我国对公共服务的理论探究

❶ 政府，是服务还是掌舵——论登哈特新公共服务理论

它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。针对新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元的公共行政观，值得我们思考和探索。关键词：新公共管理 新公共服务 公民权 公共利益 公民社会作者简介：陆晓锋，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。 一、导言 “人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。 江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7] 在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。 我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。 国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。二、新公共服务理论产生的背景 登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。 作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵 “任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23] 还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25] 总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。 所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]7.重视人,而不只是重视生产率。[32]

❷ 从科学管理时期带新公共服务时期,各学者提出许多挂于行政管理方面的理论

（一）学科性质

行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学，作为一门科学，在20世纪初成立以来，得到了长足的发展。在发达国家，行政管理（公共行政）已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。改革开放以来，我国行政管理学的研究也蓬勃发展。

“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。行政管理在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。

（二）研究对象

行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说，行政管理学研究的主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。

我国行政管理学以马克思主义为指导，研究社会主义市场经济条件下国家行政管理的规律性和方法。该学科密切关注理论发展和我国行政发展的实践，坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导，根据我国政治、经济和社会发展变化的情况，分析研究我国行政管理，特别是中国行政改革所面临的一些重要理论问题。注意学习和借鉴国外行政理论和实践经验，但不套用西方的理论模式和价值观念，努力反映行政学的发展，广泛吸收最新研究成果，建构中国行政管理学的理论体系。

（三）研究内容

行政管理学是一门交叉科学，研究内容十分丰富。其研究的基本范畴和原理随着行政管理实践的深入而被人们揭示。因此，行政管理学的研究内容是发展变化的，不同学派，不同教科书，有不同的或大同小异的体系。但一般来说，行政管理学研究的内容大体包括：

1、行政管理的一般理论。主要研究和了解：行政管理学是一门综合性、应用性的科学，行政环境和行政职能是行政活动的依据和基础。

2、行政管理的主体。主要研究和了解：行政组织和机构，行政领导以及执行公务的工作人员。

3、行政管理的过程。主要研究和了解：行政管理是一个由多个环节和有机部门组成并有效运作的过程。它们主要有行政决策、行政执行、行政协调、行政信息、行政监督。

4、行政管理的保障。主要研究和了解：行政管理过程要能够顺利运行达到预期效果，必须依据一系列的保障手段。主要有：财务行政、行政法治、行政方法、行政道德。

5、行政管理的目的。主要研究和了解：提高行政效率是行政管理的出发点和归宿，而行政改革是提高行政效率的必由之路。

❸ 新公共服务理论的相关著作

中国人民大学出版社出版，作者为（美）珍妮.V.登哈特（Janet V.Denhardt）;罗伯特.B.登哈特（Robert B.Denhardt）。内
这是一部具有里程碑意义容的公共行政学专著，它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，作者在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任并不简单；(6)服务，而不是掌舵；(7)重视人，而不只是重视生产率。无论是从理论价值还是从实践意义来看，它都不失为当代西方公共行政学研究领域的一部很有创新性的学术力作。

❹ 新公共服务理论对于我国的政府改革有何启示

新公共管理与新公共服务是当代西方公共行政理论发展的两种代表性流派，
其中新公共管理发展的比较早体系
也较完善，
但是新公共服务着力于对新公共管理批判也存在较大的合理性，
正在引起广泛关注
。

❺ 什么是新公共服务

“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的理念。也就是说，它重点阐述公共行政与公民的关系、公共行政与公共治理系统的关系。

“新公共服务”理论源于四个基础理论，即民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型理论、组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论。

(5)我国对公共服务的理论探究扩展阅读

新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。这样才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。

相比之下，通过这种协商过程来形成一系列简单的目标并不重要；重要的是通过该过程促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程之中。此外，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范。

换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。政府应当积极地提供这样的舞台，在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。

公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

❻ 公共服务国内外理论概述

行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(the New Public Management)，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(the New Public Service)，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: (1) 新公共服务呼吁维护公共利益，“ 当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2） 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3） 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。
二、新公共服务理论的困惑
公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：
1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。
所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。
第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：
1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务?归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。

❼ 公共服务理论

公共服务的理念起源于19世纪后半叶资本主义社会的阶级冲突与斗争，最早提出公共服务的是19世纪后半期德国社会政策学派的代表人物瓦格纳（AdolfWagner）。1912年法国公法学家莱昂·狄骥明确界定了公共服务的实施主体是“那些事实上掌握着权力的人”。19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出了“最大社会福利”思想，界定了公共服务的价值目标，他认为国家必须干预经济生活，以便把个人利益与社会利益调和起来，使“最大多数人的最大幸福”得以实现。

