公共服務市場化改革後成效

A. 事業單位改革

一場牽動三千萬事業人利益的改革大戲，上演多年後，仍處於前奏與調整階段。

在改革的膠著狀態下，梳理多年的改革進程和追尋當前的動向，可以理出的訊息是：事業單位的改革方向，日益回歸「公共服務」的本色；而正是為了更有效的回歸，其政策的推出才如此慎重。一旦時機成熟，便可推出。

《瞭望》文章：事業單位的基本社會功能
事業單位人事制度改革：用「人」制度率先規范
事業單位改革 三千萬「事業人」變陣

資料圖片：遼寧省大連市公開招考國家公務員和機關工作人員，報名現場異常火爆。新華社發（呂文正 攝）

事業單位改革不僅要「破」其既有弊端，更要「立」其公共服務本職

據《瞭望》新聞周刊了解，由中編辦、人事部等諸部門協作推進的事業單位改革整體戰略仍在徵求意見中，而某些單項，如其中的人事制度，則已有比較明確的思路，進入了法制化階段。更為切近的是，有關部門在日前要求相關的事業單位收入分配製度改革提速。

有待於回歸公共服務屬性

無論是稱謂，還是性質，「事業單位」都是中國特有的產物。一些參加國際研討會的專家常常為其譯名而備感為難。

事業單位所涉極廣。截至2005年底，全國事業單位總計125萬個，涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，工作人員超過3035萬人。

「事業單位」形成於計劃經濟時期，在1998年頒布實施的《事業單位登記管理暫行條例》中，它被定義為「國家為了社會公益目的」設立的「社會服務組織」，「由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦」。專家們也就據此而將其譯為「PublicServiceUnit」（公共服務機構）。

事實上，「公共服務機構」這個概念還不能容納現在所有的事業單位，只是代表了設立的初衷。從實際運行看，事業單位大致有行政執法類、公共服務類、生產經營類。

如果按照公共服務的定位看，從事行政執法和經營服務俱是「站錯了隊」。事業單位與黨政機關、國有企業的實際邊界並不如法規上說的那麼明確。「政事不分」、「事企不分」帶來的管理混亂屢遭詬病。

一位學者比喻說，一些政府附屬的事業單位就是「二政府」，自居企業和社會之上，脾氣比一些政府部門還大。而另一些事業單位實際已成為以盈利為目的的機構，與「社會公益」的目的漸行漸遠。

事業單位要改什麼？國家發改委副主任李盛霖曾把事業單位的「毛病」概括為：機構臃腫，效率低下，已經難以適應目前中國市場經濟的需要，嚴重製約了經濟和社會的協調發展。

不過，事業單位的主體還是那些典型的公共服務行業。據統計，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，佔到事業單位人員的3/4，其中教育系統人員即達到一半左右。

而在全社會對公共服務要求提高的今天，這些單位的提供的服務仍有較大的提升空間。如近年來人民群眾最不滿意的行業榜單中，教育系統和醫療衛生系統位居前列。

資源來源影響基本屬性

過去二十多年的事業單位改革，始終圍繞財政來源而擴張、縮減。在財政補助（全額或差額）和經費自理的原則性區分下，單位內部的創收則往往與撥款混同一塊。而「公共服務」這個基本屬性的確定，也隨著財源的不同而搖擺，並引起社會的不同觀感。

事業單位長期消耗約三分之一的國家預算開支。據多項統計研究，這些資源被越來越多地用於三千萬人員自身。

在上世紀80年代，科技、衛生等行業展開的事業單位改革中，擴大自主權成為核心內容之一，其中包括收益權與分配權。這一趨勢的另一面便是財政預算的削減。

上世紀90年代關於事業單位改革的三個重要文件中（1993年中共中央印發的《關於黨政機構改革的方案》和《關於黨政機構改革方案的實施意見》，1996年中辦、國辦印發的《中央機構編制委員會關於事業單位改革若干問題的意見》），「政事分開」的原則直接針對「政事不分」的弊端，但對日後越來越嚴重的「事企不分」則尚未過多防範。

這一時期的改革背景乃是中共十四大確立社會主義市場經濟體制的基本路線後，事業單位也開始探索與之相適應的新的管理體制。

綜合多年的歷程，有研究者指出，過去事業單位改革的方向，是越來越不像政府機關、越來越像企業，也就是所謂「推向市場」。

由於事業單位的事權在各級政府，在各種形式的「包干責任制」下，政府往往只按事先確定的數額給予定額撥款（以「人頭費」為主），事業單位的節余或赤字全由自己解決。

當年為了更好地創收，學校、醫院等事業單位便向企業和向企業轉制的事業單位看齊，屢試不爽的做法就是各種名目的「創收」。在疲軟的預算制度下，這類「創收」所得基本都由內部「消化」。

國務院發展研究中心研究員葛延風認為，一些主要提供社會公益性服務的事業單位已經過度「市場化」，「放權過度、約束不足」。

而實質上，這樣的「市場化」是一種「偽市場化」，是在資源壟斷情況下的「市場化」，其主要內容，是資源的供給者由「國家」日益轉向「社會」，並在這個過程中，越來越多地偏離了「公共服務」這個基本屬性，因之引起種種異議。

事業單位「分類」歸位

近幾年來，在構建服務型政府尤其是和諧社會的大背景下，國家在教育、醫療等行業的諸多「矯正」之舉說明，事業單位「偽市場化」方向並不被認可。事業單位改革越來越回到它的本位：公共服務。

國家發改委綜合體制改革司司長范恆山曾提出，應把事業單位重新定義為介於政府和企業之間的、進行社會服務和公益性服務的組織，它們的基本特徵是「非政府（也非二政府）、非企業（也非准企業）、非營利（也非變相營利）」。他建議事業單位應在「公共事務、公益性服務、社會互助和慈善援助」等領域內運作。

事實上，在分行業、分地方進行的同時，事業單位改革一開始就特別強調分類。如在上述上世紀90年代的三個重要文件中，都有分類指導。盡管不同時期、不同地方的分類有所區別，但有一個共同的核心概念是「公益性」。

去年年中，中編辦制定的《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》（徵求意見稿）中提出，根據現有事業單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。這一分類與浙江、深圳等地的實際做法差不多。

分類只是第一步，接下來便是以此定去留，承擔行政職能的回歸行政序列，從事生產經營活動的轉為企業。而剩下的事業單位則只有一種：即從事公益服務。

《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》（徵求意見稿）還將從事公益服務的事業單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經費由同級財政予以保障，不得開展經營活動，不得收取服務費用；可部分實現由市場配置資源的，所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入；可實現由市場配置資源的，實行經費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助，具備條件的，應逐步轉為企業，今後這類單位主要由社會力量舉辦。 還有研究者認為，面向政府機關進行輔助性工作的事業單位與面向公眾的事業單位尚不一樣，應區別對待，分設直屬事業單位和獨立事業單位。

國家行政學院教授竹立家認為，事業單位重回公共服務本職，意味著事業單位改革重點不是裁減人員，而是進行內部管理改革和對事業單位有效監督及績效評價體系的改革，提高服務效率，而其間的政府職責則是通過二次分配和政府財政投入的導向，使社會上大多數人特別是社會困難群眾能夠享受到社會發展所帶來的好處。 來自民辦的競爭？

