家財政分配過程,而是經濟發展過程與國家財政分配過程的有機結合;基本公共服務的均等化也不是一個簡單的財力配置過程,而是財力配置與制度創新的融合。逐步實現基本公共服務均等化,至少要明確以下幾點: 第一,實現基本公共服務的均等化是一項中長期任務。從公共服務的供應方來看,政府是最終責任主體。在我國,各地方政府提供公共服務的能力相差很大,這種差距不只是財力上的,如城市政府和鄉村政府、相對富裕地區的政府和貧窮地區的政府,也有認識水平、人員素質、創新意識、管理能力以及制度建設能力上的差距,這類差距不是通過增加財力、短期培訓、更換操作人員就可在短期內消滅的。從公共服務的需求方來看,由於地理環境、歷史文化等原因,公共服務的消費能力也存在巨大差距。這既有自然條件的影響,如一些自然條件惡劣的邊遠山區,即使把錢送到居民手上,也難以消費;也有當地人文社會因素的制約,如文化素質、傳統意識、風俗與宗教等等,都會造成居民公共服務消費能力上的差距。居民的這種消費能力體現的是自主性和能動性,政府提供的公共服務最終依賴於這種自主性和能動性去消化、吸收,進而轉換化為居民生活的改善、基本素質和技能的提高。譬如教育,有些並不是上學難、上學貴,而是主動輟學,有的家長認為上學不如賺錢實惠,也有暴富的家庭認為孩子不上學將來也衣食無憂,一些地方甚至出現了「因富輟學」的怪現象。這說明,要縮小公共服務消費能力上的差距,確實需要居民自主性和能動性的改善。 第二,實現基本公共服務均等化是機會的平等。每個公民都有相同的機會享受政府提供的基本公共服務,不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同的待遇。如果公民的基本權利被分為三六九等,因身份不同而給予不同的待遇,那就談不上均等化。比如農民工因身份受到制度歧視,即使常年在城市工作也無法享受城市居民同等的公共服務,如教育、醫療、社保等。這種因制度歧視造成的公共服務差距,只能通過社會管理制度的改革和創新才能逐漸消除。當前,社會各界對擴大公共服務的呼聲很高,這是合理的,但要避免以籠統的公共服務規模的擴大來掩蓋差距的擴大,或以某一方面差距的縮小來掩蓋其他方面差距的擴大。 第三,實現基本公共服務的均等化是自由選擇的結果。這有兩重含義:一是不能把居民局限於某一地理空間。例如,在城鄉分治的框架內通過給農民提供更多的公共服務來縮小城鄉公共服務的差距,這在近期是必要的,但若長期如此,其均等化就會變成一種社會強制,使個人意志受到壓抑。二是有自主選擇的自由。例如,一個人不願居住在嘈雜的城市,而選擇居住在寧靜的山區,盡管山區政府和城市政府提供的公共服務有明顯差距,但對他來說,公共服務仍是均等的。因此,實現基本公共服務的均等化,要更多從需求方來考慮,尊重居民的合理意願和選擇,不能光看公共服務的供給能力。 第四,基本公共服務的均等化不等於各地方政府財力的均等化。不少人認為,實現了財力的均等化就實現了基本公共服務的均等化。有的研究為便於數學模型的運用,也簡單假設:財力的均等化=基本公共服務的均等化。筆者認為這樣的研究沒有價值。我們通常用人均財力這個指標來衡量地區間財力的差距,其實,無論分母使用財政供養人口,還是本地戶籍居民,這個指標都不能准確反映地區間財政能力的差距。因為公共服務的單位成本在不同地區是不同的,甚至差距很大,同樣的錢未必能提供同樣多的公共服務。比如教育的單位成本、醫療的單位成本、基礎設施的單位成本等等,會因地形地貌、人口密度、國土面積、民族構成等因素而不同。即使公共服務的單位成本相同,由於制度因素及管理水平的影響,同樣數量的資金所提供的公共服務也是不一樣的。因此,從公共服務的供給方來看,基本公共服務的均等化是財政能力的均等化,而財政能力是財力、單位成本和制度及管理因素的復合函數,僅看財力的多與少是片面的。 「實現基本公共服務的均等化」需要做到幾個「結合」 依據以上認識,要實現基本公共服務的均等化,必須整體把握,分步實施,選擇好恰當的路徑和切入點。既不能單純從供給方來考慮,也不能僅從需求方來觀察,更不能簡單套用西方國家的做法。從我國目前所處的發展階段和當前所面臨的主要問題出發,應考慮做好以下幾個「結合」: 首先,從發展與改革的結合上來規劃。一方面,經濟的可持續協調發展是實現基本公共服務均等化的基礎,也是基本路徑。經濟蛋糕大了,財政蛋糕才能大;同時,經濟發展協調了,區域、城鄉差距縮小了,基本公共服務的均等化也就自然實現了。從整體上看,要把基本公共服務的均等化寓於經濟發展之中,使公共服務與經濟發展形成良性循環。公共服務固然是財富的消費,但與經濟發展有內在的聯系,長期來看不但不會阻礙財富的增長,反而是財富生產可持續的保障。因此,既要有「增量」的觀點,也要有「循環」的理念,不能靜態、孤立地追求基本公共服務的均等化。另一方面,公共服務均等化的過程也是改革的過程,特別是行政體制改革與財政體制改革,前者涉及政府責任意識的形成、職能的轉換、政府間責任的界定等,後者則與政府間分配關系密切相關,涉及財力與事權、責任的匹配等問題。此外,社會管理體制的改革與基本公共服務的均等化也有內在聯系。沒有改革的深化,基本公共服務均等化是無法推進的。相對於現在的利益格局而言,基本公共服務的均等化是利益再分配的過程,是財富支配格局調整的過程,這就需要改革作動力。否則,利益格局的凝固化,會使基本公共服務均等化成為空洞的口號。 其次,從財力與制度的結合上來操作。財力只是實現基本公共服務均等化的一個必要條件,光有國家財力的投入,而沒有相應制度的創新和改進,擴大公共服務就會落空,均等化也會成為紙上談兵,甚至是投入越多,浪費也越多。例如教育,盡管國家投入沒有達到佔GDP比例4%的要求,但教育體制本身也存在一些問題:師范畢業生「有崗無編」(編制被非教學人員佔用),不少畢業生被迫轉行;一方面技工嚴重短缺,另一方面許多大學畢業生難以找到工作;醫學博士不能處置基本的臨床病例,等等。在這種體制下,如果只一味增加投入,其效果可想而知。從邏輯上看,是制度決定了財力的配置,從而決定了公共服務的均等化過程。