丁煌新公共服务

『壹』 我是即将上大学的一名学生，行政管理专业，我应该看些什么书呢

1．[澳］欧文·E·休斯. 公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2007.
2．[美］罗森布鲁姆等. 公共行政学：管理、政治和法律的途径.北京：中国人民大学出版社，2002.
3．[美］罗伯特·B·登哈特. 公共组织理论.北京：中国人民大学出版社，2003.
4．[美]荼B蕖·纳特、罗伯特·W·巴可夫．公共和第三部门组织的战略管理：领导手册． 北京：中国人民大学出版社，2001．
5．[美］特里•L•库珀著. 行政论理学：实现行政责任的途径. 北京，中国人民大学出版社， 2001．
6．[美］彼得斯．政府未来的治理模式．北京：中国人民大学出版社，2001．
7．[美］V·奥斯特罗姆著. 美国公共行政思想的危机.上海三联书店，1999.
8．[美］查尔斯·沃尔夫著. 市场或政府.北京：中国发展出版社，1994.
9．[美］F·J·古德诺著. 政治与行政.北京：华夏出版社，1987.
10．[美］ 萨拉蒙等. 全球公民社会――非营利部门视界. 北京：社会科学文献出版社， 2002.
11．[美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒. 改革政府：企业精神如何改革着公共部门. 上海：上海译文出版社，1996.
12．[美］戴维·奥斯本等. 摈弃官僚制：政府再造的五项战略. 北京：中国人民大学出版社，2002.
13．[美］E·S·萨瓦斯. 民营化与公私部门伙伴关系.北京：中国人民大学出版社，2002.
14．彭和平等编译. 国外公共行政理论精选.北京：中共党校出版社，1997.
15．陈振明主编. 公共管理学（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2003.
16．陈振明. 公共管理前沿.福州：福建人民出版社，2002.
17．张康之等：《公共行政学》，北京：经济科学出版社，2002.

18．张康之：《寻找公共行的伦理视角》，中国人民大学出版社,2002.

19．丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社,2005.

20．［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著. 政策分析和规划的初步方法. 孙兰英等译.. 北京：华夏出版社，2001.
21．［美］威廉·N·邓恩著. 公共政策分析导论. 谢明等译，北京：中国人民大学出版社， 2002.
23．［美］查尔斯·E·林德布洛姆著. 政策制定过程. 朱国斌译.北京：华夏出版社，1988.
24．［美］史蒂文·凯尔曼著. 制定公共政策. 商正译.北京：商务印书馆，1990.
25．［美］曼瑟尔·奥尔森著. 集体行动的逻辑. 陈郁等译. 上海三联书店，1995.

26.[美]麦克尔·巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景,中国人民大学出版社,2002年版。
27.周志忍：当代国外行政改革研究，国家行政学院出版社,1999年版。
29.[美]珍妮特.V.登哈特等：《新公共服务服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004 年版。
30.[英]简.莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社2004年版

31.[英]威廉·韦德著：《行政法》，中国大网络全书出版社，1997年1月第1版。
32.王名扬著：《美国行政法》，上、下册，中国法制出版社，1995年1月第1版。
33.王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年第1版。
34.[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，法律出版社，2000年11月第1版。
35.[日]盐野宏著：《行政法》，法律出版社，1999年4月第1版。
36.[日]美浓部达吉著：《公法与私法》，中国政法大学出版社，2003年5月第1版。
37.[美]理查德·B·斯图尔特著：《美国行政法的重构》，商务印书馆，2003年5月第1版。
38.陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社，2002年10月第1版。
39.应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。

『贰』 行政学原理的作者简介

丁煌 ，主要研究领域为公共(行政)管理与公共政策，现任武汉大学教授、行政管理专业博士生导师暨博士后合作导师、政治与公共管理学院副院长、公共管理硕士(MPA)教育中心(执行)主任，兼任中国公共政策研究会常务理事、中国行政管理学会理事、湖北省行政管理学会副会长、湖北省人民政府咨询委员会特邀专家、成都市重大行政决策咨询专家以及多所高等学校的兼职教授或客座教授等学术职务，荣获多项科研与教学奖励并入选国家教育部“新世纪优秀人才”支持计划，曾应邀赴英国牛津大学、伦敦经济政治学院和美国哈佛大学、亚利桑纳州立大学以及台湾中山大学、政治大学、香港城市大学、中文大学等多个知名高等学府进行学术考察和访问研究。传略先后被收入国家教育部主编的《中国100所高等学校青年社科教授概览》、《中国社会科学家大辞典》(英文版)等多部名典。迄今为止，已在国内外重要学术期刊上发表公共(行政)管理与公共政策方面的专业学术论文80余篇，出版《西方行政学说史》、《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》以及《西方行政学理论概要》等个人专著5部、合著《公共政策分析：概念、过程、方法》等6部、译著《政府业绩与质量测评》、《新公共服务——服务而不是掌舵》、《议程、备选方案与公共政策》和《公共管理的技巧》等6部，主编《科学决策辞典》和《行政学原理》等3部；曾承担并完成国家社会科学基金项目、国家自然科学基金项目、国家留学基金资助项目以及国际合作项目等研究课题多项。