無論從設立初衷，還是改革方向，事業單位「專職」從事公共服務已成共識。但事業單位在公共服務體系中是否需要「獨家」則仍有不同意見。

事實上，在事業單位改革過程中，其運作的領域面臨著越來越多的私營部門的競爭。事業單位在非國有部門的對應者被稱為「民辦非企業單位」或非營利組織，同樣從事非營利性社會服務，區別在於一是公辦，一是民辦。

如教育領域，民辦學校、獨立學院等盡管增長緩慢，但已逐步獲得政策、法律上的認可。而江蘇宿遷醫院民營化改革則於去年遭受以清華、北大兩報告為代表的正反雙方激辯。

北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員高書生認為，公辦和民辦的公益性機構不平衡，是我國社會公益事業發展中存在的突出問題。他稱，事業單位無論轉為非營利機構還是營利機構，無論繼續採取公辦方式還是採取民辦方式，發展是第一位的，其擔負的推動社會公益事業發展的使命是不能改變的，以改革促發展的目標是不能動搖的。

正如有論者所指出的，此前教育、醫療「市場化」改革的失敗並非真正的市場化之過。在公共服務提供方面，政府主導與包括私營機構在內的多樣化提供並不矛盾。

在深圳事業單位改革過程中，有一條即改革政府提供公共服務的方式，凡是可以通過采購提供的公共服務，在不影響該項服務穩定供給的前提下，採取政府「花錢買服務」、「養事不養人」的辦法，用市場化的方式組織生產和供應，降低公共服務的單位成本，提高公共服務的效能和水平。而采購對象，並未全限於事業單位。

早在2000年，全國人大副委員長成思危領導的一個課題組曾建議，政府應負擔起管理和運作純公益性非營利機構的主要責任，而准公益性的非營利機構應主要由民營機構運作。

成思危表示，要建立和完善現代公共財政體制。加大政府對公共服務領域投入和財政轉移支付的力度，提高財政公共服務資金的使用效率。同時，改革社會領域投融資體制，放寬市場准入，鼓勵和允許社會資金投入，形成社會事業的多元化投資機制。

相形之下，分別出自國務院發展研究中心和科技部的兩個課題組報告則對非營利機構（民營）持謹慎態度，不過也提出讓其發揮「補充作用」。

改革難在人員

盡管竹立家教授認為，事業單位改革重點不是在裁減人員，但在改革過程的相當長時間里，冗員問題確是視線的焦點。與整體分類、給機構「正名定分」較易形成共識相比，「改到難處是人員」。

據高書生參與的一個課題組調查顯示，以文化事業單位為例，人員分流首選的方式是提前退休和內部離崗（提前退養）。一般距法定退休年齡5年以內或工齡30年以上的人員，都採取提前退休。而對不具備提前退休條件、但年齡又偏大的人員，則採取提前離崗的方式。其中提前退休在指導性文件國辦發[2003]105號文中並無規定，但不少試點單位還是用足了這項政策。

此外，備受推崇的人員分流方式叫做身份置換。一為「了斷式」，即「買斷工齡」，脫離關系，「拿錢走人」，另一類叫做「管理式」，從無固定期變成有固定期，「走人領錢」，屬用工制度改革。

高書生認為，身份換置換的成本巨大，單位所支付的經濟補償金少則人均三五萬，多則十幾萬。而被置換人員的風險突出表現在未來的社會保障上，要繳納社會保險費，而事業單位人員此前未曾參與社會保險，以最重要的養老保險為例，「視同繳納」的年限有可能會被從零算起，具體由哪級財政「買單」並無剛性規定。

事業單位養老保險目前尚無中央層面上的具體方案。主流意見是與企業養老保險接軌，但一來將增加養老保險既有的「歷史欠賬」，二來轉制的「中人」和「新人」的養老待遇勢必低於轉制前。

此外，在「政事分開」的原則下，事業單位領導幹部更比普通員工更多一份難處，即行政級別的取消頗為不易。

看到了河對岸

鑒於事業單位的龐雜、人員之眾且多為被視作中堅力量的專業技術人員和知識分子，事業單位改革進展之「慢」便在情理之中。再加上此前政府機構改革和國企改革的若干經驗教訓，如「精簡-膨脹」的怪圈、下崗人員引發的社會問題等，更使得這一改革頗為慎重。

在本世紀初的幾個相關課題中，對這項改革進展的評價有「連河對岸在哪裡都還不大清楚」、「沒有總體目標」、「零敲碎打」等。2003年中共中央通過的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求「繼續推進事業單位改革」，當時著重提到人事制度和養老制度。

不過，盡管一攬子方案尚未出台，相關工作盡管緩慢卻一直在研究、試點之中，透過諸項配套改革的進展，大幕已在徐徐揭開之中。

據悉，2004年前後，中央有關部門即擬將事業單位人事制度、社會保障、分配製度、機構編制、管理體製作為一個整體而配套推進。

在機構編制方面，中編辦出台《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》（徵求意見稿）前，浙江、江蘇、遼寧、山東等地即已先期研究部署。在該方案草案中，中編辦初步設想在東部、中部、西部地區分別選擇浙江、山西和重慶三省市作為試點地。

而人事部在去年推出的《事業單位崗位設置管理試行辦法》，再加上今年擬報送國務院的《事業單位人事管理條例》以及十幾個配套文件在內的制度規定，將逐步形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的法規體系。

去年6月，中央批准機關事業單位工資制度改革方案，人事部、財政部先後印發事業單位的相關方案和實施辦法，日前還要求加快進度，抓緊套改，爭取春節前兌現改革。

此次改革並非單純漲工資，在制度模式上旨在建立崗位績效工資制度，合理拉開差距，調動大家的積極性。同時，將績效工資總量與單位完成社會公益目標任務及考核情況相聯系，促進事業單位不斷提高公益服務的能力和水平，避免片面追求經濟效益，忽視社會效益。

來自高層的信息可以令三千萬事業人定心的是，在和諧社會的大背景下，事業單位改革不會當成「甩包袱」。隨著公共服務體系的加強，事業單位的作用將更加突出。即便是利益的調整，也將在更加註重社會公平的原則下進行。(文/《瞭望》新聞周刊記者 彭勇 湯耀國)

《瞭望》文章：事業單位的基本社會功能

我國的事業單位，廣泛地分布在文教科衛、基礎設施、社會管理等基本的公共產品和公共服務領域，作為向全社會提供基本公共服務的單位，是實現和完成政府公共政策的基本工具，肩負著實施法律、貫徹政府政策的使命。隨著市場經濟體制的逐步確立和社會對公共產品和服務需求的增加，基本形成於計劃經濟時期的事業單位已經不能適應新時期、新階段的要求。

據資料顯示，近年來人民群眾最不滿意的、腐敗現象最嚴重的五個行業中，教育系統和醫療系統榜上有名。這從一個側面反映出事業單位已經到了非改不可的地步，否則，黨和政府的威信就要受到損害，構建社會主義和諧社會的目標就很難實現。而如何在理論上正確認識事業單位的基本社會功能，則是我們在進行事業單位改革過程中必須首先解決的問題。 >>>詳細

事業單位人事制度改革：用「人」制度率先規范

下一步事業單位人事制度改革在繼續堅持試點先行、加大聘用制度推行力度的同時，大力加強制度建設

長期以來，我國事業單位工作人員管理一直沿用黨政機關的管理模式。為了適應建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，1992年黨的十四大提出，要按照機關、企業和事業單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。按照十四大的精神，人事部啟動了事業單位人事制度改革試點，不斷摸索路子、積累經驗。2000年以後，隨著聘用制的全面推行和公開招聘的正式開展，以及崗位管理的逐步實施，改革逐漸加速。