在不合理制度的基礎上加大財力的支持力度,只會使扭曲的公共服務更加不均衡。合理的制度安排是實現基本公共服務均等化的保障。 再次,從供給與需求的結合上來實施。基本公共服務的供給方是政府,需求方是居民。逐步實現基本公共服務的均等化是一個過程的兩個方面,既要考慮政府的服務能力,更要看居民的要求和滿意度。任何一項公共服務水平的提高,首先要考慮需求方的意願、能力,尊重其自主選擇。如新型農村合作醫療的試點,就遵循了自願參與的原則,結果得到了越來越多農民的擁護。基本公共服務均等化的最終衡量標准不是數字上的大體相等,而是群眾的滿意度和社會的和諧程度以及國民素質的普遍提高。 最後,從國家、市場與社會的結合上來運作。提供基本的公共服務並不排斥市場主體和非盈利組織的參與,國際上已出現的PPP模式(公私合作)可以結合我國國情引進到基本公共服務領域。政府是基本公共服務均等化的最終責任主體,但公共服務責任是可以分解的。通過這種責任分解,讓更多主體參與進來,可以培養全社會的責任意識和參與意識,有助於形成公共服務的道德倫理基礎。(作者單位：財政部財政科學研究所)

4. 怎樣推進基本公共服務均等化

黨的十八大報告明確提出了基本公共服務均等化總體實現的目標。著力推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，是人們共享現代化成果的重要舉措，是改善民生、統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要任務。
近年來，隨著國家對公共服務的高度重視以及持續投入，我國基本公共服務水平和均等化程度有了顯著提高，主要表現在：一是公共服務的范圍不斷延伸，如公共服務不僅在社會保障、公共衛生體系、基本醫療保障等物質領域有了拓展，還關注精神文化領域，對公共博物館、紀念館、體育館等公共文化體育資源逐步實行免費開放，豐富人們的精神文化生活。二是公共服務的質量有所提高，如免費義務教育的全面實施，使義務教育實現了從「有書讀」的外延擴張到「讀好書」的內涵建設跨越，義務教育服務質量全面提升。
在充分肯定成績的同時，我們也要看到，我國基本公共服務供給不足、分配不均的矛盾依然突出。從供給上看，由於公共服務概念和范圍的不確定性，政府職能轉變的不到位，其他供給主體的弱參與性，我國基本公共服務領域的投入不足，與人們日益增長的基本公共服務需求之間的矛盾日益凸顯。從分配上看，由於我國經濟社會二元結構的長期存在，基本公共服務供給的質量、數量等優勢資源都往發達地區聚集，導致農村公共服務水平遠低於城市，東部地區水平明顯高於中西部地區。長期以來存在的城鄉二元結構，導致城鄉、地區、人群之間的基本公共服務存在差距。縮小城鄉差距，實現共同富裕，最緊迫的是構建覆蓋城鄉、公平合理、普惠標准不斷提高的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，使發展成果更多更公平地惠及城鄉群眾。
可見，我國基本公共服務均等化雖取得了積極進展，但距離基本公共服務均等化總體實現的目標還相差甚遠。因此，要實現基本公共服務均等化的目標，需要著力解決以下四方面的問題。
一是健全制度安排。良好的制度安排能產生強激勵，而較差的制度安排將對社會交易活動產生負外部性。公共服務由於其非排他性和非競爭性的特性，更需要健全的制度安排，確保制度、機制保障。一方面，健全的政策法規等正式的制度安排有利於公共服務的均等化。在一個完善的法治社會中，公共服務供給者在考慮其利益最大化的同時，也會盡可能考慮社會法律的各種約束的風險。因此，法律、法規等正式制度約束會提高公共服務的供給水平，推進公共服務均等化的實現。另一方面，完善的非正式制度安排能夠彌補正式制度安排中存在的缺陷，進一步推進公共服務均等化。例如，由村民自治組織執行監督或仲裁的非正式組織能有效提高村民監督和參與農村公共服務的積極性，從而保障農村公共服務供給水平。
二是加快政府職能轉變。加快政府職能轉變，構建公共服務型政府，是實現基本公共服務均等化的關鍵所在。政府既是經濟領域宏觀調控的主體，也是社會領域提供公共服務的主體。當前，關鍵是要強化政府公共服務職能，充分挖掘公共資源潛能，集中力量組織和提供基本民生服務、公共事業服務、公共安全服務和公益基礎服務，滿足群眾基本需求。在市場經濟條件下，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四方面共同構成了政府的主要職能，過去，我國政府主要注重經濟調控和市場監管的職能，忽略了後兩個職能的作用。隨著經濟社會的發展，原有的政府形態弊端日益顯現，迫切需要加以改變，注重公共服務供給，構建公共服務型政府，保障人們充分享受公共服務。為此，應著力調整可支配財政資源的支出結構，加大對公共服務的投入。長期以來，我國政府熱衷於基礎設施等方面的硬體投入，而忽視改善民生方面的軟體投入，從而使得公共服務非均等化更加嚴重，因此，應改變財政支出結構，加大對基本公共服務的投入，努力使基本公共服務惠及全體人民。
三是完善投入機制。完善的投入機制是基本公共服務實現均等化的基本保障。完善的供給體系是包含政府、非政府組織、個人、企業等多個供給主體的體系范疇，可以從供給數量上彌補基本公共服務供給不足的問題。完善的供給體系還有利於改善政府財政支出結構，有利於整個社會的資源配置。完善的供給主體可以解決公共服務的供給結構，將釋放部分財政資金進入其他領域的投資，從而有助於整個社會資源配置結構的改善。此外，還要形成多元化的政府供給模式。目前，我國基本公共服務非均等化供給的一個重要因素在於政府供給模式單一，主要採取政府直接投資為主。政府應根據公共服務的不同屬性，採用不同的供給模式，豐富公共服務供給數量和質量，如，有些公共服務可以採取招標、經營許可證等形式，強化競爭機制，提供對這類公共服務供給的質量；對基礎公共服務、公共安全服務則採取政府供給的模式等。
