矿业权纠纷审理指导思想

1. 科技工作与信息化建设

一、科技工作

“十五”期间，自治区进入大开发、大发展的时期，国土资源工作是社会经济发展的基础，而科技进步和创新，是推动国土资源事业发展、实施自治区战略目标的根本保证。在此期间，自治区国土资源科技工作确定了发展目标和发展任务，依靠科技进步，促进国土资源事业的全面发展。

（一）土地科技工作

开展了《新疆土地资源调查评价》、《新疆后备土地资源调查》、《新疆土地资源现状、供给和合理配置研究》、《新疆土地资源利用效益研究》、《新疆城镇基准地价修订[市、县（市）]》、《新疆征地补偿综合年产值和片区综合地价测定》、《新时期新疆油气资源开发建设用地研究》、《自治区土地利用战略研究》、《自治区节约和集约利用土地研究》、《自治区统筹区域土地利用研究》、《自治区加强农用地保护和基本农田建设研究》、《自治区优化城乡建设用地结构与布局研究》、《自治区开发区（园区）土地利用问题研究》、《自治区绿洲土地现状与演变趋势研究》、《自治区未利用地现状及其变化趋势研究》、《自治区协调土地利用与生态环境建设研究》、《自治区土地利用总体规划实施保障措施研究》等20多项专题研究。

（二）地质科技工作

（1）开展了《新疆矿产资源规划研究》、14 个地（州、市）《矿产资源规划研究》、《新疆水资源现状、供需与合理配置研究》、《能源矿产资源现状、优势、潜力及其配置和供需平衡研究》、《非能源矿产资源现状、优势、潜力及其配置和供需平衡研究》、《新疆地质灾害预警预报与防治研究》等专题研究。

（2）开展了30多个地质科学研究项目。如《新疆西天山地区综合找矿预测》、《新疆东天山地区构造演化与成矿地质背景研究》、《新疆天山—北山成矿带成矿规律和找矿方向综合研究》、《中国西部地区固体矿产大型—超大型矿床预测研究》、《新疆土屋矿区寻找深部矿勘查方法技术研究》、《新疆东天山地区地球化学勘查技术及资源潜力评价方法研究》、《欧亚中部岩相古地理和构造编图》以及《中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆中亚7国合作地质编图》等，其中有12个项目提交了研究成果。

（3）完成了15项地矿软科学研究成果，主要有：《加入WTO后对新疆矿业发展的影响与对策研究》、《新疆发展石油天然气化工下游产品的对策研究》、《新疆优势非金属矿产资源及开发应用对策研究》、《新疆矿产资源可供性分析及对策研究、新疆黄金开发及可持续发展战略研究》、《新疆天山北坡经济带启动农业地质环境调查研究》等。

（4）参与了《国家重点基础研究规划》的《中国西部中亚型造山与成矿》项目研究。通过选择天山—准噶尔—阿尔泰等重要成矿带重点解剖区，建立中亚型造山—成矿理论框架，发展大型矿集区预测体系，为资源勘查提供新思路、新方法、新手段。

（5）进行了《吐鲁番市乌勇布拉克盐湖含硝酸卤水制取硝酸钾工业实验研究》，并取得成功。

（三）科技成果获奖情况

“十五”期间，国土资源科技工作取得大量成果，一批重大优秀成果获得国家，自治区、国土资源部科学技术进步奖。

（1）据不完全统计，获得国家科学技术进步一等奖1 项，获自治区科学技术进步二等奖4项、三等奖6项，获国土资源部科学技术进步二等奖4项。见表8-1。

表8-1“十五”期间自治区地质勘查部门获国家、自治区科技成果项目一览表

续表

（2）获国土资源部“《土地利用总体规划（1997～2010 年）》优秀成果奖”11项。其中，一等奖5项，二等奖6项。见表8-2。

表8-2 获国土资源部“《土地利用总体规划（1997～2010年）》优秀成果奖”名录

（3）获国土资源部“《矿产资源总体规划（2000～2010 年）》优秀成果奖”7项。见表8-3。

表8-3 获全国“《矿产资源总体规划（2000～2010年）》优秀成果奖”名录

（4）自治区国土资源系统评出科学技术进步奖20 项。其中，一等奖8项、二等奖9项、三等奖3项。优秀成果奖90项，其中，一等奖24项、二等奖30项、三等奖36项。见表8-4。

表8-4“十五”期间自治区国土资源系统科技成果一览表 单位：项

（四）科技合作和交流

依托新疆地缘优势和资源优势，向国内外实行全方位、多层次、多渠道的开放，取得明显成效。近年来，开展了与澳大利亚、美国、荷兰、加拿大、南非的地质矿产科技方面的交流合作、欧亚中部岩相古地理和构造编图、地质编图，以及中德、中美、亚太测绘科技合作项目等。

二、信息化建设

“十五”期间，自治区国土资源管理信息化建设快速发展。

（一）电子政务建设

（1）投资236 万元开展厅机关信息网络系统工程建设，建成了覆盖全厅近200个点的局域网。

（2）实施“阳光工程”，完成了国土资源厅窗口办文系统，并与国土资源厅内部网络系统的对接；建立了电子大屏幕信息发布系统，及时公布各类报件接受和审批结果的信息。

（3）自2004年8月28日正式开通新疆国土资源厅网站以来，共发布国土资源信息1258条。

（4）完成了与国土资源部相联的视频会议系统建设。

（5）被列为国家“缩小数字鸿沟—西部行动项目”示范单位。

（二）土地资源管理信息化建设

（1）完成了《自治区1∶50万土地利用数据库》建设。

（2）完成了克拉玛依市、石河子市、哈密市、昌吉市、米泉市、博湖县、焉耆县、和静县、和硕县、库尔勒市、轮台县、且末县、若羌县、尉犁县、阿克苏市、新和县、拜城县、阿瓦提县、喀什市、奎屯市、霍城县、伊宁市、沙湾县、乌苏市、和丰县、布尔津县25个县（市）土地利用数据库建设。