目前，事業單位人事制度改革正在逐步深入，並將日益規范。 >>>詳細

事業單位改革 三千萬「事業人」變陣

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現基本公共服務均等化。而達到上述目標，擁有三千萬專業技術人員和知識分子的事業單位，是主體力量。

追尋多年改革軌跡，按照建設社會主義和諧社會對公共服務提出的新要求，有助於理清事業單位改革的主要脈絡和指導原則：

事業單位改革的目的是堅持以人為本，調動廣大工作人員的積極性，增強自身活力，提高公共服務的有效性，促進公共服務和社會事業的發展，而不是簡單地減少人員，減輕財政負擔。 >>>詳細

全國半數事業單位實行人員聘用制 59%人員簽合同

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新華網北京12月16日電（記者李亞傑）目前，全國51％的事業單位實行了人員聘用制，59％的人員簽訂了聘用合同。28個省區市的事業單位新進人員實行了公開招聘。

記者16日於此間正在召開的全國人事廳局長會議上了解到，2006年，我國事業單位人事制度和職稱制度改革力度不斷加大，聘用制推行工作取得新進展。

人事部部長張柏林表示：「2006年是人事人才工作改革發展不尋常的一年，各級人事部門以科學發展觀為統領，圍繞加快推進人才強國和科教興國戰略，狠抓公務員法實施和機關事業單位工資收入分配製度改革兩件大事，統籌推進各項工作，圓滿完成了全年任務。」

人事部:我國事業單位全面實行公開招聘制度

人事部網站：2005年底,人事部第6號部長令發布了《事業單位公開招聘人員暫行規定》（以下簡稱《規定》），從今年1月1日起，事業單位招聘人員，都要實行公開招聘。為什麼要在事業單位全面實行公開招聘制度，公開招聘制度具有哪些主要內容和特點？記者專程走訪了人事部專業技術人員管理司司長劉寶英。

八部委負責人談事業單位改革

新華網：事業單位如何通過改革，向社會公眾提供更公平、更便捷、更高效的公共服務？9月25日至26日在北京舉行的「公益機構改革與發展國際研討會」上，中央機構編制委員會辦公室、教育部、科技部、財政部、人事部、勞動保障部、文化部、衛生部等8部委負責人從不同的角度，闡述了他們的思考。

B. 研究我國公共服務市場化的現實意義

簡單的說就是發揮市場的調節作用，可以提高服務質量和效率，當然百分之百的市場化也是不可能和不現實的，也需要政府提供相關的基礎設施和完善相關法律。

C. 公共服務市場化的主要特徵

我國公共服務市場化的現狀及存在的問題。在公共服務市場化已經成為當今世界一股不可逆轉的時代潮流面前，為有效解決公共服務領域中存在的服務質量和效率不高的現狀，近年來我國也開始邁出了公共服務市場化的改革步伐。隨著改革的向前推進，公共領域開始逐步引入競爭機制，部分國有企業實行民營化，合同出租也開始進入道路清理、後勤管理、基礎設施建設、社區維護等邊緣性服務領域。這些改革較好地改善了公共服務，滿足了公民的公共服務需求。但是，當前我國公共服務市場化雖已初見端倪，但市場化過程中還存在著諸多問題，並受到各種因素的限制，完善的公共服務體系尚未建立起來。概括起來，建立和健全公共服務市場體系的制約因素主要表現在:市場機制不完善。政府職能轉變不到位。相關制度不健全。觀念上存在偏差。

我國許多重要的社會指標都從低收入國家的行列躍升到了中下等收入國家的行列，表明我國政府的社會管理水平處於中下等收入國家水平；我國政府社會支出不斷增加；我國社會救助水平近年來有飛速發展；我國以養老保險、失業保險、醫療保險為主要內容的社會保險制度基本確立，並已覆蓋大部分城鎮職工；我國政府扶貧政策的成就顯著；我國在改革政府與社會關系方面，如推進社會事業社會化、加強城市社區建設、加強農村基層自治組織建設、培育發展民間組織等邁出了較大步伐；危機管理得到加強。近些年，我國各級政府還加快了對社會管理與公共服務的改革步伐，在社會實踐中創新了許多有益的做法，以滿足日益增長的復雜化、多樣化的公共服務需求。

改革開放以來，我國政府的公共服務職能不斷完善，公共服務水平不斷提高，結構不斷優化，取得了舉世矚目的巨大成就。我國許多重要的公共服務指標已經從低收入國家行列躍升到了中下等收入國家行列，諸如我國人口平均預期壽命、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率等指標都不同程度地優於中下等收入國家水平；政府公共服務支出不斷增加，教育、社會保障、公共醫療衛生等方面的公共服務水平迅速提高；社會救助水平近年來迅速發展，經過多次改革，政府社會管理和公共服務職能不斷強化，規范化程度不斷提高，服務型政府建設取得了突出成效。

但是，從總體上說，我國公共服務的覆蓋面還較低，體制還不健全，還不能很好地適應構建和諧社會的要求。我們所要建設的社會主義和諧社會，是社會各方面的利益關系得到妥善協調，社會公平和正義得到切實維護，公共服務體系和社會公平保障體系比較完善的社會。推進社會主義和諧社會構建，迫切要求堅持以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，按照黨中央關於構建和諧社會的重大戰略部署，健全和完善政府的公共服務職能。這既是構建和諧社會提出的基本要求，也是建設服務型政府的現實需要。

D. 誰能提供些國內外比較有名的公共服務市場化的定義

公共服務市場化" 英文對照
public service marketization; public services marketization; marketization of public service;
"公共服務市場化" 在學術文獻中的解釋
1、公共服務市場化是指政府通過租賃、合同、承包、采購、招標等方式,把原來由政府包攬的部分公共事務和提供的公共服務進行民營化和市場化,由市場企業主體、中介組織、公民個人通過競爭來提供
文獻來源：文宏; 卓黎黎;論中國行政改革的公共服務市場化方向，行政與法, 2005年 05期

2、公共服務市場化是指打破政府壟斷公共物品供給的局面,通過市場化運作將部分公共服務職能轉交給社會和企業,即讓其他公共機構、中介組織、社會團體和企業參與公共物品及服務的提供
文獻來源 ：席小瑾; 梁勁銳;論我國公共財政框架下的公共服務市場化，經濟與社會發展, 2005年 03期

3、所謂公共服務市場化,是指政府「籌集各種資源,通過民主政治程序設定社會需要的優先目標.與此同時,又利用私營部門之所長,組織商品和勞務的生產
文獻來源 ：陳振海; 楊愷傑;，美國公共服務的市場化改革，黨政論壇, 2004年 03期

4、所謂公共服務市場化是指利用市場標准、藉助市場資本去配置、提供公共資源,並利用市場標准去評估公共服務生產者的效率
文獻來源：吳靜. 論公共服務市場化中政府的定位[J]. 長春師范學院學報, 2004,(04)