四是改善公共服務質量，提高公共服務有效供給水平。要積極探索公共服務供給改善渠道。通過建立統一科學的公共服務評價體系，准確判斷出公共服務水平，並通過建立公共服務修正機制，不斷修正公共服務供給方向和供給質量，使公共服務符合社會發展需要，並能真正惠及全體人民。同時，還應搭建公共服務供求雙方之間有效溝通的渠道，從而有利於基本公共服務供給效率的提高。（作者單位：武漢大學經濟與管理學院，河南省社會科學院經濟研究所）

5. 求基本公共服務均等化背景

實現公共服務均等化，是現代政府追求的目標。從19世紀末期到世紀70年代末期，西方發達國家為克服自由資本主義的弊端，強化政府對公共經濟領域的壟斷地位，推動公用事業等重要行業的國有化，建立和完善公共財政體制，基本實現了公共服務均等化或均質化。20世紀80年代以來，為進一步提高公共服務水平，世界各國政府積極探索國有公共企業私有化、政府與私人企業合作制等改革舉措。百餘年來，各國為實現公共服務均等化積累了豐富的經驗，為推動政治文明起了重要作用。
亞洲地區現代化的進程起步時間不一，各國公共服務均等化程度差別較大。二戰以後，先期實現體制變革和經濟騰飛的國家，如日本、韓國、新加坡等國，借鑒歐美發達國家實現公共服務均等化的經驗，通過在公共財政、基礎教育、公共衛生、社會保障、公用事業等方面有效的制度安排，使公共服務均等化程度維持在相對較高的水平。但是，大多數亞洲國家，由於治理理念、政治體制、社會環境、經濟基礎、人口規模以及連年戰亂等因素，政府的公共服務能力不強，公共服務的均等化水平不高。20世紀80年代以來，公共管理改革運動席捲全球，亞洲國家中，公共服務均等化程度較高的國家認真總結實現公共服務均等化的經驗和教訓，不斷深化公共服務制度安和公共服務方式的變革；公共服務均等化程度較低的國家，主動借鑒發達國家實現公共服務均等化的理念和經驗，努力探尋適合本國特點的實現公共服務均等化的途徑和策略。在探索公共服務均等化的過程中，亞洲國家面臨著各種各樣的難題，也積累了具有自身特色的經驗。
中國改革開放以來，努力強化政府公共服務能力，著力實現基本公共服務均等化。
第一，堅持不懈地推進經濟體制改革，始終堅持通過改革解放生產力的基本理念，始終堅持通過改革促進發展的基本路徑。通過改革，保持經濟持續快速增長，國家財政收入連續大幅度提高，為強化政府公共服務能力，實現公共服務均等化奠定了堅實的財力基礎。
第二，貫徹落實科學發展觀，牢固樹立正確的政績觀。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展要求政府將維護最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。科學發展要求統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。「以人為本」和「統籌兼顧」，為實現公共服務均等化提供了科學的理論基礎。
第三，構建社會主義和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設。中國所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公平正義意味著權利公平、機會公平、規則公平和分配公平，要求初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加註重公平。公共服務具有再分配的功能，需要通過均等化的制度設計，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。社會主義和諧社會理論勾畫了公共服務均等化社會的宏偉藍圖。
第四，深化行政管理體制改革，建設服務型政府。按照深化行政管理體制改革總目標的要求，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府，建設人民滿意的政府。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心，要求全面履行政府職能，在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務；中央和地方政府要按照職能轉變的要求，突出各自的管理和服務重點；進一步理順部門職責關系，合理界定政府部門的職責，做到權力與責任對等，避免職能交叉重疊。深化行政管理體制改革，建設服務型政府，為實現基本公共服務均等化確立了體制基礎。
第五，中國政府在實現公共服務均等化方面做了有價值的實踐探索。概括起來，主要表現在如下幾方面：
一是確定了「完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化」的方針。主要做法是通過改革財政管理體制，完善公共財政制度，加大財政轉移支付力度，調整稅收返還和財政補助政策，為逐步實現公共服務均等化探索財政制度基礎。
二是堅持基礎教育的公益性質，努力實現教育公平。主要做法是加大財政對教育投入，規范教育收費，扶持貧困地區、民族地區教育，健全學生資助制度，保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育。2007年取消了全國農村義務教育學雜費，2008年秋季開學將取消全國城市義務教育學雜費。
三是堅持公共醫療衛生的公益性質，努力構建公共衛生服務體系。主要做法是堅持預防為主、以農村為重點、強化政府責任和投入，完善國民健康政策，鼓勵社會參與，努力建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、葯品供應保障體系，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。
四是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。主要做法是以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。