（3）完成了乌鲁木齐市（含县）、石河子市、昌吉市、米泉市、玛纳斯县、呼图壁县、吉木萨尔县、奇台县、库尔勒市、焉耆县、轮台县、奎屯市、伊宁县、察布查尔县、尼勒克县、新源县、霍尔果斯口岸、乌苏市、沙湾县、和丰县、托里县、额敏县、裕民县22个县（市、口岸）城镇地籍信息系统建设。

（4）开展了乌鲁木齐市以及昌吉市、伊宁市、库尔勒市、喀什市4个重要城市土地利用遥感测试点、为政府建立国土资源快速反应机制提供了科学依据；有40个县（市）利用卫星数据开展土地利用更新调查；开展了克拉玛依市土地利用数据库拓展应用试点工作。

（三）矿产资源管理信息化建设

各地（州、市）、县（市）国土资源管理部门建立了“采矿申请登记管理信息系统”，实现了与地（州、市）、县（市）采矿权管理信息系统连网，并实现了矿山采矿登记主要信息的存储、查询、矿区范围重叠检查等功能，为科学合理地设置采矿权奠定了基础。

（四）地质勘查管理信息化建设

（1）完成了“探矿权管理信息网络系统”升级，有效地避免了矿业权重叠及矿业权纠纷。

（2）建立了“矿产资源勘查区块登记管理信息网络系统”，实现了部省之间的数据传输、查询和共享。

（3）对1997年以来由自治区财政出资的矿产资源补偿费项目查明的矿产地，完成了工作范围及储量核实，并建立了数据库。

（4）建成《新疆地下水资源空间数据库》、《1∶20 万数字水文地质图空间数据库》、《1∶5万重点城市及经济开发区水工环地质综合空间数据库》。

（五）地质环境管理信息化建设

完善了自治区地质环境信息系统建设，建立了《自治区矿山地质环境恢复治理项目数据库》。

2. 全国矿产资源开发整合和矿业权实地核查总结通报

汪 民

（二○一一年十一月一日）

改革开放以来，我国矿产开发快速发展，为经济社会建设做出了重要贡献。但是，由于多方面历史性原因，矿产开发一度呈现“多、小、散、乱”的局面，不少地方大矿周边是小矿，小矿“矿挨矿”，矿下还有矿，严重影响安全生产、环境保护和资源合理开发利用。同时，矿产资源管理基础薄弱，部分矿业权交叉重叠、实际情况与登记数据不一致，存在界线不清，底数不准等问题，严重影响矿业权市场建设和矿产开发持续健康发展。为了从根本上扭转这种被动局面，2005年8月，国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号），决定从治乱、治散、治本三个方面对全国矿产资源开发活动进行全面整顿规范，资源开发整合成为整顿规范工作的三大重要任务之一。考虑到整合工作的复杂性和艰巨性，2006年12月，国务院办公厅又转发了国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知（国办发〔2006〕108号），对矿产资源开发整合工作作出专门部署；2009年10月，经国务院同意，国土资源部、国家发展和改革委员会、公安部、监察部、财政部、商务部、环境保护部、工商总局、安全监管总局、国家能源局、煤矿安监局等12部门联合印发通知，召开全国电视电话会议，进一步推进矿产资源开发整合工作。针对基础薄弱问题，国土资源部于2007年启动了全国矿业权实地核查工作。在各地、各部门共同努力下，全国矿产资源开发整合和矿业权实地核查工作完成了预定的目标任务，取得了明显成效。

一、矿产资源开发整合促进产业结构调整升级，规模化、集约化水平不断提高

矿产资源开发整合工作启动以来，国土资源部等12部门联合行动，精心组织实施，在煤矿企业兼并重组整合，煤炭、钢铁等行业淘汰落后产能，爆炸物品监管和打击非法采矿犯罪，矿业权出让审批行为专项清理，稀土等矿产出口配额管理，矿山整顿关闭、整合矿山技改、环评审查、企业设立及相关证照换发等方面互相配合，形成推进整合工作的合力。各省（区、市）积极行动，按照要求，科学编制工作方案，扎实有效推进，通过调查摸底、科学规划、制定优惠政策、创新整合方式、营造良好氛围等措施，形成了“政府引导、企业跟进、政策激励、社会支持”的生动局面。全国矿产资源开发整合阶段性任务于2010年底基本完成，2011年初通过国土资源部等12部门组织的检查验收，取得明显的资源、经济、环境和社会效益。