E. 簡化優化公共服務流程有哪些弊端

一、公共服務市場化：政府治道變革的潮流20世紀70年代以來，在經濟全球化、政治民主化和社會信息化浪潮的沖擊下，政府行政改革已成為一股不可阻擋的世界性潮流。這場轟轟烈烈的改革運動對傳統的行政模式造成了巨大的沖擊，不論是發達國家、發展中國家還是轉型國家，幾乎都被捲入了這一潮流。在這場重塑政府的革命中，形成了一種全新的行政理念。這種新的行政理念包括：政府行政應以顧客或市場為導向，政府應開放公共服務領域，實現公共管理社會化，注重提供公共服務的效率和質量，政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳，政府的工作模式中應引入市場化機制等。在這種理念的指引下，西方國家的政府行政改革幾乎都是圍繞著如何更好地提供公共服務而的。能夠提供最好的公共服務的政府就是好政府的觀念深入人心。與此同時，公共服務的市場化、社會化、法治化也順理成章地成為政府的改革方向。所謂公共服務市場化，是指政府「籌集各種資源，通過民主政治程序設定社會需要的優先目標；與此同時，又利用私營部門之所長，組織商品和勞務的生產。」具體而言，即指政府通過政治過程作出決策，確定公共服務的供給數量和質量標准，然後以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非贏利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。作為一種制度創新，公共服務市場化突破了政府決策、政府執行的傳統模式，通過政府權威與市場交換之間的復合配置，凸現了雙方各自的功能優勢，從而為政府以更高效更經濟的方式履行公共服務職責提供了可能。公共服務市場化改革要求在公共部門中引入市場機制，要通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務，要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求，從而達到降低成本、提高效率的目的。公共服務的市場化與公共服務的社會化是一個問題的兩個方面。公共服務社會化就是要以社會需求為導向，調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種民間組織參與興公益事業和社會服務。要根據不同公共服務項目的性質和特點，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化。要建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。公共服務市場化的實質就是改革公共服務供給方式，提高公共服務的供給效率。傳統觀念認為，微觀經濟領域應由私營企業承擔，而公共服務應由政府壟斷。但是由政府部門提供公共服務往往缺乏效率。在公共服務領域引進市場機制，將政府權威與市場交換的功能優勢有機組合，使政府從公共服務的「直接提供者」變為「促進者」和「發包人」，在一定程度上消除了政府對公共服務的壟斷，提高了公共服務的供給效率，用最低的成本向社會提供最好的服務。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。以人為本，就是建設公共服務型政府總的指導思想和指導原則。但具體地說，還有一個政府改革的目標模式選擇問題。這一目標模式，就是建立有限政府和有效政府，即要實現從無限政府向有限政府、從低效政府向有效政府的轉變。在20世紀里，由於計劃經濟、宏觀調控、福利國家以及以政府促進發展等一系列實踐因素，無論是社會主義國家、資本主義國家，還是發展中國家，其政府規模和管理范圍都得到了空前的擴張，並且超過了必要的限度，其結果是導致了財政困難、發展停滯、人民生活質量下降等問題。自70年代末以來，世界各國都認識到了這一問題，並開始了國有企業民營化和精簡政府機構和人員等變革，政府規模逐漸縮小，政府職能逐漸受到限制。這一進程可以概括為當代各國政府實施治道變革的重要方面，即從無限政府走向有限政府的治道變革進程。在這一治道變革進程中，各國的做法主要是把公共服務生產和提供進行市場化改革。各國公共服務市場化改革的內涵主要是指在公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障、城市公用事業和公共基礎設施建設等領域進行市場化改革。各國的實踐表明，公共服務市場化改革對於實現政府從無限政府走向有限政府的治道變革，是非常重要的。沒有這一領域的改革，就不可能真正實現政府職能的治道變革，也不可能改善公共服務的質量。市場化是當今時代之大勢，公共服務市場化不僅是市場經濟發展的必然要求，也是政府自身管理現代化的客觀要求。我國政府順應這一時代潮流，適應公民日益增長的對公共服務的需要與要求，積極推行公共服務市場化，是我國政府向服務型政府轉變的一個重要標志。最近幾年來，我國已有部分城市在公共服務產品由國企壟斷供應大格局不變的情況下，有限度地開啟了市場化運作的嘗試。例如浙江省的一些城市，社會資本收購城市水廠、參股水務公司、組建民營公交、合股經營管道燃氣等事已屢見不鮮，但就開放的程度看，仍停留在點上的嘗試階段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服務領域投融資改革新舉措——對外開放一直由國企壟斷經營的城市水、氣、公共交通等公共產品的供給服務市場，歡迎國外投資者通過增資擴股或股權轉讓參與深圳市公共服務領域的市場化運作。此消息一傳出，很快就有70多家國際投資機構表達了合作意向。這就足以證明深圳全面對外開放公共服務市場，是迎合時代潮流的明智之舉。我國經過20多年的改革開放，現在已經初步確立了社會主義市場經濟體制，目前是要進一步的完善和鞏固這一體制。各級政府應該緊緊把握住當前的市場化改革進程，努力推進中國公共管理和公共服務的社會化。二、公共服務市場化中存在的問題與缺陷公共服務市場化在產生顯著效益的同時，也暴露出一些問題和缺陷，值得我們予以關注。這些問題和缺陷有學者將其歸納為以下幾個方面：一是市場化帶來的國有資產的流失。市場化是以提高效率(經濟效率與管理效率)為出發點和根本特色，但是由於市場化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結果可能是政府在市場化中獲得了財政危機的暫時解脫，而企業也通過某些非正當手段取得了相當客觀的利潤，而最應該保值增值的國有資產卻在市場化中悄悄流失。二是市場化使公共利益受到忽視。例如說，在傳統上，公共部門在公共服務供給中，生產者與消費者之間是間接關系，公眾集體付費，政府集體供給，一般來說在消費者之間不會存在差異。但在市場條件下，單一的供求關系可能被打破，因為生產者以盈利為目的，它會按照市場競爭法則去選擇有利於其獲利的服務項目，對於那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，則有可能消極供給，這就可能使一部分人得不到服務；而對消費者而言，它無須集體性統一地消費，因而可以選擇不同服務或不同層次的服務，但對於那些生活困難者來說，卻是沒有選擇權而言的。當一部分人被剝奪了某些選擇權時，很難說是社會公正的表現。三是市場化引發腐敗與私人壟斷。因為市場化就是通過一系列化公為私、公私合作方式，藉以引入競爭機制，提高管理效率和服務質量。市場化不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機會。與公共服務市場化所產生的腐敗問題相伴而來的可能就是市場化之後形成的新的私人壟斷現象。由於市場化沒有形成真正的競爭局面，使企業具有了取得壟斷利潤的現實條件。於是，新的私人壟斷就會產生。這樣，對於公眾而言，市場化就是用私人壟斷代替政府壟斷。四是市場化帶來公共責任缺失。許多地方政府在進行市場化改革過程中，直接考慮的是解決財政與投資問題以及減少政府管理職能，減少人員編制等，而對於市場化後可能存在的公共責任空白卻估計不足，也或許主觀上就希望能夠減少政府責任，如此等等。這都會引發公共部門的責任危機，最終損害公共利益。五是市場化帶來新的社會穩定問題。在我國一些地區，一些領域，公共服務在市場化之後確實在效率上有所提高，但與此同時卻帶來新的問題，如突出表現為一些提供公共服務的國有企業實行股份制改造或被私人收購後，出現大量裁員，引起社會不穩定。六是市場化可能引發政府管理危機。對各級政府來說，實施市場化是一種公共決策的過程，它要求決策者對決策對象有充分的認識與准備，包括具備相應的專業知識技能。在我國行政管理決策科學化程度不高的情況下，任何輕率的市場化措施都可能會發生問題。事實上，公共服務市場化是個復雜的改革進程，改革者既要有公共管理知識與技能，又要有市場經濟的專門技術，才有利於確保改革不會漏洞百出，反復無常。除此之外，公共服務市場化存在的問題還有：在公共服務市場化口號下將社會公益事業統統推向私營化和市場化，規避政府責任。