『叁』 如何理解地方政府在社会生活中的角色定位

一、新公共管理与政府角色定位政府角色是将人格化来定位其功能作用。政府应该干什么，不应该干什么，或者政府的角色是什么，一直是公共管理的热门话题。而在新公共管理中，更存在着很大的争论，种类繁多，但总的来说，新公共管理对政府决策的定位主要有以下几种说法：从其在国家政治经济社会生活中的作用来讲，有所谓“统治者”与“治理者”之分；从作用的大小来看，有所谓“全能政府”和“守夜人政府”或“小政府大社会”之分；从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，或“运动员”与“裁判员”之别；从政府在改革中的地位来讲，政府既是改革的组织者和推动者，同时又是改革的对象；从社会经济发展的过程来讲，政府既是制度的供给者，又是社会发展、经济增长的推动者。如此种种，都是对政府角色定位的形象描绘。政府角色与政府的作用和政府的职能有很大的联系，但是又不完全等同。具体说来，政府角色与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等。
改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制改革和社会发展的需要，地方政府在中央几次大规模的机构改革的带动下，也进行了一系列的改革，在改革中对自身的角色定位有了更进一步的认识，政府自身角色定位日趋科学与合理，但是目前我国地方政府的角色定位仍然存在一定的问题，还不够十分准确，以至于造成了政府职能和行为存在越位、错位和缺位等现象。主要表现在：一方面，政府还没有完全从经济活动中“跳”出来，包揽了许多不该由政府而本该由市场或社会承担的职能，管了一些管不了也管不好的事情，以致造成了巨大的经济与社会的损失，不但没有得到社会的认可，反而有损政府的形象，这严重的造成了政府角色的错位与越位；另一方面，许多本该由政府履行的职能而没有履行好，如提供公共产品与公共服务的不到位，没有为社会的发展营造一个良好的环境，从而不利于经济和社会的发展，这样就造成了政府角色的缺位。这就需要我们认真思考政府角色定位的内涵。
二、对地方政府角色定位的几点再认识新公共管理中对政府的角色定位有一些已经为大家所熟知，但政府角色定位的一些观点与我国地方政府所面临的实际行政环境还有很大差别。因此，必须立足于我国的国情，结合我国的实际对新公共管理中的政府特别是地方政府角色定位进行再认识。
1、 “划桨”，还是“掌舵”？
如前所述，政府的角色定位从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，而新公共管理则提出政府是“掌舵”，而不是“划桨”。这在奥斯本与盖布勒的和其他相关书籍中都有充分的体现。在《改革政府》一书中明确指出：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨——有企业家精神的公共组织摆脱既有的政策选择，在他们的社区中作为一种催化剂，来引发交替的行动过程。他们选择掌舵（因为认识到各种各样的可能性，并在资源与需求之间寻求平衡），而不是划桨（专注于单一的目标）。掌舵的人界定未来，与那些仅仅依靠传统假设的划桨人恰恰相反。这种由“划桨”向“掌舵”的理论转变，使各级政府由此而兴起了一股政府职能转变的浪潮，并且已为众多学者所接受。
但是从我国的政治体制来看，政府是人大的执行机关。如果套用“划桨”与“掌舵”的模式的话，那么人大就是“掌舵”（决策），政府就是“划桨”（执行）；从党政关系看，党委就是“掌舵”，政府就是“划桨”。而从公共组织的角度来审视，地方政府的各部门，各层级既有掌舵，又有划桨，只是他们的侧重点不一样罢了。西方国家有政务官与事务官之分，而我国则没有，因此领导者既要决策，又要执行。而在政府中的非领导者则基本属于“划桨者”，因此，我国现阶段的地方政府既要“掌舵”，又要“划桨”。其实，就是在西方，这种观念也受到置疑与批判。美国学者珍妮特.V登哈特与罗伯特.B. 登哈特明确指出：服务，而不是掌舵：对于公务员来说越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。因此，我国地方政府一定要立足我国的基本国情与行政环境，结合自身的实际进行定位。应该看到，在我国地方政府不但要“掌舵”，还要“划桨”。如果把立法比作“掌舵”，把执法比作“划桨”；把制定政策比作“掌舵”，把落实政策比作“划桨”，那么政府角色就不难定位了。
2、 “权力型政府”，还是“责任型政府”？
新公共管理由于高度提倡用企业家精神来改革政府公营部门，因此，它强调政府从 “权力型政府”向“责任型政府”转变。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)把新公共管理视作范示，并指出有以下特点：……（4）关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。……（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。在思考“权力型政府”向“责任型政府”转变之前，有必要了解权力与政府的关系，我国目前地方政府在尽责时需不需要权力？回答当然是肯定的。政府是拥有法定权力的权威组织，如决策权、财政权、人事权等。政府的权力是完成责任的保证。政府职能包括职权与职责，管理国家、治理社会，权力与责任缺一不可。如果有责无权，无法尽责；有权无责就会“寻租”，过去错在过分集权或滥用权力，而不是权力本身。因此，没有权力的政府肯定不能承担起责任，权力是人民给的，没有人民赋予的权力就不可能对人民负责。政府在自身角色定位时，不是简单的转化问题，而要处理好权与责的关系，二者相辅相成，不可偏废。正确运用权力，做到权力与责任相统一。