一是矿产开发结构和布局明显优化。在多年持续整顿开发秩序的基础上，河南、内蒙古、辽宁、山西、陕西、云南等省区先后探索通过对布局不合理矿业权的调整整合，规范矿产资源开发秩序。各省（区、市）结合本地实际，积极推进。2005年以来，全国共完成铁、铜、铝等重要矿种6574个矿区的整合，涉及矿业权58809个，占全国矿业权总数的40%，整合矿区矿业权减少了44%。全国矿山数量从2005年的12.7万座减少到2010年的11.3万座，净减少11.2%。在矿山总数大幅下降的同时，2010年，全国固体矿山产量达到90亿吨，比2005年增加38亿吨。其中，全国煤炭矿山总数从2005年的1.8万座减少到2010年的1.3万座，原煤产量从22.4亿吨增长到32.4亿吨。5年来，全国煤炭矿山数量减少27.8%，产量增加44.6%；大型矿山从3331座增加到4684座，净增长40.6%，大中型矿山产量占全国总产量的75%左右，大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发格局初步形成。

二是矿产资源开发利用水平不断提高。整合推动矿产资源向开采技术先进、开发利用水平高的优势企业集聚。释放了一批矿区的呆滞资源，有效提升了资源开发规模化和集约化水平。一大批矿山采用科学的采矿方法和选矿工艺，开采回采率、选矿回收率和综合利用率明显提高。2010年，全国矿产资源综合利用产值超过千亿，比2005年增长了209%。内蒙古煤炭最低开采规模标准提高到90万吨/年，回采率总体提高了30%以上；山西省煤矿总数压减60%以上，煤矿平均单井规模由33万吨/年提高到100万吨/年。江西省德兴铜矿整合后保有资源储量增加一倍，采选能力达到13万吨/日，成为亚洲产能规模最大的铜矿；山东省大中型矿山企业占全部矿山企业比例由9%提高到34%。国土资源部遴选出辽宁省鞍山胡家庙子铁矿、云南省安宁县街磷矿、西藏自治区墨竹工卡甲玛铜矿等47个整合先进矿山，树立了一批先进整合的典型。

三是整合矿山安全发展、绿色发展能力明显增强。通过科学编制整合实施方案，合理调整矿区范围，一大批历史上形成的大矿小开，一矿多开，“楼上楼”、“矿中矿”矿业权重叠造成的安全生产隐患问题得到有效解决。辽宁省葫芦岛连山钼矿区、甘肃省厂坝铅锌矿区等一批矿区“多、小、散、乱”的局面发生了明显转变。整合矿山落实安全生产和环境治理恢复责任，不断提高安全装备水平，安全生产条件明显改善，废石废渣得到妥善处置并集中治理，地质灾害防治措施明显加强。“十一五”期间，全国煤炭百万吨死亡率由2005年的2.81下降到2010年的0.75，非煤矿山死亡人数下降了45.6%。广西平果铝土矿、云南昆阳磷矿等一批矿山整合后按照“边开采、边治理、边恢复”的方式，积极推进矿山复垦和生态恢复，被评为全国绿色矿山。

四是矿区和谐发展理念初步形成。各地在推进整合工作过程中，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段协调各方利益，积极稳妥推进整合工作，确保矿区社会稳定；积极探索完善矿产开发收益分配制度，建立健全以工哺农、矿村共建机制，确保当地群众在矿产资源开发利用过程中长期受益。多数整合主体在矿山自身不断发展壮大的同时，积极承担社会责任，采用多种形式帮助矿区所在地经济社会发展。山西省部分整合煤矿积极承担社会责任，投资解决荒山绿化、公路修建、电网改造升级、冬季用煤供暖等问题。云南省曲靖市全面推行矿村共建，实现了矿区秩序稳定与矿区群众受益的双赢。贵州省黔西南州、六盘水市一些矿山设立和谐矿区促进会、基金会，在安排村民就业、基础设施建设、推动村组经济发展方面做了大量工作，创造了明显的社会效益。

五是整合长效机制逐步完善。在整合过程中，国土资源部等12部门进一步加强和完善了共同责任机制，密切协调配合，加强监督检查，狠抓任务落实，形成了工作推动的合力。各地层层签订目标责任书、将挂牌督办责任分解落实到有关部门，建实了政府牵头引导、部门协调联动的整合工作机制。全国稀土矿主产区建立政府联席会议制度，加强区域联合监管，初步形成“轻重并举、南北呼应、政府主导、区域联动”的新局面。各级国土资源主管部门全面落实矿产资源规划，推行矿业权设置方案制度，根据资源赋存状况、地质控矿因素、开发条件和市场需求，合理设置和投放矿业权，保障新设矿业权合理布局，已设矿业权不断调整优化，从源头上解决布局不合理问题，完善了整合长效机制；建立矿业权准入标准和退出机制，完善探矿权、采矿权全程管理；规范矿业权市场行为，推进矿业权有形市场建设，促进矿业权出让转让公开公平公正，初步形成保障矿产资源合理开发利用的制度体系。

二、矿业权实地核查夯实矿产资源管理基础，提升管理能力

三年来，全国矿业权实地核查累计投入人员2.8万人，野外实测累计投入测量设备1.2万台套，中央、地方和企业累计投入经费22.6亿元，于2010年底全面完成了各项矿业权实地核查工作任务，有效地促进了矿业权管理水平的提升。

一是获得全面系统、真实可靠的矿业权基础数据。通过核查，核实了近3.7万个探矿权和11万多个采矿权的登记数据，全面取得了全国14.9万个矿业权的拐点坐标数据，并实现了在1980西安坐标系、1985国家高程基准内的统一。实测编制了1.8万张重要探矿权勘查工程实际材料图和11万张采矿权开拓采掘工程分布图，编制了全国31个省（区、市）矿业权分布图。所有成果均数字化采集和处理，建成全国矿业权空间数据库，为科学管理矿业权奠定了坚实的基础。