21世纪初期，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者提出了新公共服务理论。这一理论包括了六个方面的基本内涵：一是政府的职能服务；二是追求的目标是公共利益而不是副产品；三是行政作为在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；四是服务于公民，而不是服务于顾客；五是强调责任政府，责任并不简单；六是重视人，而不只重视生产率。

公共服务属于公共产品的范畴。按照公共产品的概念，公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，是以一定的信息、技术或文化等形式表现出来的一种公共产品。公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织（即企业）从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。

❽ 政府，是服务还是掌舵

一、导言
“人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。
江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7]
在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。
我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。
国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。
二、新公共服务理论产生的背景
登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。
作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。
三、新公共服务理论的来源和内涵
“任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：
（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。
（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。
（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23]
还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。
（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25]
总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。
所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:
1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]
2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]
3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]
4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]
5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]
6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共
同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]
7.重视人,而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话,那么,从长远来看,它们就更有可能取得成功。[32]

❾ 运用公共管理学的基本理论，阐述政府应该怎样提供卫生服务

所谓政府购买公共服务，就是政府通过招标、协商等方式，与符合条件的机构（专无论是公办还属是民办）签订合同，向其购买所需要的公共服务，并根据完成服务的数量、质量及成本等情况，在综合考核评估服务效果的基础上支付相关费用。“购买服务”的理念是上世纪20年代美国政府为了解决政府公共资金被大量的“中间掠食者”消耗的问题而推行的一项重大改革措施。经过长期实践，这项改革在国内外已经取得了积极成效。在公共卫生服务领域，国内很多地区也进行了积极探索，取得了较好效果。实践证明，政府购买服务方式，有效地引入了竞争机制和考核激励机制，实现了从“养人办事”到“办事养人”的转变，解决政府投入被大量的中间环节截流和消耗的问题，有利于提高政府公共投入的质量和效率，是政府公共事业体制和公共服务支出改革的方向。为此，财政部会同国家发展改革委、卫生部制定的《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》（财社[2006]61号）明确提出，财政部门要通过购买服务的方式，按照社区卫生服务机构提供基本公共卫生服务项目的数量、质量以及单位（或综合）项目补助定额，在全面考核评价的基础上核定补助。