五是堅持實施積極的就業政策，健全公共就業服務體系。主要做法是在完善市場就業機制，支持自主擇業、自謀職業的同時，加強政府促進就業的責任和政策引導。健全面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村富餘勞動力轉移就業培訓。建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度。完善面向所有困難群眾的就業援助制度，及時幫助零就業家庭解決就業困難。積極做好高校畢業生就業工作。規范和協調勞動關系，完善和落實國家對農民工的政策，依法維護勞動者權益。
中國在公共服務領域面臨著嚴峻的挑戰，如公共服務需求壓力大，公共服務供給不足，公共資源配置不均衡，公共服務再分配作用弱，公共服務標准不規范，公共服務主體回應性差等。中國實現公共服務均等化的歷程剛剛起步，實現均等化的理論基礎還相對薄弱，實現均等化的途徑和策略還不夠清晰，實現均等化的制度還不夠健全，制度之間還缺乏系統化的安排。中國面臨的問題和挑戰也是亞洲大多數國共同需要面對的。通過開展「亞洲主要國家基本公共服務均等化研究」，探討公共服務均等化的基本理論問題，總結發達國家尤其是亞洲國家實現公共服務均等化的經驗和教訓，探索實現基本公共服務均等化的途徑和策略，破解實現公共服務均等化的共同難題，對推動整個亞洲地區提升公共服務均等化水平具有戰略意義

6. 姜曉萍的主要作品

專著教材
1、《行政法學導論》中國人民大學出版社2015年5月
2、《創建服務型政府與完善地方公共服務體系》中央編譯出版社 2015年4月
3、《四川省社會治理發展報告》人民大學出版社 2014年12月
4、《地方社會管理創新——突破和諧發展的行政障礙》中國人民大學出版社 2014年5月
5、《四川省社會管理創新發展報告》中國人民大學出版社 2013年12月
6、《地方政府流程再造》中國人民大學出版社 2012年9月
7、《行政法學》四川大學出版社2009年9月
8、《薪酬管理》四川大學出版社2007年9月
9、《走向有限政府：中國行政審批制度改革研究》四川科技出版社 2006年1月
10、《公共管理學》四川大學出版社 2004年7月
11、《環境社會學》四川人民出版社 2000年3月
主持科研項目
1、主持國家社科基金重大項目《深化幹部人事制度改革》子課題；
2、主持教育部規劃項目：《我國地方政府服務流程再造的理論與實踐探索》；
3、主持國家自然科學基金重大國際（地區）合作研究項目《面向西部旅遊經濟與生態環境可持續發展的低碳景區集成管理模式研究》子課題；
4、主持國家社科基金重點項目：《建設服務型政府與完善地方公共服務體系》；
5、主持國家社會科學基金年度項目：《構建和諧社會中的行政障礙與地方政府制度創新》；
6、主持國家社會科學基金年度項目：《WTO西部地方政府行政審批制度改革》；
7、主持教育部人文社會科學規劃項目：《政府服務流程再造的理論與實踐》；
8、主持教育部哲社發展報告建設（培育）項目：《成渝統籌城鄉國家綜合配套改革實驗區發展報告》；
9、主持國務院辦公廳委託項目：《省級政府政務公開與管理創新》；
10、主持中央高校基本科研業務費研究專項：《西部地區社會和諧發展與社會風險控制研究》；
11、主持四川省社科基金重點項目：《構建和諧四川進程中的行政障礙與制度創新研究》；
12、主持四川省社科基金項目：《SARS與地方政府危機管理》；
13、主持四川省「十一五」人才規劃基礎項目：《四川省人才市場機制的構建與政府服務》；
14、主持四川省軟科學項目：《四川省人才市場發展的現狀、問題與對策》；
15、主持四川省學術帶頭人、後備人選資助項目：《公共部門人力資源管理體制創新——公務員績效考核研究》；
16、主持四川省政府項目：《行政改革與政府服務中心建設》；
17、主持中國行政管理學會課題：《四川省中介組織發展的現狀、問題與對策研究》；
18、主持中國行政管理學會重點項目：《地方政府服務流程再造的理論與實踐》；
19、主持四川大學新世紀高等教育教學改革工程一般研究項目：《公共管理專業科研、教學互助關系研究與實踐》；
20、主持成都科學發展研究院招標項目：《成都市統籌城鄉年度報告》；
21、主持成都科學發展研究院招標項目：《統籌城鄉背景下的規范化服務型政府建設方案》；
22、主持成都市政府招標項目：《成都市村級公共服務與社會管理改革研究》；
23、主持成都市「十一五」規劃項目《成都市政府管理體制創新》；
24、主持成都市政府項目：《領導幹部素質培養》；
25、主持成都市政府項目：《成都市幹部創新能力研究》；
26、主持成都市政府項目：《成都科學發展研究》；
27、主持成都市政府項目：《成都市統籌城鄉研究》；
28、主持成都市政府項目：《鄉鎮機構改革研究》；
29、主持成都市政府委託項目：《規范化、服務型政府試點工作方案》；
30、主持成都市政府委託項目：《成都市行政審批程序與前置條件的現狀、問題及對策研究》；
31、主持成都市政府委託項目：《電子政務與地方政府管理創新》；
32、主持成都市政府委託項目：《服務型政府建設的理論與實踐》；
33、主持成都市政府委託項目：《城市房地產管理體制改革》；
34、主持成都市房管局委託項目：《成都市房管局規范化服務型政府建設方案》；
35、主持成都市工商局委託項目：《成都市工商局規范化服務型政府》；
36、主持成都高新區管委會委託項目：《成都高新區規范化服務型政府建設方案》；
37、主持成都市工商局委託項目：《工商管理幹部行政能力提升與培訓》；
38、主持彭州市政府委託項目：《彭州市政府職能配製》；
39、主持四川省政府辦公廳委託項目：《政務公開與政府管理創新》；
40、主持成華區政府委託項目：《老工業基地改造振興的成都模式---成都東郊工業區結構調整與惠民工程研究報告》；
41、主持綿竹市政府委託項目：《規范化責任性政府建設》；
42、主持成都市新都區項目：《政府服務流程再造》；