二是建立了覆盖我国所有矿山的地质测量基础设施，为加强管理和提高服务水平奠定了重要基础。通过矿业权实地核查，全国共建立测量加密控制点4万多个，向矿区引入测量控制点16.5万个，露天采矿权埋设界桩24.3万个，建立了我国所有矿山的地质控制测量点体系，积累了一批重要基础地质测绘信息数据，实现了矿业权分布范围的准确清晰和数字化管理。以本次核查建立的控制点为基准，国土资源主管部门和矿业权人可以根据监管和生产要求，方便完成全国统一管理所需要的基础测绘工作，对全国矿山建设特别是基础测量薄弱地区的矿山建设和管理具有重要意义。

三是系统清理和纠正了矿业权发现的问题，维护了矿业权人的合法权益。由于不同时期管理要求不一、技术手段受限，矿业权基础数据历史欠账较多。相当数量的矿业权实际位置与发证位置不一致，产权关系不清，大量超层越界，引发矿业权纠纷。在矿业权实地核查过程中，对每一个矿业权边界范围逐一进行实地测量、清查核实；逐一核查矿业权人相关登记信息，查缺补漏，纠正错误。经过实地核查，共发现问题10.8万个，其中属于矿界位置方面的问题6.6万个。各级国土资源主管部门依据核查成果，对发现的问题进行系统梳理分类，依法依规清理纠正，有效减少了矿业权权属纠纷，进一步规范了矿业权权属管理，维护了矿产资源国家所有权和矿业权人的合法权益。

四是成果及时转化，完善了矿业权综合监管平台。核查成果全部数据“上图入库”，为矿业权有形市场“五公开”（申请在先、招拍挂、协议出让、探转采、转让）和矿业权登记信息公开查询提供了可靠的基础支撑。全国矿业权市场网今年4月开通以来，全国各级国土资源主管部门发布矿业权出让转让公告、公示和公开项目1.1万项次，矿业权审批登记结果网上自动公告5.4万项，接受社会查询2.8万次。在湖北、重庆、四川等一些地方开展的成果应用试点中，以核查成果为基础，依靠信息化手段，破解了矿业权管理部省市县互联互通、矿山储量实时网上动态监管等一系列难题。云南、甘肃等省结合核查工作，清理注销了一批过期失效矿业权，解决了大量历史遗留问题，为整装勘查区矿业权的准确界定和地质找矿规划的合理编制奠定了基础。目前全国探矿权采矿权管理已确立先由县级主管部门实地核查，而后登记发证的四级联动机制，并通过矿业权空间数据库与矿业权配号系统互联互通，充实改进了全国矿业权统一配号系统和综合监管平台，推动了“一张图管矿”建设，促进了矿业权由粗放式管理向精细化管理的转变。

三、强化矿产资源管理，健全完善长效机制

矿产资源开发整合和矿业权实地核查两个专项工作共同的特点是工作难度大，任务十分艰巨，地方各级党委、政府，各有关部门给予了高度重视和大力支持，有关技术支撑单位做了大量艰苦的工作，付出了辛勤的努力。下一步，我们将按照党中央、国务院对国土资源管理工作的新要求，进一步完善制度，认真组织推进整合常态化管理，推广应用核查成果，加强矿产资源管理，加快实施找矿突破战略行动，大力推进矿产资源节约与综合利用，促进经济社会可持续健康发展。

（一）实施整合常态化管理，推动矿产开发结构持续调整优化

要巩固和扩大整合成果，进一步完善整合长效机制。一是继续加强部门沟通协调，完善共同责任机制，促进矿产开发可持续健康发展。二是全面实施矿业权设置方案制度，持续优化勘查开采布局，进一步完善整合常态化管理机制，探索建立新立矿业权与深化整合减少矿业权等相互联动的新机制，在合理管控矿业权数量的同时，有效增加矿产资源供给，持续推动矿业结构调整和发展方式转变。三是认真落实优势矿产开采总量控制、分类调控和高污染矿产严格管控的政策，推动磷矿等地方优势矿产开发监管区域联动。四是探索推进矿业权人整合的新模式，深入推进稀土等矿产开发整合，做好整合常态化管理与煤矿企业兼并重组整合、重点领域淘汰落后产能等工作的衔接，促进矿业持续健康发展。

（二）做好矿业权实地核查成果转化运用，进一步夯实矿产资源管理的基础

以矿业权实地核查成果为基础，建立矿业权实地核查成果动态更新机制，实现矿业权基础数据及时更新，管理系统及时完善。向基层国土资源管理部门和矿业权人移交成果数据，实现成果数据共享。做好基础控制点和界桩保护维护工作，充分发挥这些基础设施在矿山生产和日常监管中的作用。以矿业权实地核查成果为基础，推进“矿政管理一张图”建设，进一步完善综合监管平台。充分运用矿业权实地核查成果做好宏观分析和战略研究，调整优化矿业权布局，保障找矿突破战略行动顺利推进。

（三）强化监管调控能力，集中统一从严管矿

要进一步增强中央对矿产开发的调控能力，强化秩序监管，依法有序治矿。一是要会同有关部门，全面清理各地出台的矿产资源管理政策，强化集中统一管理。二是科学界定风险高低，规范矿业权分类出让，严格准入退出，遏制矿业权炒作。三是从矿业权设置、出让、转让、延续、变更、注销等方面，持续强化矿业权配号系统的监控作用，不断提升“制度+科技”的监管能力。四是实行全国矿产资源卫片执法全覆盖，构建“天上看、地上查、群众报、网上管”的立体监管网络。对勘查开采热点地区，加强监控；对秩序混乱、管理松弛的地区，实行矿业权区域限批。