❿ 周晓丽的基本情况

2007年获南京大学行政管理博士学位。现为中央民族大学行政管理教研室副教授，硕士生导师。主要研究方向为公共管理与公共政策。主讲公共危机管理、公共部门人力资源管理、国家公务员制度等课程。 1．《农村公共文化服务：问题与对策分析》，《理论月刊》2010年第6期（独立完成）
2.《公共协商：群体性事件的治理之道》，《天府新论》2010年第3期（独立完成）
3.《电子政府：多维审视及思考》，《理论学刊》2010年第2期（独立完成）
4.《论公共服务的政府供给》，《商丘师范学院学报》（社会科学版）2010年第2期（第一作者）
5.《教育制度创新与社会就业增长》，《前沿》2010年第2期（第二作者）
6.《整体政府：西方政府改革新理念》，《云南行政学院学报》2010年第1期（独立完成）
7.《应急管理中多主体社会责任的理论依据与现实对策》，《中国应急管理》2009第12期（第二作者）
8.《我国民族自治地方公共服务的责任关系及其建构》（独立完成）收录在《变革与繁荣——民族地区公共管理的问题与挑战》一书，人民出版社，2009年4月
9.《论美国公共服务改革及其理论的新发展》（第一作者）收录在《变革与繁荣——民族地区公共管理的问题与挑战》一书，人民出版社，2009年4月
10.《公共危机管理教学内容与方法的思考》收录在《中央民族大学本科教学研究》2009年第5辑（独立完成）
11.《论透明政府及其实现》，《商丘师范学院学报》（社会科学版）2009年第2期（第一作者）
12.《服务型政府：现实内涵、理论阐释及其实现》，《天府新论》2009年第1期（第一作者）
13.《论协商民主及其实现》发表在《理论月刊》2009年第1期（第二作者）
14.《公共政策视角中的就业问题》，《江苏社会科学》2008年第6期。
15.《超越官僚制与中国公共行政改革》，《南京社会科学》2008年第11期（第二作者）被人大复印资料《体制改革》2009年第1期全文转载
16.《协商民主背景的公共决策质量提升》，《重庆社会科学》2008年第8期（独立完成）
17.《论政府公共关系与公共危机的治理》，《理论月刊》2008年第5期（独立完成）
18.《有限政府的理论溯源与价值》，《中共长春市委党校学报》2008年第5期（第一作者）
19.《有限政府：多维阐释及其实现》，《四川行政学院学报》2008年第4期（第一作者）
20.《公共利益：多元阐释及衡量》，《中共四川省委党校学报》2008年第3期（第一作者）
21.《责任政府：理论逻辑与制度建构》，《河南大学学报》（社会科学版）2008年第3期（第一作者）
22.《中国法治政府的进程及其面临的挑战》，《东南学术》2008年第2期（第一作者）
23.《大部制：中国行政管理体制治道变革的新方向》，《商丘师范学院学报》（社会科学版）2008年第4期（第一作者）
24．《论社会选择与协商民主之互补与交融》，《四川大学学报》（社会科学版）2008年第1期（第一作者）
25.《论我国公共文化服务及其模式选择》，《江苏社会科学》2008年第1期（第一作者）被《公共行政》2008年第5期全文转载
26.《社会风险化解的政策选择》，《前沿》2007年第11期（独立完成）
27.《透明政府更需要拆除无形之“墙”》，《人民政坛》2007年第11期（独立完成）
28.《环保：杜绝运动式》，《中国改革》2007年第9期（第二作者）
29.《论美国公共服务改革及其理论的新发展》，《社会主义研究》2007年第3期（第一作者）
30.《政府政策应具开放性——以牙防组事件为例》，《中国改革》2007年第7期（第二作者）
31.《中国公共危机决策中的问题及其对策分析》，《社科纵横》2007年第7期（第二作者）
32.《论德国公共服务改革及其对我国的启示》，《四川行政学院学报》2007年第1期（第二作者）
33.《服务型政府理念下民族自治地区公共服务的供给》，《中共长春市委党校学报》2007年第3期（第二作者）
34.《传统公共行政、新公共管理、新公共服务比较研究》，《天府新论》2006年第3期（独立完成）
35.《21世纪政府施政的十大理念》，《党政论坛》2006年第2期（独立完成）
36.《论公共危机中政府形象及其重塑》，《重庆社会科学》2006年第2期（独立完成）
37.《从“效率”到“服务”——政府管理新理念》，《公共行政与人力资源》2006年第2期（第一作者）
38.《论公共危机的复合治理》，《中共长春市委党校学报》2006年第3期（独立完成）
39.《论城市突发公共安全事件的治理》，《四川省委党校学报》2006年第1期（独立完成）
40.《公共选择理论视角中的腐败问题》，《生产力研究》2006年第6期（第二作者）
41.《论信息公开在公共危机治理中的作用》，《社科纵横》2006年第10期（第二作者）
42.《论社会资本与我国和谐社会的实现》，《重庆社会科学》2005年第10期（独立完成）
43.《论公共政策中的公民参与》，《中共长春市委党校学报》2005年第3期，被人大复印资料《中国政治》2005年第9期全文转载（独立完成）
44.《新公共管理：反思、批判与超越》，《公共管理学报》2005年第1期（独立完成）
45.《政府与公民良好合作关系的重塑》，《重庆社会科学》2005年第5期（第一作者）
46.《新公共服务理论及其对中国政府管理的借鉴》，《新疆社科论坛》2005年第3期（第一作者）
47.《公民参与：公共政策合法性的路径选择》，《理论探讨》2005年第4期（第一作者）
48.《诺思的经济史观述评》，《重庆社会科学》2005年第1期（第二作者）
49.《论公民参与与公共管理》，《社科纵横》2005年第3期（第二作者）
50.《论年轻干部的培养使用问题》，《党政干部论坛》2004年第12期（独立完成）
51.发表论文《“一致”通过的决议缘何执行不力》被收入2005年中国言实出版社出版的《领导科学》一书（独立完成） 1．参与国家985项目“民族地区公共服务体系创新研究”
2．参与国家社科基金重大课题“建立健全社会预警机制与应急管理体系研究”
3．主持校级青年基金项目“民族地区公共文化服务创新研究”
4．主持校级教改课题“公共危机管理教学内容与方法创新研究”
5. 参与北京市社会科学规划项目“北京市志愿服务制度化研究”
6. 参与江苏省社会科学规划项目“公共政策视角中的就业问题研究”，2008年获江苏省社会科学研究成果二等奖 周晓丽：《公共危机管理》光明日报出版社，2009年9月
苏保忠，周晓丽，王拥军：《基层公务员素质与能力建设》清华大学出版社2009年5月
周晓丽：《灾害性公共危机治理——基于体制、机制和法制的视界》中国社会科学文献出版社，2008年11月
《公共管理学》中国社会科学文献出版社2008年12月（参编）
《民族地区公共服务体系创新研究》，人民日报出版社，2009年4月（参编）
《公共管理学》北京大学出版社，2005年（参编）