43、主持成都市金堂縣委託項目：《金堂縣人員編制「總量控制、動態管理」科學化研究》；
44、主持成都市青羊區委託項目：《青羊區深化規范化服務型政府建設研究》；
45、主持成都市溫江區項目：《溫江區城鄉一體行政管理體制研究》；
46、主持成都市人事局委託項目：《成都市行政管理體制改革總體方案》；
47、主持成都市新都區紀委監察局委託項目：《成都市新都區行政效能評估（2009年度）》；
48、主持成都市新都區紀委監察局委託項目：《成都市新都區行政效能評估（2008年度）》；
49、主持雙流縣項目：《成都市雙流縣投資軟環境評估與規劃》；
50、主持龍泉驛區人民政府委託項目：《龍泉驛區深化規范化服務型政府建設的創新研究》；
51、主持成都市溫江區項目：《溫江區人力資源市場優化與再造》；
52、主持新津縣編辦委託項目：《花源鎮行政管理體制改革研究》；
53、主持德陽經濟技術開發區委託項目：《德陽經濟技術開發區社會管理創新方案研究》
54、主持金堂縣竹篙鎮委託項目：《金堂縣竹篙鎮產城互動中的城鄉群眾共創共享機制研究》。
論文
《城市空氣污染防治中的政府責任缺失與履職能力提升》，姜曉萍、張亞珠，《社會科學研究》，2015年第1期
2、《我國社會焦慮問題研究述評》，姜曉萍、郭兵兵，《行政論壇》，2014年第5期
3、《國內公共服務體系研究的知識圖譜》，姜曉萍、蘇楠，上海行政學院學報,2014年第3期
4、《國內服務型政府研究的知識圖譜》，姜曉萍、蘇楠，四川大學學報(哲學社會科學版)，2014年第2期
5、《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，姜曉萍，《中國行政管理》，2014年第2期
6、《基於價值取向的公共服務績效評價體系研究》，姜曉萍、郭金雲，《行政論壇》，2013年第6期
7、《構建城鄉基礎教育均衡發展的制度體系:以成都試驗區為例》，姜曉萍、黃靜，《中國行政管理》，2013年第6期
8、《我國基本公共服務體系的共同趨勢與地區差異——基於國家和地方基本公共服務十二五規劃的比較》，姜曉萍、陳朝兵，《上海行政學院學報》，2013年第6期
9、《統籌城鄉中基本公共服務均等化研究》，姜曉萍，《社會科學研究》，2012年第6期，人大復印資料《公共行政》2013年第2期轉載
10、《當前我國幹部退出機制存在的問題與對策論析》，姜曉萍、史雲貴，2012第5期，人大復印資料《中國共產黨》2013年第2期全文轉載
11、《國內外基本公共服務均等化研究綜述》，姜曉萍、吳菁，《上海行政學院學報》，2012年第5期 《新華文摘》2013年1期
12、《公共部門人力資源編制管理再造：機理與策略》，姜曉萍、范逢春，《中國行政管理》，2012年第9期 人大復印資料《公共行政》2012年11期
13、《論城市房屋徵收之被徵收人權利保護》，姜曉萍，陳叢刊，《理論與改革》，2012年第2期
14、《農村土地使用權流轉中農民權利保障機制研究》，姜曉萍、衡霞，《政治學研究》，2011年第6期
15、《還權賦能：治理制度轉型的成都經驗》，姜曉萍、黃靜，《公共行政評論》，2011年第6期
16、《農村土地流轉風險的形成機理及外部性研究》，姜曉萍、衡霞，《農村經濟》2011年11期
17、《加強農村土地流轉中農民權利保障的對策建議》，姜曉萍，《四川省哲學社會科學研究重要成果專報》，2011年第17期
18、《建議解決農村土地流轉中存在的四個問題》，姜曉萍，中國行政管理學會《專家建言》，2011年第9期
19、《統籌城鄉發展須保障農民權益》，姜曉萍，《四川日報》，2010年11月24日第7版
20、《汲取養分的不竭源泉 奉獻社會的重要舞台》，姜曉萍，《中國行政管理》，2010年12期
21、《國外政府流程再造的核心問題與啟示》，姜曉萍、汪夢，《社會科學研究》，2009年6期，《新華文摘》全文轉載
22、《中國公共服務30年的制度變遷與發展趨勢》，姜曉萍、鄧寒竹，《公共行政》，2009年7期全文轉載
23、《中國公共服務30年的制度變遷與發展趨勢》，姜曉萍、鄧寒竹，《四川大學學報》（哲學社會科學版），2009年1期
24、《我國政府流程再造的公共需求與可行性分析》，姜曉萍，《理論與改革》，2009年4期
25、《四川地震災區受災群眾需求調查與潛在社會風險分析》，姜曉萍、李文星、夏志強，中央黨校《思想理論內參》，2008年30-31期
26、《中國公共服務體制改革30年》，姜曉萍，《中國行政管理》，2008年12期
27、《地震災區居民住宅重建的幾點建議》姜曉萍《成都行政學院學報》，2008年3期
28、《公民行政參與是發展社會主義民主政治的有效途徑》，姜曉萍、郭金雲，《新視野》，2008年3期
29、《統籌城鄉發展中的行政障礙與地方政府治理》，姜曉萍，《理論月刊》，2008年4期
30、《構建服務型政府進程中的公民參與》，姜曉萍，《新華文摘》，2007年21期轉載3254個字
31、《行政問責的體系構建與制度保障》，姜曉萍，《政治學研究》，2007年3月
32、《構建服務型政府進程中的公民參與》，姜曉萍，《公共行政》，2007年11期全文轉載
33、《構建服務型政府進程中的公民參與》，姜曉萍，《社會科學研究》，2007年4期
34、《我國行政服務中心的發展障礙與對策思考》，姜曉萍、蘭旭凌，《中國行政管理》，2007年10期
35、《我國人才市場機制構建中的障礙與對策探討》，姜曉萍、侯軍幫，《公共行政》，2007年1期全文轉載
36、《社區治理中的公民參與》，姜曉萍、衡霞，《湖南社會科學》，2007年1期
37、《我國人才市場發展中的政府職能轉變與制度創新》，姜曉萍，《新視野》，2006年5期
38、《我國省級政務公開探析》，姜曉萍、姜潔，《廣州大學學報（社會科學版）》，2006年8期
39、《政府流程再造的基礎理論與現實意義》，姜曉萍，《新華文摘》，2006年第15期
40、《政府流程再造的基礎理論與現實意義》，姜曉萍，《中國行政管理》，2006年第5期