（四）实施找矿突破战略行动和“矿山复绿”行动，进一步增强资源开发对经济社会发展的保障能力

10月19日，国务院常务会议审议通过了《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》。下一步，我部将会同有关部门加快实施找矿突破战略行动，着力推进地质找矿新机制，打造以市场为导向的制度平台，调动全社会找矿力量，力争三年有重大进展、五年有重大突破、八到十年重塑矿产勘查开发格局。同时，部署开展全国“矿山复绿”行动，对重点地区开展专项整治，彻底扭转矿山地质环境问题频发的被动局面。全面落实矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦制度，大力发展绿色矿山。力争到2020年，大中型矿山企业基本达到绿色矿山标准，小型矿山企业按照绿色矿山条件严格规范管理。

（五）积极开展试点探索，不断健全完善矿产资源管理长效机制

当前，我国矿产资源勘查开采管理中存在的一个主要问题就是经济调节和利益分配机制不合理。下一步，我们将商请相关部委，开展三项试点。一是开展经济调节手段综合改革试点。选择部分矿产资源丰富的地区，开展资源补偿费、矿业权使用费、最低勘查投入等经济调节手段综合改革试点和示范基地建设。改进资源收益分配机制，将收益进一步向地方和基层倾斜。二是开展和谐矿区综合改革试点。构建矿产开发社会风险评估和听证制度，探索建立矿区群众共享资源开发利益新机制，强化矿山企业履行社会责任意识。三是开展矿产资源节约与综合利用试点。发展矿产资源循环经济，完善综合利用经济调节手段，构建矿产资源节约与综合利用监管长效机制。

同志们，当前矿产资源管理正面临难得的发展机遇和前所未有的挑战，保障发展，保护资源，责任重大，任务繁重，使命光荣。我们要把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上来，坚定信心，锐意进取，乘势而上，主动作为，以持续创新不断推动矿产资源管理水平迈上新台阶，为经济社会又好又快发展做出应有的贡献。

3. 整顿矿业开发秩序的必要性

3.2.1.1 矿产资源供需形势迫使矿业走集约开发之路

长期以来，由于矿业高强度的粗放型发展，使我国矿产资源消耗过快，迄今多数大中型骨干矿山已进入中晚期，服务年限缩短，后备资源缺乏，不少重要矿产资源也日趋紧张。根据国土资源部 《中国矿产资源可供性论证报告》显示，到2020年，对国民经济具有重要作用的45种主要矿产中仅有10多种尚可保证国内经济社会发展的需求。尤其是在我国工业化、城镇化进程加快、经济社会发展与资源环境矛盾日益突出的形势下，只有坚持开源节流才是长久之计。一方面，要加大地质勘查工作力度，建立完善的国家主导、商业投资多元化的勘查投资机制，实施深部找矿和大矿周围外部找矿；另一方面，必须充分利用好、管理好现有的矿产资源，提高矿产资源开采回采率，促进矿产资源综合利用，避免和减少矿产资源的破坏和浪费。

提高矿产资源开发利用水平，增强资源保障能力，既要通过持续开展治理整顿、打击各类矿产资源违法违规行为来解决非法采矿问题，同时也要通过结构调整解决合法矿山中存在的不利于有限资源充分发挥其经济效益和社会效益的问题。实施结构调整的主要措施就是对现存的大量合法的小矿进行整合，尽快解决矿山的 “多、低、乱”等问题，优化矿业权配置，促进矿产开发规模同资源储量规模相适应，最大限度地实现资源规模化、集约化开采。

资源规模化、集约化开采就是通过收购、参股、兼并等方式，对矿山企业依法开采的矿产资源及矿山企业的生产要素进行重组，逐步形成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发新格局。一个矿区只设置一个采矿权，以彻底解决大矿小开、一矿多开等问题。

矿产资源整合是在特定的历史时期由政府主导开展的一项经济管理活动。整合是合法矿山之间资源、资产、资金、资本、人才等要素的优化组合。即矿产资源整合对矿山企业依法开采的矿产资源及其生产要素进行重新组合，是优化矿山开采布局、推进资源节约集约利用、提高矿产资源保护和利用水平的重要手段。因此，矿产资源整合将对我国小矿有序发展产生积极的作用和影响。矿产资源整合是一项综合性很强的工作，具有多元化的特点。既涉及治乱、治散，也涉及治本，同时也涉及生产安全、环境保护以及资源税费等问题。它不仅直接解决历史遗留的矿山布局不合理的问题，而且将在按照规划重新设立采矿权的过程中提高矿山企业准入条件，建立更多规范开采的大矿，这将有助于打压和遏制小矿违法产生和生存的空间，从根本上扭转矿产资源开发秩序整顿—反弹—整顿的被动局面，有利于提高矿产资源开发利用水平，安全、环保也将得到更加可靠的保证。

3.2.1.2 适应矿产资源监督管理的需要

实施矿产资源整合不仅是落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的内在要求，也是我国矿产资源管理形势的现实需求。