3、“管理型政府”，还是“服务型政府”？
目前，构建服务型政府一直是一个热门的话题，构建服务型政府的呼声也是一浪高过一浪，许多地方政府也纷纷加入建设服务型政府的行列。笔者对此并无非议，但是认为还是有思考的必要。政府诚然要为民众服务，但主要还是要管理好整个社会，政府毕竟是一个行政组织，而非服务性组织。新公共管理认为：公共组织可以分为四种类型，即政策组织（如计划委员会）、规制组织（如证券管理委员会）、服务提供组织（如就业服务局）和服从型组织。其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，而服务提供组织和服从型组织基本上是可作为政府外公共管理组织而存在。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理的职能就属于政府公共政策化，即将政策职能与管理职能分开。从中不难看出，政府肩负着制定政策、管理国家的事务，而把某些服务性的工作交由“服务提供组织”和“服从型组织”去做。也就是说，只有加强和改善地方政府的管理，特别是政府内部自身管理以及对社会公共事务的管理，党和国家的一切方针政策才能落到实处。一个国家重要的任务就是管理，而政府又是国家管理的核心，俗话说“三分人才，七分管理”，所以，地方政府必须挑起管理的重担。因此，政府职能决不是简单的管理与服务的转化问题，如果非要说是服务型政府的话，那也是包含了以管理为核心的新公共服务。所以，地方政府一定要坚持管理与服务的有机结合，树立以民心为导向的管理，以公共利益为导向的服务的价值理念，从而才能正确定位自身角色。
4、“法治政府”，还是“弹性政府”？
我们知道，依据法律、法规对行政行为的规范程度不同，可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，可以说二者在一定程度上是存在着对立的。所谓羁束行政行为是指法律、法规、规章对行政主体实施行政行为的条件、程序、范围等做了比较明确、详细和具体的规定的行为。在这种情况下，行政主体只能严格的按照这些规定来实施行政行为，行政主体不享有自行斟酌、选择、裁量的权利，行政主体不能加入自己的意见。所谓自由裁量行政行为，是指法律、法规、规章等对于如何实施行政行为只做了原则性的规定。也就是说，行政主体在作出自由裁量行政行为的时候，行政主体除了遵守法律、法规所限定的条件之外，还必须根据实际情况，依靠自己的权衡和判断来具体选择实施什么样的行政行为，也就是在行政行为实施的过程中，加入了行政主体的自身意志。由此我们不难看出：羁束行政行为侧重于违法与否的问题，而轻于适当与否的问题；而自由裁量行政行为则侧重于是否适当的问题，而轻于是否合法的问题。如果政府行政行为以严格的法律、法规指导下的羁束行政行为为主导，那么这就是“法治政府”的取向，如果政府行为以灵活性、弹性指导下的自由裁量行政行为为主导，那么这就是“弹性政府”的取向。这就带来了一个“法治政府”与“弹性政府”的困扰。在这样的情况下，我国地方政府在定位时是选择“法治政府”，还是“弹性政府”这并非是一个简单的二选一的问题。
毫无疑问，新公共管理也要求建立法治政府，讲求依法行政。并且是一种“法无依据即违法”的严格法治，即行政机关行使权力遵循法定原则，只有在法律规定的行政权力才能行使，法无明文规定授权则不得为之，违反这一原则办事，就构成越权。在西方国家，法制比较健全，这种法治政府一般就可以不必依赖政府的弹性去解决某些问题，基本上大多数的问题都可以通过法律的途径来解决，而只有极少数的问题才需要政府用弹性的方式来解决，美国学者查尔斯.T.古德塞尔指出：政府应该是灵活的、富有创造性的，但同时也必须具有公共责任心。因此，我国目前的地方政府在依法行政的总体要求和基础之上就需要一定程度上的弹性行政来保证政府的灵活性和创造性。但是必须指出的一点就是，这种弹性必须要具有公共责任心，才能保证这种由弹性带来的自由裁量权为经济服务，为社会服务，避免现实中因随意扩大弹性带来的自由裁量权不以公共责任心为价值取向，造成对经济与社会的危害，这一点是地方政府在角色定位时所不得不考虑的。只有这样，地方政府才能把“法治”与“弹性”有机结合起来，从而准确定位自身角色。
参考文献：
［1］孙金平. 东北振兴中的地方政府角色定位［J］ 人大复印资料.公共行政 2004.7
［2］李鹏 新公共管理及应用 ［M］. 北京：社会科学文献版社，2004. 2.P154、158、172
［3］罗伯特.B.登哈特. 公共组织理论（第三版）［M］扶松茂 丁力译 北京：中国人民大学出版社，2003.P157
［4］珍妮特.V.登哈特 罗伯特.B.登哈特 新公共服务［M］丁煌译 北京：中国人民大学出版社.2004.P134
［5］帅学名. 现代公共管理学［M］ 广州：华南理工大学出版社2004.2
［6］张世信、周帆.行政法学［M］ 上海：复旦大学出版社2001.P148.149