20世紀80年代中期，鑒於中央政府對社會福利的投資長期不足，民政部率先提出了社會福利社會化的口號，並隨情況發展將社會化演進為市場化、產業化、民營化。接著，教育、衛生、體育、文化等部門也相繼提出了類似的口號。事業單位的發展方向從此被導向企業化模式。近20年過去了，在事業單位改革中由於放權過度、約束不足，基礎教育、衛生防疫等承擔政府法定責任的機構乃至承擔監督執法職能的機構也被允許創收，而且政府對於創收活動的內容、收入比例以及用途幾乎沒有限制。一些機構的業務活動內容及活動方式過分自由。很多機構的目標和行為偏離社會事業發展的基本要求和規范，過分突出機構和小群體利益。社會事業領域出現了混亂局面。還有，市場化後一部分公共服務的質量並未達到政府和公眾的要求。推行公共服務市場化改革的目的，是在節省政府資金的同時，保持並提高公共服務的質量，盡管許多地方的改革實現了既定的目標，但也有不少的公共服務在市場化改革後出現下降的局面，與政府和公眾原先的期望有一定的差距。例如，媒體多次報道過，由市場提供的中小學校早點、午餐盒飯經常出現衛生問題，引發學生集體中毒。公共服務事業市場化改革中出現問題的根源何在？我們認為，政府與市場的責任邊界不清，政府職能「缺位」和市場化「過度」；政府職責不清，放權過度、約束不足；行政管理體制缺陷；條塊分割與不同層級政府間的責任劃分不合理；改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯後等等是其主要原因。而其中最重要的是政府責任的缺失。三、強化政府責任是公共服務市場化的關鍵發展公共服務事業是政府的責任。不管社會主義制度，還是資本主義制度，發展發展公共服務事業都應該是政府的責任。推進公共服務市場化改革，改變的不是企業和當地政府領導或被領導的關系，而是在公共服務事業中引進和實行了市場機制，這種機制下政府的責任是遵循和利用市場經濟規律來發展公共服務事業。政府不應該大包大攬，並不是事事都要政府自己，政府應該做的是組織協調各方的力量共同去，政府要從公共服務事業的經營者轉變為組織管理者。具體而言，在把公共服務推向市場化的改革進程中，政府責任主要體現在以下幾個方面：首先，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。在推進公共服務市場化的進程中，政府必須加強監管職責，這已經成為絕大多數政府部門的共識。監管是必要的，關鍵的問題在於正確而充分地發揮監管的作用。應當認識到，遵守規則本身並不是目的，只要其服務提供者在運作中不違反法律，並且公眾最終能夠獲得符合要求的服務，政府就不應僅僅只注重運作的過程而忽視其結果，相反，政府必須以結果為導向對市場化公共服務實行有效監管。否則，不僅有可能窒息服務提供者的經營活力和創新動力，也會加大政府的監管成本，造成不必要的資源浪費。因此，政府要認真分析可能影響公共服務質量的若干因素，對其中的關鍵環節和重要因素實施監控，同時注意收集公眾對公共服務質量的評價信息，建立並完善相應的公共服務質量評估指標體系。其次，在具體實施方案前應做好可行性論證工作，減少改革的盲目性。公共服務市場化需要一系列的條件作支撐，並非所有的公共服務都能成為市場化的對象，也並非所有的市場化改革都能取得成功，西方發達國家的實踐已經充分說明了這一點。除了經濟和效率，政府還需要考慮其它眾多的因素，有些領域的公共服務可能並不適合推行市場化。另外，公共服務市場化在節省政府直接資金的同時，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最終的決定之前，應該組織機構和人員就有關問題進行研究：例如，作為改革對象的公共服務是否確實適合市場化運作，它有無可能對公共利益造成損害?它能否為大眾所接受？如果適合市場化運作，那麼政府有沒有足夠的能力做好指導、監管和評估等工作?政府在安排談判、從事監管和組織評估等方面需要多少投入，市場化帶來的預期收益是多少?即使研究無法准確回答和完美解決以上問題，也可以促使政府部門進行冷靜思考，增強其在改革中的決策理性。第三，在制度層面強化對政府相關人員的監督和制約，降低和消除廉政風險。公共服務市場化改革涉及政府行政權力在市場領域中的運用，政府在確定服務價格、挑選服務提供者、制定監管規則等方面擁有較大的裁量權。如果沒有相關的監督制度作配套，就很容易發生貪污腐化、權錢交易等行為。國外公共服務市場化改革中腐敗丑聞不斷，也有力地證明了這一點。因此，我國政府在推行此項改革時，要特別注意相關廉政制度的配套。除了推行網上公、完善政務公開外，政府還需要規范相應的操作流程，保持各工作環節之間的銜接，同時要暢通投訴渠道，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用。要提高政府公共管理人員的素質。政府公共管理職能的行使，最終還是要簡化為人的具體活動，政府管理人員的思想素質、業務素質直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實際情況看，培養大批具有高素質的公共管理人員，是對市場化的公共服務進行有效監管的當務之急。第四，必須加強公共服務市場化的法制建設。應大力推進公共服務市場化的法制建設，要在國家相關立法中進一步明確政府公共服務的職責。要通過一系列的實體法和程序法的建構，為公共服務提供製度性的保障。要進一步加強對公共服務的規范和監督，強化政府責任意識。在大部分市場經濟發達國家，對於城市公用事業都有明確的管理機構和管理許可權劃分，政府對城市公用事業依法進行管理，而且各項法律法規比較健全。這就有效地避免了管理部門管理的隨意性，大大減少了管理部門憑借自己主觀判斷對市政公用企業的無效干預。公共服務市場化，在中國目前還是一個嶄新的研究課題。要進行法制化建設，關鍵是在法治理念和政府治理理念上要有創新，要有突破。首先，法治理念要從過去強調「管制」向維護市場平等權利轉變，使政府成為創造良好環境的主體；其次，法治理念從「允許」性規定向「禁止」性規定轉變。「禁止」性理念強調的是，法律只規定什麼是禁止做的，凡是法律沒有禁止的都是可以做的。這種理念可以為創新行為提供空間，有利於促進社會生產力的發展；最後，政府治理理念要從主要依靠行政性規章和文件向依據法律授權轉變，從「權力本位」向「責任本位」轉變。這是理順市場經濟體制下政府與市場關系的基礎，也是避免政府過度隨意干預市場的重要保證，有利於防止官員腐敗和維護市場秩序。第五，建立市政公用事業特許經營制度。所謂市政公用事業特許經營，是指政府通過特定的程序，授予企業在一定時間和范圍內對某項市政公用產品和服務進行經營的權利，並以協議的方式界定政府與被授予經營權的企業雙方的權利、責任和義務的一種制度。其實質意義在於用政府「有形之手」控制、彌補市場「無形之手」所造成的「市場失靈」。特許經營制度有三個特徵，一是在經營主體的選擇過程中，引入競爭機制；二是政府授權；三是主體雙方用協議的形式界定各自的權責利。市政公用事業特許經營制度的主要內容有如下三個方面：一是特許經營權的申請與授予。通過公開向社會招標選擇投資者和經營者；政府依據城市發展的要求提出市政公用事業特許經營項目，進行社會招標，擇優選擇特許經營權授予對象，由主管部門代表當地政府向被授予特許經營權者頒發權證，並由主管部門代表政府與其簽訂特許經營協議。二是特許經營協議的基本內容。包括特許經營內容、區域、范圍及有效期限；產品和服務標准；價格或收費的確定方法和標准；以及監督機制；違約責任等等。三是特許經營權的變更和終止。在協議期限內，獲得特許經營權的企業未按要求履行合同，產品和服務質量不符合標准等情況，主管部門可以變更和終止協議。第六，要在推進公共服務市場化中盡快實現政府職能的轉變。一是各級政府和公共服務主管部門要盡快實現政企分開、政資分開、政事分開。轉變管理方式，從直接參與對公共服務的經營管理轉變為宏觀管理，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。政府管理的主要職責是積極培育公共服務行業市場；制定公共服務行業的市場規則；加強市場監管職能，規范市場行為。二是防止對「市場化」的簡單理解，出現「一賣了之」的現象。有很多人理解市場化就是賣。說十六大精神就是一個字，賣！快賣！國有企業都要趕快賣，急功近利，根本不按經濟規律事，有些地方搞偏了，造成國有資產的流失。所以，要明確市場化決不等於私有化。三是認真分析和分別對待各類公共服務行業。不加區分統統推向市場是不對的。義務教育、基本醫療和文化服務就不能完全推向市場，對公益性事業和補貼性行業，政府必須有足夠的投入，保證其正常運轉。綜上所述，公共服務市場化對於政府管理而言，是一個新的挑戰，但是我們認為，只要各級政府官員強化責任意識，按照市場經濟規律，健全法制、依法治理，不斷調整對公共服務事業的管理方式和管理方法，實現在全社會范圍內優化資源配置的目的，就能夠適應現階段社會福利最大化的要求。