（1）我国矿产资源管理理念正在发生重大转变。过去那种以行政手段包打天下的管理方式正面临挑战，矿产资源管理正在从注重经济总量的增长转向注重经济的全面协调可持续发展。整合将减少监管工作量从而降低行政成本，同时客观上也减少了管理不到位问题的发生，通过对原有的若干个采矿权进行重新规划并整合为一个或有限的几个采矿权，从而将资源集中到优势企业手中，做到资源整体开发、不同主体利益分享，实际上也是对矿产资源管理权力、相关民事权利和义务的重新划分，将原来政府不该管也不好管或管不好的一些事务 “还政于民 （即管理相对人）”，同时通过市场配置等方式将本应由企业承担的法律义务和社会责任实现权责归位。

（2）矿产资源监督管理的重点正在发生重大转变。从总体上看，多年来以非法矿山为重点管理对象将转变为以合法矿山为管理对象，相应地，打击非法采矿、建立矿产资源正常开发秩序的重点任务也将转向对合法矿山进行规范和严格管理，即主要着眼于对采矿权人是否履行法定义务，实现科学办矿、安全生产、环境保护的情况进行监督并提供服务。

（3）我国矿产资源管理方式正在发生重大转变。通过矿产资源整合，矿山数量将大大缩减，矿山布局渐趋合理，多年来采取的运动式的治理整顿将被常规性的日常监管和依法查处违法案件所取代，管理相对人之间的矿业权纠纷将通过行政仲裁和民事诉讼等方式加以解决，现在的一些行政审批行为将逐步让位于市场和市场主体，在国家宏观调控下的市场调节和配置以及各类民事主体之间平等协商、公平竞争将发挥更大的作用。政府部门将更加侧重于宏观间接管理和社会服务，这也是各级矿政管理部门由过去的以行政手段管理为主转向以综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段管理的有益尝试。矿产资源整合包括大矿与大矿之间的合并，但主要是指小矿联合组建大矿和大矿对小矿的收购及兼并。作为整合对象的小矿，不是专门针对计划经济体制下形成的非国家所有制的矿山企业，而是指占有资源量和产量明显较小的采矿权人或称为合法的小型矿山企业，它既包括非国有企业也包括国有企业。整合的重点应当是那些占有矿产储量不足、缺乏后备资源、生产技术设备和管理水平简单落后、劳动生产率低、资源浪费严重、存在安全和环保问题的小矿。

总之，对矿产资源开发进行整合是集中解决矿山开发布局不合理，实现资源规模化、集约化开发的重要手段，是从源头上有效治理矿业秩序混乱的基础性工作，是调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变的有效途径，对建设资源节约型环境友好型社会，走新型工业化道路具有重大意义。矿产资源整合即对矿山企业依法开采的矿产资源及其生产要素进行重新组合，是优化矿山开采布局，推进资源节约集约利用，提高矿产资源保护和利用水平的重要手段。实施矿产资源整合，表明我国矿产资源管理正在进入一个新的阶段，对于我国矿产资源管理乃至整个矿业的发展具有深远的意义。

4. 广东省国土资源厅的主要职责

（一）贯彻执行国家和省有关土地、矿产资源、测绘管理的方针政策和法律法规，组织起草有关地方性法规、规章草案和政策措施并组织实施。
（二）承担保护与合理利用土地、矿产资源的责任。负责编制、实施全省国土与矿产资源规划，参与涉及国土资源相关规划的审查、审核，指导和审核地级以上市、县级土地利用总体规划和矿产资源规划。
（三）承担规范国土资源管理秩序的责任。监督检查下级人民政府及其国土资源主管部门执行国土资源管理法律法规情况，依法保护土地、矿产资源所有者和使用者的合法权益，调查处理国土资源重大违法违规案件。
（四）承担耕地保护的责任。组织制定全省土地开发、整理、复垦和补充耕地政策并负责指导、监督落实，组织实施土地用途管制，承担耕地面积占补平衡和基本农田保护工作。
（五）负责组织开展节约集约利用土地工作。拟订节约集约用地政策并组织实施，拟订建设用地使用权流转、储备、供应等政策，指导基准地价、标定地价的制定与公布，规范土地市场秩序，承担上报国务院、省人民政府审批的各类用地审查、报批工作。
（六）负责拟订地籍管理办法并组织实施。负责提供土地利用各种数据，承担土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测工作，负责土地确权、定级、登记和城乡地籍管理等工作，承担省人民政府调处重大土地权属纠纷工作。
（七）负责矿产资源勘查、开发管理工作。承担矿业权审批、矿业权市场监管、矿产资源储量监管和地质资料汇交管理工作，监督管理全省重要矿区、保护性特定矿种的勘查开采活动，承担调处重大矿业权纠纷和地质勘查行业管理工作。
（八）负责地质环境保护和地质灾害防治工作。组织编制并实施全省地质环境保护、地质灾害防治和地质遗迹保护规划，指导、监督古生物化石、地质遗迹等重要保护区的管理工作，监督管理水文地质、工程地质、环境地质等勘查和评价工作，监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降与地下水污染造成的地质环境破坏，承担国土资源应急管理工作。
（九）负责基础测绘和测绘市场管理工作。组织制定本省测绘规划和公共技术标准，监督管理测绘行业，负责测绘成果、基础地理信息数据管理和公共服务提供。
（十）负责下一级国土资源主管部门领导干部双重管理主管方的工作。
（十一）承办省人民政府和国土资源部、国家测绘局交办的其他事项。

5. 矿业权纠纷的司法解释意味着啥

据中国证券网讯，财政部和国土资源部日前下发《矿业权出让收益征收管理暂行法》（以下称《暂行法》）。《暂行法》要求，自本通知执行之日起，出让新设矿业权的，矿业权人应按《暂行法》缴纳矿业权出让收益，之前形成尚未缴纳的探矿权、采矿权价款缴入矿业权出让收益科目并统一按规定比例分成。全文可以下载：/s/1jIQO1M2