『肆』 政府，是服务还是掌舵

一、导言
“人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。
江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7]
在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。
我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。
国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。
二、新公共服务理论产生的背景
登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。
作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。
三、新公共服务理论的来源和内涵
“任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：
（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。
（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。
（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23]
还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。
（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25]
总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。
所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:
1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]
2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]
3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]
4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]
5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]
6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共
同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]
7.重视人,而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话,那么,从长远来看,它们就更有可能取得成功。[32]

『伍』 政府，是服务还是掌舵——论登哈特新公共服务理论

它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益的新的理论。新公共服务理论对我国政府职能的转变和改进以及对公民社会的建设具有重要的影响。针对新公共管理理论和新公共服务理论，能否提出一种新的多元的公共行政观，值得我们思考和探索。关键词：新公共管理 新公共服务 公民权 公共利益 公民社会作者简介：陆晓锋，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理系，06级本科。 一、导言 “人类能够做到的是接近真理，但是却没有办法穷尽真理”[1]。这就决定了探索规律是一个永恒不止的过程。公共行政学理论的发展也遵循这一规律。从1887年威尔逊在美国《政治学季刊》发表著名论文《行政学研究》到现在已经有了一百多年的历史，在这一百多年的历史中，公共行政学的发展经历了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务等几次有代表性的变迁。公共行政“改革的钟摆从来没有停止摆动”[2]。在二十世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，在公共管理模式和管理实践上做出了与时俱进的变革。新公共管理作为一种新型理论，“新公共管理总是处于上风”[3]。然而随着时代的进步和公共领域实践的发展，对新公共管理的批判也相继而至。在对新公共管理的批判中，美国的著名的学者登哈特在其代表作《新公共服务：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务的理论。从老公共行政到新公共服务的转换“不只是涉及一些新管理方法的实施，而且含有一套新的价值观”[4]。但是没有哪一种理论会得到所有人的同意，当然得新公共服务理论也遭到了一定程度的批判。我们国家的一些学者对新公共服务的理论进行了一定的研究，提出了一些比较有创意的观点。 江苏行政学院行政学部的周义程在《新公共服务理论批判》一文中指出：“前文通过搭建评价理论的标准,从研究对象、理论内容和理论形式三个方面对新公共服务理论进行了批判性学术解构,发现其存在以下不足: (1)研究选题所引发的研究目标的低层次性,即更多地停留在行动研究层次; (2)该理论对企理念大多已被企业家政府理论推进到了操作层面;(3)从严格意义上说,新公共服务是一种假说而非理论; (4)新公共服务在理论形式上存在论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够等缺陷。”[5]但是他还提出：“当然,新公共服务理论尽管存在上述诸多问题,但至少有一点值得肯定,那就是登哈特夫妇有明确的理论建构意识,而这正是许多中国行政学者所缺乏的。由此,我们又不得不在这里简略地探讨中国公共行政研究的缺陷。在我们看来,这些缺陷至少可以概括为三点: (1)重复劳动的行动研究(2)缺少分析工具的应用研究(3)少之又少的纯研究。”[6]从理论的构建这一点上对中国的年轻学者提出希望，希望他们可以用毕生的精力致力于构建出若干属于中国人自己的、能够有效地解决中国问题的理论。只要有更多的年轻学者加入到这个队伍中来,中国的公共行政学研究就必然不会永远处于边缘。浙江大学的公共管理系的教授郁建兴和浙江大学的公共管理系的研究生吴国骅在《超越新公共管理——基于政治层面的思考》中从政治层面对新公共服务理论和其他的几个理论做了论述，并且提出从政治路向上改革官僚制的政府，对我国行政管理的理论和实践也提出了一些有益的启示。他们指出：“这种从政治路向出发的政府改革包含着三个层面的内容：首先，重新思考公民身份。其次，构建公民参与新渠道。最后重建政府和公民之间的关系”[7] 在文章的最后作者写道：“面对新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者提出了新的改革模式。这种针对官僚制政府政治层面缺陷的改革措施，更准确的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。这种新的改革模式对正在进行的中国政府的改革具有特别重要的意义”[8]。 