F. 西方地方行政制度改革的主要內容有哪些

1、放鬆政府管制。
2、強化地方政府的自治權。
3、轉變地方政府內職能容。
4、再造地方政府內部體制。
5、強化對地方政府的監督。
當代西方國家行政改革的基本趨勢：
1）重新界定政府的職責，縮小管理范圍，強化宏觀調控和綜合協調功能。
2）調整中央與地方關系，擴大地方政府的權力。
3）精簡機構，改革傳統科層組織制度。
4）注重公務員制度的改革和完善，加強公務員定員管理。
5）簡化行政程序和條例，改進行政管理的方式方法。

G. 基本公共服務均等化的對策思路

提供公共服務是政府的最基本職能。在推進基本公共服務均等化方面，各級政府充當著核心主體，承擔著義不容辭的主要責任。對此，理論界和實務界已經達成諸多共識，並正在採取相關舉措提升政府的基本公共服務供給能力，但從現狀來看，這些措施在執行過程中存在著明顯的偏頗，亟需加以匡正。
1、避免基本公共服務供給的不當市場化而引發「泛市場化」。鑒於政府財政緊張、大包大攬基本公共服務而出現短缺、低效率等背景，基本公共服務供給市場化曾經被認為是解決政府供給不足問題的有效途徑，但在運行中卻容易引發「泛市場化」，即過度市場化。把不該市場化的基本公共服務也市場化了，把本屬於政府的公共服務安排權放棄掉了，使基本公共服務的消費成本提高，一般群眾難以承受公共服務的高價位，加劇了社會不均。實際上，政府是基本公共服務的安排者，而不是直接生產者。市場化就是讓市場提供公共服務，政府出資購買，安排給群眾，使他們得到能保障其基本生存及發展的服務，而不是要政府完全放棄對公共服務的安排權。基本公共服務供給主體多元化，應考慮不同類別的基本公共服務應選擇不同的供給主體。有些基本公共服務只能由政府來提供，才會實現公平，這是由這些基本公共服務的特性所決定。因此，在基本公共服務市場化過程中，允許市場進入的基本公共服務，必須要求政府控制服務的安排權，而禁止市場進入的基本公共服務則應盡可能由政府提供，以此來防止因「泛市場化」而導致的基本公共服務不均等。
2、力求公平地分配地方政府轉移支付的資金。完善公共財政政策，科學、合理地轉移支付是實現均等化的直接而又容易見效的手段。正因為如此，許多專家認為「基本公共服務均等化，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。」[12]然而大量的事實表明，地方政府對轉移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經費缺乏背景下，部門間利益競爭導致轉移支付的資金沒有被公平、合理安排，促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現象不斷產生；公共服務部門內部未能把資金用於最需要的群體或地區，使真正需要援助的對象沒能得到服務，導致嚴重的不公等。其實，完善公共財政政策不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，而且要解決財政供給不均問題。地方對轉移支付資金必須公平分配，以實現基本公共服務的財政供給均等化。為此，增加部門經費開支透明度，提高受服務對象的知情權、參與權，是預防公共財政轉移支付分配不均的有效辦法。在對公共服務支出進行績效審計時，應特別考慮公共服務支出的公平性問題。
3、推進公共服務政策制定與實施的民主化、科學化。基本公共服務均等化的實現有賴於公共服務部門科學、民主地制定並實施公共服務政策。如果公共服務政策制定與實施缺乏民主化、科學化，同樣會使理想的均等化目標遭夭折。如果部門政策制定不科學、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服務政策制定缺乏均衡性、具體可行性、全面性、民主性、靈活性、法制性，就出現政策失衡，政策背離公民實際需要，背離國家公共服務目標，最終引發基本公共服務不均等。同時，由於部分工作人員的責任意識及服務意識不強、素質不高、工作態度不好，對政策誤解、曲解，沒能嚴格按行政程序法施行，使政策執行偏離工作要求，引發行政亂作為、不作為，導致公共服務不公平。實踐證明，行政程序法、行政問責制、合理的幹部考核制度、聽證制度等，是保證公共服務政策科學制定與執行的科學化、民主化的有力舉措。 推進基本公共服務均等化，不僅要重視提升政府基本公共服務供給能力，而且要重視提高社會公眾享受基本公共服務的能力。公眾能否真正享受基本公共服務，也取決於公眾享受基本公共服務能力的高低。為了實現均等化，必須努力追求全體社會成員具備大致相當的享受基本公共服務的能力，特別是困難群體的享受能力。
首先要增強意識，提高公眾對公共服務的選擇能力。所有公眾都有根據自己實際需要選擇基本公共服務的權利，但未必所有人能有足夠高的公共服務選擇能力，以選擇真正適合自己需要的公共服務。一部分公眾有經濟實力，但他們缺乏選擇公共服務的意識，沒有得到本來可以均等享有的基本公共服務。如他們缺乏參保意識，沒有購買社保、醫保、失業保險，造成機會不均。也有的公眾對公共服務期望值過高或盲目信任，在選擇公共服務時缺乏判斷，未能經濟地消費公共服務，增加了不必要的消費成本。如農民小病進大醫院、盲目攀比進城擇校就讀等現象，就是沒有經濟地消費公共服務的典型。這對消費者來說也是一種不平等，但這種不平等是由消費者自己造成的，表明了他們缺乏經濟地消費公共服務的意識，缺乏選擇公共服務的能力。
其次是增加就業，提高困難群體公共服務的購買力。「建立公共服務型政府……要貫徹『自助先於公助』原則……將政府公共服務作為一種自助之外的補助形式，而不能將政府公共服務作為一種純粹的福利性公共產品。」[13]雖然政府出資購買基本公共服務，但仍有相當一部分基本公共服務需要群眾自己付費，群眾必須具備享受基本公共服務的經濟能力。困難群體的經濟能力對實現均等化有決定性的作用。只有當困難群體具備一定經濟能力，他們就會付得起購買基本公共服務的費用，政府就會減少供給基本公共服務的壓力。但由於困難群體經濟承受力低，難於購買如社保、醫保、教育等基本公共服務，失去了受服務的機會，導致機會不均。提高困難群體公共服務購買力是消除不均的根本途徑。而充分就業是提高困難群體公共服務購買力的保障。現階段，政府應該「授之於漁」，重點考慮幫助困難群體充分就業，為困難群體提供低保、免費的職業培訓及就業信息，創造就業條件等。 目前城市擁有比農村更多數量的基本公共服務資源，使城市居民享受到比農村居民更高質量的服務。但造成現階段城鄉居民在享受基本公共服務中的質量上不均，不僅僅在於城市擁有更多數量的基本公共服務資源，而且也是由於城市對基本公共服務資源利用的集中程度更高。而在廣大農村，基本公共服務資源有限，又沒有被集中利用，極大影響基本公共服務質量。
農村要想得到高質量的基本公共服務，除了政府加大對農村投入外，還應該考慮集中利用農村現有的有限基本公共服務資源。事實上這是可取的，也符合我國農村實際。相對來說，農村地廣人稀（特別是西部地區），且近幾年的計劃生育使人口數量減少；同時，大量農民工湧入城市，農村的基本公共服務資源尤其是人力資源、設備、設施等利用率低，有「浪費」的嫌疑（農村近幾年的小學生入學人數減少，農村衛生院的就診率下滑，農村文化等基礎設施閑置等情況足以證明這一點）。這種現實，要求政府應該考慮農村現有基本公共服務資源的集中利用。可考慮在公共財政投入數量不變前提下，根據各地具體情況適當合並農村學校、農村衛生院、農村基礎設施，集中利用資金、人力資源、設備、設施，以提高公共服務質量，縮小與城市的差距。從長遠來看，除了集中利用農村基本公共服務資源外，還可考慮加速城鎮化。因為，基本公共服務均等化的程度高低，與城鎮化、工業化的程度高低相關。城鎮化、工業化的程度越高，基本公共服務資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務就越均等。這種成功做法在國內外都有先例，值得借鑒。 公共服務績效評價體系包括政府自身的績效評估和公眾對政府公共服務質量的評議。迄今為止，政府自身的績效評估相對比較完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚未建立健全。政府自身的績效評估往往以各種量化指標，從政府的理想預期出發，沒有把公眾對政府公共服務的滿意度作為考核政府績效的標准。實際上，公眾是政府公共服務的對象，公眾的滿意度才真實反映了公共需求的滿足程度。公眾對公共服務表達不滿，說明他們的公共需求沒有得到滿足，要求政府改變公共服務方式，進而提高公眾滿意度，基本公共服務才會趨向均等。
建立健全公眾公共服務評價體系在現階段尤為重要。它不僅能夠對公共部門的行為起到約束和引導作用，而且有利於提高基本公共服務的效率和品質。針對目前公眾公共服務評價體系還未建立，公眾公共服務評價能力比較低，還缺乏公共服務評價的方法與技能等實際情況，尋求普及公共服務評價體系的基本理論和方法，對於提升公眾公共服務評價能力、充分表達滿意度，實現基本公共服務均等化具有現實意義。與此同時，要完善基本公共服務效果的跟蹤反饋制度，明確對公共服務活動監督的主體、內容、對象、程序和方式，規范問責操作程序，健全社情民意溝通渠道，擴大公眾在公共服務問責制中的知情權、參與權和監督權。