6. 个人独资矿山采矿权证股权转让合作协议有效吗

独资企业从法律上不是公司，不涉及到股权的问题，独资企业的财产是投资人个人的，管理模式上与公司有本质区别，所以，独资企业不能转让。
“以股权转让方式转让矿业权”的操作方式和问题
简言之，“以股权转让方式转让矿业权”的常见做法是：转让方将其对矿业公司的股权全部或大部分转让给受让方，受让方成为矿业公司的唯一股东或大股东，通过对矿业公司的股权控制，间接实现了控制矿业公司矿业权的行使的目标。
从表面上看，该类转让只是变更了矿业公司的股权结构，矿业公司作为《矿产资源勘查许可证》或《采矿许可证》登记的矿业权人不发生变更，故该交易的性质为公司股权转让，而非矿业权转让，无需履行矿业权转让的批准手续。
然而，在转让方转让矿业公司全部股权或大部分股权的情况下，受让方虽未变更登记为矿业权主体，但实质上控制了矿业公司名下的矿业权，甚至实践中存在很多矿业公司名下仅有一个矿业权，或矿业公司本身即为转让矿业权而成立的情形，进一步凸显了转让方和受让方“名为股权转让、实为矿业权转让”的交易意图。
之所以会大量出现这样的安排，主要有两方面的原因：第一，该类安排简化了交易手续。股权转让一般仅需依法履行协议、办理工商变更变更登记手续，无需经审批；而矿业权转让需要办理审批变更手续，审批周期长、手续复杂且能否取得审批存在风险。第二，该类安排节省了交易成本。相较于矿业权转让中双方需交纳的税费，股权转让为转让方节省了营业税及附加，为受让方节省了契税、交易手续费等，大大减少了双方的交易成本。
但是，关于“以股权转让方式转让矿业权”的合同效力问题，法律、行政法规及司法解释并未作出明确规定，在司法实践中也存在较大争议。梳理相关案例及司法观点，主要有“合同无效说”和“合同有效说”两大类，不同地方的法院在审判实践中可能持有不同立场，导致此类交易效力及争议案件结果的不确定性。
“合同无效说”及“合同有效说”的主要观点及理由
1.“合同无效说”的主要观点及理由
“合同无效说”认为，当事人签订的股权转让合同中约定了转让全部或绝大部分股权，明确了涉及矿山企业财产及相关权证的移交，在实际经营中原来的矿业权人已经退出矿山企业的管理的合同，应认定属于变相转让矿业权，为无效合同。主要理由如下：
第一，该类股权转让合同规避了行政审批程序和应当缴纳的税费，也可能造成矿业权还未达到法定的年限条件就多次流转，属于“以合法形式掩盖非法目的”，根据《合同法》第52条第3款的规定，应属于无效合同。
第二，《矿产资源法》第6条第3款规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，而在该种股权转让的过程中，绝大多数股东都会通过转让行为获得高额的利润差价，实质上通过倒卖股权的方式牟取了高额利益，违反了法律的强制性规定，根据《合同法》第52条第5款的规定，该类股权转让合同应属于无效合同。
第三，该类股权转让合同将造成国家税费的流失，损害了国家和社会的公共利益，根据《合同法》第52条第4款的规定，应属无效合同。
对此，部分地方高级人民法院的司法性文件中也持“合同无效说”观点。如黑龙江省高级人民法院认为：“以承包、股权转让等形式变相转让采矿权，未办理采矿权审批手续即行生产的，可以认定为以合法形式掩盖非法目的，根据《合同法》第五十二条的规定，该采矿权转让行为无效。”
又如云南省高级人民法院认为：“在合同中约定了将全部或绝大部分股份、合伙份额进行转让，由新的经营者进行管理，在审理中能够确认实际是变相转让探矿权、采矿权的合同，应当认定合同无效。”
2.“合同有效说”的主要观点及理由
“合同有效说”认为，该类股权转让合同并未违法法律、行政法规的效力性强制性规定，应为有效合同。主要理由如下：
第一，股权转让的标的是股权，而非股权所在公司名下的实体权益，任何股权的变动都可能引起公司名下实体权益控制权的变动。股权转让合同是否有效，应当依据《公司法》及其他法律、行政法规的强制性规定进行判断，不能以公司持有财产权益的变动作为判断标准。
第二，就矿业权而言，股权转让或股东的变化可能并不会破坏矿业权的行政管理秩序。矿业权主体股东的变化，原则上并不导致经营管理人员和技术人员（如矿长）的变更，因此，没有必要否认该类股权转让合同的效力。
第三，由于实践中存在部分而非全部转让股权的情形，且即使采取严格的管理，当事人也可以通过设置多层级的股权架构而最终规避该规定，因此，认定该类转让合同无效不具有可操作性。
在司法实践中，存在相当多的案例认定该类转让合同合法有效，且在诸多地方高级人民法院的司法性文件中，也未明确规定该类合同无效，最高人民法院部分法官也认为该类合同应为合法有效。但是，对于该问题，最高人民法院在起草审理矿业权纠纷案件的司法解释的过程中也未能达成一致意见。
我们对该问题的认识及建议
我们理解，对于“以股权转让方式转让矿业权”的合同效力问题，不能简单的下一定论。实际上，在对矿业公司股权转让合同效力认定的实践中，案件的具体情况往往比理论探讨中遇到的问题复杂得多，因而应当具体情况具体分析，得出最符合法律规定及法律原则的结论。
在统一的裁判规则尚未出台的情况下，当事人进行具体的交易设计时，既不能因该类合同可能被认定为无效而影响了整个交易安排，也不能简单认为通过股权转让的方式即可巧妙规避矿业权转让相关法律规定，而是需要全面考虑整个交易的安排（如股权比例、权证移交事宜、经营管理权的变更事宜等），并考虑当地的的司法裁判情况及相关税收政策（如有的地方税务机关对该类交易特别征收相应的税费），以保证交易的合法性和交易效率。如果交易产生纠纷，也同样需要全面考虑合同的约定，寻找支持己方的证据，维护自身的合法权益。