我国著名的学者武汉大学的丁煌在《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》中说：“在西方公共行政领域，自二十世纪八十年代以来，新公共管理理论在日益显现其主导范式地位的同时，也遭到了来自多方面的置疑与批评，而在对新公共管理理论的种种异议中最具有替代意义的新理论模式当数新公共服务理论。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上，建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会的发展和公共管理实践的新的理论选。”[9]彭未名、王乐夫在《新公共服务理论对构建和谐社会的启示》中提出：“新公共服务理论强调服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,注重以公民为中心,这样一套公共行政理念为我们探讨和谐社会的构建提供了新的视角。依此,我们可以通过以下几种途径来构建和谐社会:强化政府社会管理和公共服务职能;创新民意表达机制;培育和发展社区及公民社会组织;增加公民参与政治和社会事务的机会;为社会的公平正义提供制度保障;强调公民精神和公民美德;注重促进人的心理和谐。”[10]针对新公共服务的一些理念对我们国家的和谐社会的构建提出了一些看法。吴秋兰在《我国行政伦理建设的价值探析——以新公共服务的价值理论为视角》，从行政伦理的角度对新公共服务的内涵进行了一定的分析，从行政伦理的基本结构层面出发，在新公共服务的价值体系下探讨我国行政伦理的建设。张治忠和王泽应在《新公共服务；价值理念与现实诉求》指出：“新公共服务理论内涵在于促进公共服务的尊严与价值，倡导公共行政的卓越价值观；在理论上诉求于公共性话语中公共理性的建立；在现实中诉求于以公民为中心的公共服务型政府的构建。”[11]从新公共服务的价值理念与现实诉求的方面对新公共服务进行了一些研究。 国内还有很多的学者对新公共服务理论进行了研究与探索，本文就不再列举。在这些学者研究的基础上，本文主要研究新公共服务理论的产生的背景、理论的内涵以及对当代中国公民社会建设的启示，为当代中国公民社会的建设提出一点有益的参考。二、新公共服务理论产生的背景 登哈特的新公共服务理论是包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。要想谈新公共服务，就要对新公共管理进行必要的分析与研究。所谓的“新公共管理”，它最初在很大的程度上是一种欧洲的现象，其起源可以追溯到追求行政现代化的改革实践中的“管理主义”对韦伯“官僚制理论”的持续争论。在争论中，管理至上学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。[12]随着新公共管理主义在实践中的运用，逐渐形成了一种相对一致的学派，即“新公共管理”流派。“新公共管理成为指导欧洲和美国等国家改革的思想。新公共管理在组织结构上试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构，代之以规模较小、层级扁平的组织模式，并且将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上，新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理方式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式用来进行广泛的社会改革。在政府与市场的关系上，新公共管理倡导政府放松管制，转而以新自由主义为指导建立“小政府——大市场”的政府——市场关系。因此，政府进行了大规模的市场化改革，将原来政府承担的部分职能通过私有化和外包的方式转交给市场。在政府中引入竞争机制，“竞争有种种好处，而其中最明显的好处是提高效率：即投入少、产生多。……竞争迫使公营的（或者私营的）垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织的雇员的自尊心和士气”[13]。通过在政府引入竞争机制从而提高政府的效率，使政府可以更加有效的运转。“新公共管理”理论对管理持有以下的两个理念，也就是管理的自由化和市场化。1.管理的自由化，2.管理的市场化。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术优于公共部门，并且可以用于公共部门，公私之间的区别是一种假象，“管理就是管理”[14]。新公共管理的这些理论对在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理的精髓，也就是企业家政府理论。 作为一种试图超越传统公共行政管理理论的现代公共行政理论，新公共管理理论在一定的程度上反映了公共行政的发展方向和趋势，同时也反映了时代的变化和发展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的学者对新公共服务理论提出了批判。沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理理论的倡导的价值观提出了异议[15]。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一书中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾[16]。还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与民主和宪政价值[17]。很显然，这些不同的批评从不同的侧面反映了包括企业家政府理论在内的新公共服务理论的局限性，这些不同的观点对现代公共行政的发展具有重要的意义和影响。然而这些理论对新公共管理理论并没有提出替代的理论。“而新公共服务理论正是以美国著名的公共行政学家登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论[18]。三、新公共服务理论的来源和内涵 “任何一种理论学说往往都是在先前业已存在的某些思想来源和概念基础上产生和发展起来的。与植根于理性选择思想的主流灌溉行政思想相对照，新公共服务理论像传统公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成一种规范的理论模式并且可以与其他的理论区别开来的思想来源和概念基础”[19]登哈特认为在新公共服务的思想来源中，更加具有当代理论的先驱理论包括：（一）民主公民权理论。对公民权和民主的关注在近年来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论对提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。但是，公民权可以从不同的方面考察。第一种明显的定义关注的焦点是由法律体系规定的公民的权利和义务，也就是说公民权被看作是一种合法的身份。另外一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响政治系统的能力，意味着要对政治生活的参与。登哈特倡导的新公共服务理论着重关注的就是这后一种的观点。