H. 考研：請問公共服務市場化的利弊是什麼，提高公共服務效率的措施有哪些

公共服務項目市場化、社會化的利弊剖析

有選擇地將部分公共服務項目進行市場化、社會化的改革，反映了政府職能在公共領域的退縮和市場價值的回歸。隨著經濟社會的快速發展，現代政府面臨著社會需求急劇增長與公共財力相對不足的困境。上述改革是順應政府職能轉變，順應民眾訴求的必然趨勢。

(一)公共服務市場化、社會化的有利因素

1.實現政府職能與市場機制相結合。在公共服務領域採取市場化的手段和民營化的方式，實質上是引入了競爭機制，從而能有效降低公共服務成本和提高公共服務質量，實現市場對公共資源的優化配置；而政府通過制定標准和對服務效果進行評估和監督，則又發揮了政府宏觀管理的作用。因此，市場化取向的公共服務項目的改革，有效地解決了政府動作缺乏效率，而市場動作缺乏政府公共支持的問題。改革開放以來，紹興縣比較早地使一些私立醫院和學校進入公共服務領域，打開了政府壟斷醫療、教育資源的缺口，增加了民眾對資源的選擇性，在一定程度上造成了對公立學校、醫院的競爭壓力，對這些行業加強規范管理和提高服務質量，進而提高社會效益和經濟效益是有積極作用的，這些公共服務項目的市場化、社會化改革對緩解政府財政壓力是有一定作用的。

2.提升城市品位與服務普通民眾相結合。公共服務領域的市場化、社會化程度是衡量城市現代化水平的重要尺度，傳統的以政府「統包」的公共服務，雖然管理秩序井然，但卻缺乏應有的活力，從而使廣大民眾的公共消費維持在較低的基點上。政府主動降低公共服務項目的市場准入門檻，構築起多元化的公共服務項目投入機制，使公共服務領域在橫向上不斷擴展並在此基礎上向縱深發展，有助於形成較為完善的公共服務網路。以社會的力量介入公共服務領域，既是對政府職能的承接和轉移，也是公共管理領域對「小政府、大社會」的呼喚。私立醫院高起點的規劃建設和高規格的醫療服務，私立高中近年來教學質量的提高和社會影響的擴大，匯聚了城市人氣，集聚起大批人才。一些私立醫院運行以來先後引進了一批碩、博士生；私立高中的舉辦也從外省引進了大批本科生，這對提升城市的知名度進而打造城市品牌具有重要作用。提高城市品位的根本宗旨是服務民眾，公共服務項目實行市場化運作，有效地緩解了公共服務供給與市場需求的矛盾。

3.節約行政資源與激發民間活力相結合。隨著社會事業的地位凸現，柯橋城市空間的不斷拉大，必然使公共服務的領域不斷拓展，公共服務項目分工的細化。在這種背景下，政府有限的財政資金既要加大投入城市基礎設施建設，又要不斷充實到公共服務領域，從而使政府資金的支配與使用壓力加重。因此，剝離政府的部分公共服務職能，有利於降低行政成本，便於政府集中力量辦大事、辦難事。與此同時，一些公共服務項目採取市場化的手段，對化解不良資產，卸下財政包袱也確實起到了相當重要的作用。從歷史的角度來分析，民營企業介入公共服務領域，確實是承擔了政府想辦而又無力興辦的某些項目，為推動縣城的發展作出了貢獻。在經濟發達又藏富於民的紹興縣，實現公共服務的市場化、社會化有其現實的社會基礎，特別是一大批規模以上企業，通過多年的市場拼搏和成功的企業運作，已積累了相當雄厚的經濟實力，從而為企業實現多元化拓展及參與公共項目經營創造了重要條件。