41、《我國省級政務公開的現狀調查與問題分析》，姜曉萍，《社會科學研究》，2006年第4期
42、《我國人才市場機制構建中的障礙與對策探討》，姜曉萍、 侯軍幫 ，《四川大學學報》，2006年第4期
43、《透視地方政府引進ISO9000》，姜曉萍、郭金雲，《決策》，2006年第7期
44、《從兩次「井噴」事故看政府危機管理》，姜曉萍、陳進，《決策》，2006年第5期（人大復印資料C3《管理科學》2006年8期全文轉載）
45、《以政府制度創新構建社會主義和諧社會》，姜曉萍，《社科論壇》，2006年3期
46、《我國公務員績效考核的困境及其對策分析》，姜曉萍、馬凱利，《社會科學研究》，2005年第1期 (人大復印資料《公共行政》2005年3期)
47、《地方政府建立行政決策專家咨詢制度的探索與創新》，姜曉萍、范逢春，《中國行政管理》，2005年第2期
48、《提高政府采購效率二有效途徑》，姜曉萍、陳偉，《西北民族大學學報》，2005年1期
49、《地方可持續發展與規范化服務型政府建設》，姜曉萍、姜潔，《四川大學學報》，2005年第4期
50、《地方政府深化行政審批制度改革的個案研究——以四川省成都市行政審批制度改革為例》，姜曉萍、 郭金雲，《中國軟科學》，2004年第7期
51、《港台地區網上申報與審批的經驗及啟示》，姜曉萍、 滕賦騁，《中國行政管理》，2004年2期
52、《完善行政服務中心，深化審批制度改革》，姜曉萍、唐冉熊，《湖南社會科學》，2004年2期
53、《成都市規范化服務型政府建設》，姜曉萍，《中國行政管理》，2004年11期
54、《我國政府部門實施質量管理體系的探索》，姜曉萍、 郭金雲，《北京行政學院學報》，2004年2期
55、《從SARS看我國地方政府的危機管理》，姜曉萍、范逢春，《四川大學學報》（哲社版）2004年2期
56、《論服務型政府的基本內涵》，姜曉萍，《四川行政學院學報》，2004年2期
57、《我國行政審批范圍的規范化》，姜曉萍、吳軍飛，《北京行政學院學報》，2003年2期
58、《建設服務型政府的思路和對策》，姜曉萍、劉漢固，《四川大學學報》，2003年4期《中國社會科學文摘》2003年6期
59、《轉變政府職能 建設服務型政府》，姜曉萍，《四川政報》，2003年11、12期
60、《香港特區顧客導向型政府之構建及其啟示》，何水、姜曉萍，《人文雜志》，2003年第6期
61、《地方政府行政審批程序中存在的問題及對策》，姜曉萍、李文星，《河北學刊》2002年4期《中國社會科學文摘》，2003年1期
62、《施韋策詰難和道教生態倫理》，姜曉萍、曹玉華，《西南師大學報》，2002年5期
63、《論地方政府財政能力的支持系統》，李文星、姜曉萍，《華東經濟管理》，2001年4期
64、《西南民族地區的居住模式與婚姻、家庭的變遷》，姜曉萍，《西南民院學報》，2001年3期
65、《朱元璋法律意識二重性心理探析》，姜曉萍，《史學集刊》，1996年第5期
66、《明代的司法制度與君主專制》，姜曉萍，《西南師范大學學報》，1992年第4期
67、《「擊鼓鳴冤」的由來》，姜曉萍，《法學雜志》，1992年第4期
68、《明代的立法及特色》，姜曉萍，《文史知識》，1991年第1期
69、《中國古代居室建築中的「家」的觀念》，姜曉萍，《文化史知識》，1994年第7期

7. 促進基本公共衛生服務逐步均等化的讀後感想

[促進基本公共衛生服務逐步均等化的讀後感想]

衛生部婦幼保健與社區衛生司楊司長關於《促進基本公共衛生服務逐步均等化》，主要內容為中國面臨的基本公共衛生問題、基本公共衛生服務均等化工作目標、基本公共衛生服務任務、促進基本公共衛生服務均等化保障措施四個內容，促進基本公共衛生服務逐步均等化的讀後感想。要求每個居民，無論其性別、年齡、種族、居住地、執業、收入水平，都能平等地獲得基本公共衛生服務。我國現階段的基本公共衛生服務均等化，主要通過國家確定若干基本公共衛生服務項目，免費或低收費向城鄉居民提供來實現。這里說的均等化不等於平均化。基本公共衛生服務逐步均等化目標是實施國家基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目。明確了政府在公共衛生中的責任。對城鄉居民健康實施干預措施，減少主要健康危險因素，有效預防和控制傳染病及慢性病，使城鄉居民平等地享有基本公共衛生服務，逐步實現基本公共衛生服務均等化。
國家基本公共衛生服務項目的主要內容（即平時說的「服務包」）：
建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、高血壓、糖尿病等慢性病防治、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健、重性精神疾病病例管理9類21項。
國家重大公共衛生服務項目主要是指針對主要傳染病、慢性病、地方病、職業病等重大疾病和嚴重威脅婦女、兒童、老年人等重點人群的健康問題，以及突發公共衛生事件預防和處置等重點干預項目，繼續實施的項目包括結核病、艾滋病等重大疾病防控；國家免疫規劃；農村婦女住院分娩等。2009年開始開展的項目為15歲以下人群補種乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；農村婦女孕前和孕早期補服葉酸等；貧困白內障患者復明；農村改水改廁；農村婦女病篩查。

促進基本公共衛生服務均等化保障措施包括公共衛生服務提供體系、
完善經費保障機制、提高服務能力、規范項目管理。
其中公共衛生服務提供體系：國家基本公共衛生服務項目主要通過鄉鎮衛生院、村衛生室和城市社區衛生服務中心、站等城鄉基層醫療衛生機構免費為全體居民提供，其他基層醫療衛生機構作為補充。重大公共衛生服務項目主要通過專業公共衛生機構組織實施，讀後感《促進基本公共衛生服務逐步均等化的讀後感想》。專業公共衛生機構主要包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生防治、應急救治、采供血、衛生監督、計劃生育等機構。醫院依法承擔重大疾病和突發公共衛生事件監測、報告、救治等職責以及國家規定的其他公共衛生服務職責。鼓勵社會力量舉辦的醫療衛生機構提供公共衛生服務，並承擔法定的公共衛生職責。優化公共衛生資源配置，加強各類醫療衛生機構之間的協助。