洛克在其著作《政府论》（下篇）中指出：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力” [20]又说：“尽管有些政治家现在怎样想要给与他们中间的若干人以某种优越的地位，他们自己却并没有这样的要求；而是基于他们一律平等，直到他们基于同样的意愿在他们之上设置了统治者为止。所以，他们的政治社会都起源于自愿的结合和人们自由的选择他们统治者和政府形式的相互协议。” [21]从这一点来讲，洛克的思想和新公共服务理论有一些相同的地方。（二）社区和公民社会理论。登哈特认为可以将最近关于社区和公民社会的讨论看为新公共服务思想的重要来源。在作者看来，“前人们对社区的广泛兴趣就是一个很有趣的现象，这种兴趣的产生在许多不同的场合都有所表现。而且左翼和右翼的评论家都明确地表达了自己的兴趣。一方面，倾向于左翼的人们把社区视为作为现代社会特征的过度贪婪和自立、利的一剂解毒药，视为治疗个人主义蔓延的一副良药。与此同时，那些倾向于右翼的人们则把社区视为对一些基本的美国价值观进行恢复的一条途径，尽管这些基本的价值观曾经被人们所持有，但是它们现在正遭受到一些我们所无法控制的势力的挑战。”[22]加纳德认为，由于社区意识可能产生衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的群体，所以它可以在个人和社会之间提供一种有益的中介机构。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动性在个人和集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（三）组织人本主义和新公共行政。新公共服务的第三个理论来源是组织人本主义。在他看来，在过去的25年中，公共行政理论家们已经与其他学科的同事们都认为，对社会组织的传统层级制的研究方法限制了人们的视野，而且他们都批评官僚制并且都在为管理和组织的研究寻求可以替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法都试图把公共组织改革成内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。在这方面，首先值得一提的是美国著名的行为科学家和组织学家、哈佛大学管理学院的教授阿吉利斯。早在《个性与组织》一书中，他就探讨了传统的管理方法对复杂组织内部个体心理发展的影响。他特别提出，关于人类个性研究表明，从幼年期长到成年期的人们都要经历从被动到主动，从依赖到独立，从有限范围的行为到更大范围的行为、从浅表的兴趣到更深层次的兴趣、从较短期的眼光到更长远的眼光、从从属的地位到平等的或优越的地位以及从缺乏了解到更多的认识这样一种发展过程。[23] 还有一些学者对公共部门中更具人本主义意味的组织构建做出了这样的贡献，从集体意义上来说，这些学者被称为新公共行政学派，新公共行政学派在本质上是伴随着二十世纪六十年代末其使年代初主要在社会中同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。乔治·弗雷德里克森在《新公共行政学》中对社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立很保护社会公平的标准和测量以及认识公共服务对公民尊严和福利的影响”[24]。（四）后现代公共行政。新公共服务的第四个理论来源是后现代主义。后现代主义的理论家认为传统的对实证主义模式的依赖强化了对已经成为主流公共行政模式组成部分的客观化和非人格化倾向，同时他们还认为仅仅依靠实证主义则根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观最充分和最完备的认识。通过一些方法，学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可以替代的备选方法，这些方法更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是客观的行为），并且更加关注现实中人们之间的关系所蕴涵的各种情绪和感情。后现代公共行政家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或者理性分析更有可能解决的观念。可靠会话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的个体，而且被视为在一种他们作为人而相互接洽关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有的方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和感情。但是这种变化很难，它需要达成共识：1.怎样才能在不依赖理性的条件下行动，2.如何与不同的事物达成妥协。对此，后现代公共行政理论的另外一位代表人物麦克斯威特提出了一个实用的步骤——我们彼此敞开心扉、开诚布公。“这种备选方案就是倾听别人的声音，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以忍受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所预期的目标，理性就把我们彼此分离开，这时人类的状况是：我就是你。”[25] 总之，登哈特认为，公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，他们所提出的很多理念观点构成了新公共服务理论的思想来源。 所谓的“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务认为,政府不应该像企业那样运作,它应该像一个民主政体那样运作;行政官员需要认识到他们有许多东西是要通过倾听公众的声音而不是向公众发号施令并且要通过服务而不是掌舵才能获得。公民将和公共官员一道以一种互利合作的方式，齐心协力的界定和处理一些共同的问题。具体而言,新公共服务提出七项主张:1.服务与公民,而不是服务与顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注顾客的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作的关系。[26]2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,确切地说,它是要创立共同的利益和共同的责任。[27]3.重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出优异贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好的促进公共利益,因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。[28]4.思考要具有战略性,行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。[29]5.承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[30]6.服务,而不是掌舵。对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[31]7.重视人,而不只是重视生产率。[32]