4.轉變政府職能與擴大民主參與相結合。公共服務市場化、社會化，能達到政府職能卸載和機構精簡的目的。市場化取向的改革，釐定了政府與市場的職能關系：政府的職能主要在於「掌舵」，而「劃漿」的職能則更多地由市場來完成。公共服務採取民營化等形式，實現部分政府職能向市場和社會的轉移，能有效地調整和優化部門職能，有助於建設「廉價政府」。一般而言，凡是可以由私營部門和非政府組織來完成且可以比政府完成得更好的職能，就不應保留在政府公共服務部門，這樣做有助於實現政事分開，管養分離，從而達到精簡機構的目的。公共服務的市場化還能擴大公民的民主參與，促進民主程度的提高。政府通過在公共服務領域引入市場、社會力量，實行多元化服務供給，實際上是政府向社會的「權力返還」和民眾對行政的參與過程，這一過程的本質是社會民主過程的發展。政府與其他市場主體在公共服務市場化、社會化的過程中，充滿著復雜的利益博弈關系，這有助於政府在未來的決策中做到更加科學有效。

5.轉變執政理念與提高應對能力相結合。從更深層面上看，公共服務的市場化、社會化是一場觀念層面的革命，它促使人們逐漸擺脫僅從政府自身來拓展公共服務資源的思維定勢，逐步確立起社會良性互動運行的觀念，辯證認識現代社會的三大支柱(政府、企業及社會組織)的功能和作用，真正使政府做到「有所為而有所不為」，促使政府從以權力中心向規則中心的運作方式轉變，從全能政府向有限政府轉變，從暗箱行政向透明行政轉變。公共服務市場化、社會化的過程是一個充滿矛盾的過程，尤其是在其發展的初期，由於政府本身在公共服務市場化運作的經驗和體制監督方面的欠缺，容易造成大量優質的公共服務資源的閑置乃至浪費。這深度拷問著政府駕馭市場經濟的能力，從而促使其提高應對復雜局面的能力。

(二)公共服務市場化、社會化存在的主要問題

在肯定公共服務市場化、社會化的正面效應的同時，也應如實尋找其負面因素。市場化不是萬能的，其間出現的政府與投資商之間復雜的利益博弈，良好願望與客觀效果的現實反差，使人領悟到公共服務市場化之路的艱難與曲折。

1.公共責任的嚴重缺失。在公共服務市場化進程中，政府和投資者對公共產品上的價值目標的追求是不盡一致的。作為政府部門不僅要求其有效率，而且更注重社會責任；而私營部門可能在計較投入產出率下，忽略社會責任及公共利益。這始終是一個難以兩全的矛盾。這樣，在運作過程中就會出現「掠奪性」經營和欺詐問題。在實際運作中，一些投資者通過變更合同、欺詐等手段，造成了工程款拖欠、銀行追討貸款、法院查封土地、群眾上訪等問題，這是經營者公共責任的嚴重缺失。在一些私立學校的經營中，由於投資者追求利潤最大化的內在沖動，在安插親戚掌管財、物大權的同時，隨意不履行自己的承諾，又直接干預日常教學管理工作，引發學校內部管理的混亂。因此，公共服務市場化、社會化實踐中的「道德風險」的化解，從根本上說是不能寄希望於投資者的良心發現，而行政監管的失范和制度約束的脫離，使道德風險的機會加大。

2.社會資源閑置、虧損嚴重。從私營投入公共服務項目的實際運作情況來看，公共服務項目運作業績令人堪憂。一些私立醫院存在著設備閑置、經營虧損的情況。同時，由於業務不足，引進的高檔次人才大量閑置，影響了人才隊伍的穩定。而與此形成反差的是一些公立醫院服務處於飽和狀態。一些私立學校由於自身辦學定位及內部管理問題，也出現連年虧損甚至停止辦學。造成上述項目經營處於困境及虧損有其自身原因，但從客觀上講，在政府公共服務資源處於強勢地位的發達縣域，尤其是象教育、醫療這樣的領域，私人承擔公共服務項目，生存的空間本來已經不大。在現存體制和行政偏好下，政府直接經營公共服務項目的強力扶持也在情理之中。

3.公共服務市場化思路狹窄、形式單一。在推出公共服務項目市場化、社會化過程中，基本上是採取民營化這一形式，相當程度上是屬於土地「一賣了之」的做法。因此，在產權上割斷了與政府的聯系，從客觀上削弱了政府介入這些服務項目的深度和力度。這顯然是屬於外部鬆散型的政府與市場結合模式。這種做法，看似比較徹底的公共服務的市場化，卻反映了我們對市場化認識的不成熟。在推出項目的具體操作上也沒有做到循序漸進，從而造成一些公共服務項目經營虧損和資源閑置。僅僅採用民營化這一模式，從長遠來看也造成了政府優質資源(包括土地)的流失，一定程度上影響了政府對經濟資源的調控和城市整體的規劃；同時，由於私營部門公共服務項目經營的虧損，勢必又會對政府提出利益補償的要求，從而使政府的良好初衷化為泡影。其實，公共服務項目市場化，不僅可採取民營方式，還可以採取政府項目合同外包及政府與民間合作等模式。

4.引進項目監管不力，規劃執行缺乏剛性。公共服務項目市場化中出現的問題常常與政府對項目監管與規劃的執行有關。在引進該項目時，政府管理沒有步步跟進，沒有嚴格按合同實施，輕易地允許一些投資商調整規劃，關鍵環節上政府職能的缺位，常常成為誘發錢權交易的溫床。同時，這些項目建設中出現的問題也與城建、金融、工商部門等沒有全方位的監管有關，從而使資金抽逃和違規運作有機可乘。從現實的經濟發展階段和投資者的職業操守來看，要使其自覺自願地承擔公共服務項目的社會責任，似乎為時還早，這也是公共服務項目的投資者總是要以「房產捆綁」等形式，向政府提出利益回報的原因。

5.政府後續管理缺乏，內部機制不全。在公共服務市場化的過程中，政府只注重公共服務市場化的前期管理，包括規劃、建設等，而對其建成後的實際運作，往往缺乏後續管理制度和措施，常常是在出現問題或投資者提出要求後，以政策性的文件代替規范化的管理，從而不能有效地建立起政府和投資者之間經常性的對話和協商機制，造成政府和私營部門信息不暢與不對稱。事實上，在市場化過程中，政府是不能與之完全脫離的，政府仍然負有績效管理與評價的責任。公共服務領域在運作中出現的問題，也與私營部門自身缺乏健全的內部管理機制有關，投資者慣用對企業的那套「老闆管理」模式來管理公共服務項目，以低薪聘用外地人才，不重實際效果，並急功近利要使公共項目早出效益。同時，公共服務領域是高知識人才集聚的地方，而這些被投資者聘用的管理者又是其中的佼佼者，盡管沒有資產，但他們有思想和能力，投資者只有充分激發管理者的積極性，為其提供一個良好的創業環境，才能實現公共服務領域的可持續發展。