完善經費保障機制是指將按服務人口確定補助經費，為城鄉居民免費提供基本公共衛生服務。2009年人均基本公共衛生服務經費標准不低於15元，2011年不低於20元。中央財政通過轉移支付對困難地區給予補助。專業公共衛生機構人員經費、發展建設、公用經費和業務經費由政府預算全額安排。開展業務所需工作經費根據任務和經費標准確定，由政府核撥，經費標准根據實際需要及時調整。專業公共衛生機構服務性收入上繳財政專戶或納入預算管理。合理安排重大公共衛生服務項目所需資金。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務中心和服務站按國家規定核定的基本建設、設備購置、人員經費及其承擔公共衛生服務的業務經費，按定額定項和購買服務等方式補助。政府對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助，具體由地方人民政府規定。公立醫院承擔公共衛生服務職責，政府應給予專項補助。社會力量舉辦的各級各類醫療衛生機構承擔的公共衛生任務，由當地政府通過購買服務等方式給予補償。
提高服務能力是指大力培養公共衛生技術人才和管理人才，提高公共衛生服務能力和管理能力。轉變公共衛生服務模式：專業公共衛生機構要定期深入工作場所、學校、社區和家庭，開展衛生學監測評價，研究制定公共衛生防治策略，指導其他醫療衛生機構開展基本公共衛生服務。城鄉基層醫療衛生機構要深入家庭，全面掌握轄區主要健康問題，主動採取有效的健康干預措施，要將基本公共衛生服務與醫療服務相結合。應用中醫葯預防保健技術和方法，發揮中醫葯在公共衛生服務中的作用。
規范項目管理是指必須進一步完善基本公共衛生服務規范。研究制定和推廣適宜技術規范，健全管理制度和工作流程。完善重大公共衛生服務項目管理制度。整合現有重大公共衛生項目，統籌考慮，突出重點。建立重大項目專家論證機制，對項目實行動態管理。研究制訂各重大公共衛生服務項目實施方案。注重對實施效果的評估。

下一步工作主要盡快與有關部門協調，印發《促進基本公共衛生服務均等化的意見》。其中細化有關政策措施，包括資金管理辦法、基本公共衛生服務規范、基本公共衛生服務項目考核管理辦法、重大公共衛生項目實施方案。同時開展基本公共衛生服務均等化宣傳、培訓，加強督導檢查。
政策已了解，精神也掌握，執行是關鍵，同事須努力。
〔促進基本公共衛生服務逐步均等化的讀後感想〕隨文贈言：【這世上的一切都借希望而完成，農夫不會剝下一粒玉米，如果他不曾希望它長成種粒；單身漢不會娶妻，如果他不曾希望有孩子；商人也不會去工作，如果他不曾希望因此而有收益。】

8. 如何才能實現公共安全服務的均等化

「實現基本公共服務的均等化」是以人為本執政理念的具體體現 從世界范圍來看,財富的生產在某一時期實現快速增長並非難題,許多國家都曾有過階段性的經濟奇跡,而如何更加公平、公正地支配財富和消費財富,則是一個更難解決的問題。逐步實現基本公共服務的均等化,就是使生產出來的財富惠及更多社會成員,在促進財富快速生產的同時,實現財富消費的公平和公正,以防範片面追求財富增長所導致的公共風險和危機。 從這個現實背景來看,我們推進基本公共服務的均等化不是一項孤立的公共政策和純粹的福利行動,也不是一個化解社會矛盾的權宜之計,而是政府以人為本執政理念的明晰化和具體化。它表明,中國發展的基本理念和基本取向正在發生重大轉變:一是增長的基本取向由單一的效率至上轉向公平與效率並重,使物質財富的增長帶來更多的社會公平,惠及全體人民;二是發展的基本取向由片面的經濟增長轉向經濟、社會與自然的協調發展,使經濟的發展帶來人的全面、自由發展,回歸發展的終極價值;三是小康生活的基本取向由主要追求物質指標轉變到以和諧為導向,使生活的殷實和富足帶來更大程度的社會和諧,提高國民幸福指數。由此看來,逐步實現基本公共服務均等化,不僅是當前的一項重大公共政策,而且還承載著時代變遷的重大使命。 「實現基本公共服務的均等化」需要發展與改革的雙重推動 要使上述基本理念的轉變通過基本公共服務的逐步均等化體現出來,必須要有正確的認識和良好的體制和機制。公共服務與每個社會成員密切相關,如義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、就業指導和培訓、社會治安以及食品葯品安全,等等。要使這些公共服務全面實現均等化,不是短期內單靠中央政府的轉移支付就可以實現的,而是需要發展與改革的雙重推動。發展是基礎,改革是動力。基本公共服務的均等化不應被理解為單純的國家財政分配過程,而是經濟發展過程與國家財政分配過程的有機結合;基本公共服務的均等化也不是一個簡單的財力配置過程,而是財力配置與制度創新的融合。逐步實現基本公共服務均等化,至少要明確以下幾點: 第一,實現基本公共服務的均等化是一項中長期任務。從公共服務的供應方來看,政府是最終責任主體。在我國,各地方政府提供公共服務的能力相差很大,這種差距不只是財力上的,如城市政府和鄉村政府、相對富裕地區的政府和貧窮地區的政府,也有認識水平、人員素質、創新意識、管理能力以及制度建設能力上的差距,這類差距不是通過增加財力、短期培訓、更換操作人員就可在短期內消滅的。從公共服務的需求方來看,由於地理環境、歷史文化等原因,公共服務的消費能力也存在巨大差距。這既有自然條件的影響,如一些自然條件惡劣的邊遠山區,即使把錢送到居民手上,也難以消費;也有當地人文社會因素的制約,如文化素質、傳統意識、風俗與宗教等等,都會造成居民公共服務消費能力上的差距。居民的這種消費能力體現的是自主性和能動性,政府提供的公共服務最終依賴於這種自主性和能動性去消化、吸收,進而轉換化為居民生活的改善、基本素質和技能的提高。