7. 最高法规定矿业权人不履行环保等义务可认定合同无效吗

最高人民法院今日发布的司法解释明确，矿业权人约定不履行安全生产、生态环保、修复义务的，或者不承担其他的法律责任，人民法院可依法认定合同无效。

最高法今日召开新闻发布会，发布《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，并答记者问。

“所以这些条款，是人民法院充分注意到了矿产资源开采过程中对环境的影响，充分吸取了地方审判实践中暴露出的一些问题。”，别涛强调。

别涛称，国土开采过程中，对于生态环境保护破坏的事例和案例是很多的，说到祁连山的问题，以及其他的一些保护区。这些保护区之所以划定是因为它具有生态系统的代表性，保护区域内具有特殊的动物、植物和特殊的生态价值，正是因为有特殊的生态价值，国家才予以保护。如果开发权人为了自己短期的集团的甚至一部分地方的局部的经济利益，只算小的经济账，而不算大的环境账、生态账的话，行政机关要处理，人民法院也会依法履行职能，认定这类合同无效。如果造成损害的，国土、环保等有关部门还要依法追究他的行政、民事、刑事责任。

有了规定相信环境保护就会见成效了吧，希望都能到实处。

8. 如何避免矿业权纠纷

如何避免矿业权的纠纷，必须按照国家规定的矿业权的划分进行开采矿。

9. 法院能否在判决中确定矿业权归属

问：我是某矿山企业负责人。为调整企业经营结构，加快经营转型，我企业欲将一宗采矿权转让给另一企业，并协商签订了《采矿权转让合同书》。在报请国土资源部门审批前，我们得知该企业因存在非法集资行为，已被有关部门调查并冻结账户资金。为防止该企业无法支付合同价款，我们决定暂不向审批部门提出采矿权转让申请。但是，对方以违反转让合同约定为由，向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，双方签订的《采矿权转让合同书》合法有效，判定该采矿权转让给另一企业，归该企业所有。法院能否在判决中直接对采矿权归属进行裁判？

答：法院是否有权在判决中直接对矿业权归属进行裁判，并要求行政登记机关协助执行，本质上反映的是矿业权的法律属性问题及司法权与行政权的关系问题。对这一问题的认识应注意把握以下方面：

（1）矿业权不同于一般财产权，是一项兼有财产属性和行政管理属性的特殊财产权。《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《中华人民共和国矿产资源法》规定，勘查开采矿产资源必须具备一定资质资信条件，其主体变更必须依法行政审批，非经主管部门核准登记，探矿权、采矿权的设立、变更、终止不发生法律效力。矿业权的这种特殊性决定了不能仅用调整一般财产权关系的民事法律规定去处理矿业权纠纷。法院可以对一般财产权归属进行判定，但对于矿业权这类具有行政管理属性的财产性权利不宜直接予以裁决，否则极易造成法律上的冲突和实践中的混乱。

（2）与一般财产权自由流转不同，矿业权流转具有一定的法律条件限制，并需经行政主管部门审批。根据《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）等法律规定，转让探矿权、采矿权，涉及受让人的资质审查，以及原矿业权人的法定义务履行、矿业权价款处置等问题，矿业权转让合同须经行政机关批准才生效。因此，矿业权流转须由行政机关就是否符合法律条件进行审查后进行。

（3）司法权需在法定权限范围内依法行使，不得违反有关法律规定代行行政管理职能。我国行政权、司法权均来自宪法和法律的规定，权力的行使均不得超出法律规定的范围。依据《中华人民共和国矿产资源法》等法律规定，矿业权的取得、转让等审批权属于国土资源管理部门的行政权力范围，《中华人民共和国矿产资源法》由全国人大制定通过，相较于司法权，矿业权流转审批权同样属于国家强制力保障的权力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出维持具体行政行为的判决、撤销或部分撤销具体行政行为的判决、重新作出具体行政行为的判决。除对显失公正的行政处罚行为法院可进行直接变更外，我国宪法和法律从未授权人民法院可以代替行政机关作出具体行政行为，也未授权人民法院判决行政机关必须作出何种具体行政行为。

综上分析，采矿权作为不同于一般财产权的特殊性财产权，其转让、变更等须经过行政审批。依据《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规规定，采矿权转让审批属于国土资源主管部门的法定专属管理权，其他任何部门或机关都没有矿业权转让的审批权限。法院在判决中对矿业权归属等问题直接进行裁判的做法，实践中极易出现人民法院“将采矿权拍卖或裁定给他人”，但“他人”并不具备矿产开发资质条件的情形，不但不利于纠纷的解决，反而导致了矿产开发管理秩序的混乱。