『陆』 要考中南财经政法大学的行政管理研究生需要的参考书有哪些啊

中南财行政管理参考书有：
《西方行政学理论概要》(第2版) 丁煌著 中国人民大学出版社
《行政管理学》徐双敏主编 科学出版社
《公共管理学》黎民主编 高等教育出版社
《管理学——原理与方法》(第5版) 周三多、陈传明、鲁明泓编著 复旦大学出版社 初行政管 《政治学》赵丽江著 武汉大学出版社

『柒』 丁煌的学术论文

论文题目 发表刊物 发表时间 刊物级别 政策工具选择的视角、研究途径与模型建构 行政论坛 2009-03-01 一般期刊 我国小煤矿关而不死现象的制度变迁分析 云南行政学院学报 2009-03-01 2008年CSSCI期刊 新一轮思想大解放与地方治理模式变革 南京社会科学 2009-01-01 2008年CSSCI期刊 改革开放以来我国住房政策变迁：过程与启示 中国公共政策评论 2009-01-01 一般期刊 思想解放与地方治理模式变革——以武汉新一轮大发展为视角 新一轮思想解放与武汉大发展论文集 02/06/2008 国内学术会议 从发展行政的角度看两型社会的建设 新一轮思想解放与武汉大发展论文集 02/06/2008 国内学术会议 努力推进武汉城市圈区域基本公共服务均等化 新一轮思想解放与武汉大发展论文集 02/06/2008 国内学术会议 基于麦肯锡7-S模型分析框架下的城市社区社会管理创新研究 中国行政学会论文集 02/06/2008 国内学术会议 基于信息不对称的政策执行分析 北京行政学院学报 02/06/2008 2008 年cssci期刊 网络、博弈与政策执行：以我国房价宏观调控政策为例 学海 02/06/2008 2008 年cssci期刊 公共性：西方行政学的重要价值趋向 学海 02/04/2007 一般期刊 论我国农村费税改革的内在机理与逻 湖北行政学院学报 02/03/2007 一般期刊 论乡镇政府行为选择的优化 政治学研究 02/04/2006 政策执行中交易成本的构成探悉 南大商学评论 02/02/2006 当代西方公共行政学新发展 人大复印资料 公共行政 02/02/2006 当代西方公共行政学的新发展 广东行政学院学报 02/06/2005 法默尔的后现代公共行政理论析论 上海行政学院学报 02/06/2005 “上有政策，下有对策”案例分析与博弈启示 人大复印资料 02/02/2005 服务型政府的理论澄清 《中国行政管理》 02/11/2004 利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则 《公共行政》（人大复印资料） 02/10/2004 西方行政学说史 武汉大学出版社 02/08/2004 论政策有效执行的合法性基础 《公共行政》（人大复印资料） 02/08/2004 上有政策、下有对策的博弈缘由探析 《科技进步与对策》 02/07/2004 上有政策、下有对策------案例分析与博弈启示 《武汉大学学报》 02/06/2004 浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径 《长春市委党校学报》 02/03/2004 An Informal Institutional Analysis of Policy-Imple 《Chinese Public Administration Review》 02/07/2003 浅谈政策有效执行的信任基础 《理论探讨》2003年第7期 02/07/2003 完善政府系统的权能配置是防治我国现阶段政策执行阻滞 《南京社会科学》2003年第7期 02/07/2003 西方国家民营化改革及其对我国的启示 《国际技术经济研究》2003年第3期 02/03/2003 行为主义政治学的价值中立论与西方政府中性化理论评 《广东行政学院学报》2003年第第3期 02/03/2003 发展中的中国政策科学---我国公共政策学科发展的回眸？ 《管理世界》2003年第2期 02/02/2003 提高政策执行效率的关键在于完善监督机制 人大复印资料2003年第2期转载 02/02/2003 研究政策执行问题必须遵循科学的方法论 北京行政学院学报》2003年第1期 02/01/2003