譬如教育,有些並不是上學難、上學貴,而是主動輟學,有的家長認為上學不如賺錢實惠,也有暴富的家庭認為孩子不上學將來也衣食無憂,一些地方甚至出現了「因富輟學」的怪現象。這說明,要縮小公共服務消費能力上的差距,確實需要居民自主性和能動性的改善。 第二,實現基本公共服務均等化是機會的平等。每個公民都有相同的機會享受政府提供的基本公共服務,不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同的待遇。如果公民的基本權利被分為三六九等,因身份不同而給予不同的待遇,那就談不上均等化。比如農民工因身份受到制度歧視,即使常年在城市工作也無法享受城市居民同等的公共服務,如教育、醫療、社保等。這種因制度歧視造成的公共服務差距,只能通過社會管理制度的改革和創新才能逐漸消除。當前,社會各界對擴大公共服務的呼聲很高,這是合理的,但要避免以籠統的公共服務規模的擴大來掩蓋差距的擴大,或以某一方面差距的縮小來掩蓋其他方面差距的擴大。 第三,實現基本公共服務的均等化是自由選擇的結果。這有兩重含義:一是不能把居民局限於某一地理空間。例如,在城鄉分治的框架內通過給農民提供更多的公共服務來縮小城鄉公共服務的差距,這在近期是必要的,但若長期如此,其均等化就會變成一種社會強制,使個人意志受到壓抑。二是有自主選擇的自由。例如,一個人不願居住在嘈雜的城市,而選擇居住在寧靜的山區,盡管山區政府和城市政府提供的公共服務有明顯差距,但對他來說,公共服務仍是均等的。因此,實現基本公共服務的均等化,要更多從需求方來考慮,尊重居民的合理意願和選擇,不能光看公共服務的供給能力。 第四,基本公共服務的均等化不等於各地方政府財力的均等化。不少人認為,實現了財力的均等化就實現了基本公共服務的均等化。有的研究為便於數學模型的運用,也簡單假設:財力的均等化=基本公共服務的均等化。筆者認為這樣的研究沒有價值。我們通常用人均財力這個指標來衡量地區間財力的差距,其實,無論分母使用財政供養人口,還是本地戶籍居民,這個指標都不能准確反映地區間財政能力的差距。因為公共服務的單位成本在不同地區是不同的,甚至差距很大,同樣的錢未必能提供同樣多的公共服務。比如教育的單位成本、醫療的單位成本、基礎設施的單位成本等等,會因地形地貌、人口密度、國土面積、民族構成等因素而不同。即使公共服務的單位成本相同,由於制度因素及管理水平的影響,同樣數量的資金所提供的公共服務也是不一樣的。因此,從公共服務的供給方來看,基本公共服務的均等化是財政能力的均等化,而財政能力是財力、單位成本和制度及管理因素的復合函數,僅看財力的多與少是片面的。 「實現基本公共服務的均等化」需要做到幾個「結合」 依據以上認識,要實現基本公共服務的均等化,必須整體把握,分步實施,選擇好恰當的路徑和切入點。既不能單純從供給方來考慮,也不能僅從需求方來觀察,更不能簡單套用西方國家的做法。從我國目前所處的發展階段和當前所面臨的主要問題出發,應考慮做好以下幾個「結合」: 首先,從發展與改革的結合上來規劃。一方面,經濟的可持續協調發展是實現基本公共服務均等化的基礎,也是基本路徑。經濟蛋糕大了,財政蛋糕才能大;同時,經濟發展協調了,區域、城鄉差距縮小了,基本公共服務的均等化也就自然實現了。從整體上看,要把基本公共服務的均等化寓於經濟發展之中,使公共服務與經濟發展形成良性循環。公共服務固然是財富的消費,但與經濟發展有內在的聯系,長期來看不但不會阻礙財富的增長,反而是財富生產可持續的保障。因此,既要有「增量」的觀點,也要有「循環」的理念,不能靜態、孤立地追求基本公共服務的均等化。另一方面,公共服務均等化的過程也是改革的過程,特別是行政體制改革與財政體制改革,前者涉及政府責任意識的形成、職能的轉換、政府間責任的界定等,後者則與政府間分配關系密切相關,涉及財力與事權、責任的匹配等問題。此外,社會管理體制的改革與基本公共服務的均等化也有內在聯系。沒有改革的深化,基本公共服務均等化是無法推進的。相對於現在的利益格局而言,基本公共服務的均等化是利益再分配的過程,是財富支配格局調整的過程,這就需要改革作動力。否則,利益格局的凝固化,會使基本公共服務均等化成為空洞的口號。 其次,從財力與制度的結合上來操作。財力只是實現基本公共服務均等化的一個必要條件,光有國家財力的投入,而沒有相應制度的創新和改進,擴大公共服務就會落空,均等化也會成為紙上談兵,甚至是投入越多,浪費也越多。例如教育,盡管國家投入沒有達到佔GDP比例4%的要求,但教育體制本身也存在一些問題:師范畢業生「有崗無編」(編制被非教學人員佔用),不少畢業生被迫轉行;一方面技工嚴重短缺,另一方面許多大學畢業生難以找到工作;醫學博士不能處置基本的臨床病例,等等。在這種體制下,如果只一味增加投入,其效果可想而知。從邏輯上看,是制度決定了財力的配置,從而決定了公共服務的均等化過程。在不合理制度的基礎上加大財力的支持力度,只會使扭曲的公共服務更加不均衡。合理的制度安排是實現基本公共服務均等化的保障。 再次,從供給與需求的結合上來實施。基本公共服務的供給方是政府,需求方是居民。逐步實現基本公共服務的均等化是一個過程的兩個方面,既要考慮政府的服務能力,更要看居民的要求和滿意度。任何一項公共服務水平的提高,首先要考慮需求方的意願、能力,尊重其自主選擇。如新型農村合作醫療的試點,就遵循了自願參與的原則,結果得到了越來越多農民的擁護。基本公共服務均等化的最終衡量標准不是數字上的大體相等,而是群眾的滿意度和社會的和諧程度以及國民素質的普遍提高。 最後,從國家、市場與社會的結合上來運作。提供基本的公共服務並不排斥市場主體和非盈利組織的參與,國際上已出現的PPP模式(公私合作)可以結合我國國情引進到基本公共服務領域。政府是基本公共服務均等化的最終責任主體,但公共服務責任是可以分解的。通過這種責任分解,讓更多主體參與進來,可以培養全社會的責任意識和參與意識,有助於形成公共服務的道德倫理基礎。(作者單位：財政部財政科學研究所)