『捌』 丁煌的著作

著作题目 出版单位 出版时间 著作类别 建设更好的政府 中国人民大学出版社 2009-06-01 译著 行政管理学* 对外经济贸易大学出版社 2009-06-01 编著或教材 西方行政学说 中央电视大学出版社 2009-06-01 专著 行政学原理 武汉大学出版社 03/11/2007 编著或教材 公共管理的技巧 中国人民大学 02/05/2007 译著 西方公共行政管理理论精要 中国人民大学出版社 02/08/2005 专著 新公共服务：服务而不是掌舵 中国人民大学出版社 02/09/2004 译著 议程、备选方案与公共政策 中国人民大学出版社 02/08/2004 译著 公共政策分析：概念、过程、方法 人民出版社 02/08/2004 专著 《政府绩效测量》(译著，排名第2) 中山大学出版社2003年版 30/12/2003

『玖』 丁煌的论文

1、我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析，《政治学研究》2002年第1期；
2、威尔逊的行政学思想，《政治学研究》1998年第3期；
3、听证制度：决策科学化和民主化的重要保证，《政治学研究》1999年第1期；
4、从区县人大换届选举看提高公民民主意识，《中国软科学》1999年第3期；
5、浅析浮夸歪风屡禁难止的体制根源，《中国软科学》1999年第10期；
6、西方企业家政府理论评述，《国外社会科学》1999年第6期；
7、发展中的中国政策科学---我国公共政策学科发展的回眸与展望，《管理世界》2003年第2期；
8、防治浮夸的关键在于完善干部评价机制，《科学社会主义》2000年第2期；
9、公共选择理论的“政府失败说”及其对我国政府管理的启示，《南京社会科学》2000年第3期，人大复印资料《公共行政》2000年第3期全文转载；
10、论行政听证制度的民主底蕴，《武汉大学学报》，2001年第1期，《人大复印资料-公共行政》2001年第3期全文转载；
11、政策制定的科学性与政策执行的有效性，《南京社会科学》2002年第1期，《人大复印资料-公共行政》2002年第3期全文转载；
12、提高政策执行效率的关键在于完善监督机制，《云南行政学院学报》2002年第5期，人大复印资料《公共行政》2003年第2期全文转载。
13、监督虚脱：妨碍政策有效执行的重要因素，《武汉大学学报》，2002年第2期；
14、法国政府的分权改革及其对我国政府管理的启示，《法国研究》2002年第1期。
15、政府形象建设：提高政策执行效率的重要途径，《国家行政学院学报》2002年第6期。
16、寻求公平与效率的协调与统一------评现代西方新公共行政学的价值追求，《中国行政管理》1998年第12期（学术论坛专版）；
17、周恩来行政改革思想探析，《武汉大学学报》，1998年第5期；
18、法约尔对西方行政管理学发展的理论贡献，《法国研究》，1998年第2期；
19、浅析法国公务员制度的廉政机制，《法国研究》1999年第2期；
20、人民至上：邓小平行政管理思想的重要特征，该文先后入选教育部举办的全国高校纪念十一届三中全会20周年理论研讨会和湖北省纪念十一届三中全会20周年理论研讨会，并被收入教育部选编的《全国高校纪念十一届三中全会20周年理论研讨会论文集》，中国统计出版社1999年版；
21、周恩来民主监督思想探析，《理论学习月刊》1998年第3期；
22、周恩来民主行政思想初探，《求实》1998年第5期；
23、当代政府管理新范式，《行政论坛》2000年第3期；.
24、林德布洛姆的渐进决策理论，《国际技术经济研究》1999年第3期；
25、邓小平民主行政理论论略，《云南行政学院学报》1999年第6期；
26、日本政府成功实施宏观管理职能的体制保障，《国际技术经济研究》2001年第2期；
27、政策概念再认识，《地方行政与公共管理》2001年第3期；
28、研究政策执行问题必须遵循科学的方法论，《北京行政学院学报》2003年第1期；
29、行为主义政治学的“价值中立论”与西方政府中性化理论评析，《广东行政学院学报》2003年第第3期；
30、完善政府系统的权能配置是防治我国现阶段政策执行阻滞的关键，《南京社会科学》2003年第7期；
31、浅谈政策有效执行的信任基础，《理论探讨》2003年第7期；
32、西方国家民营化改革及其对我国的启示,第一作者，《国际技术经济研究》2003年第3期；
33、“上有政策、下有对策”的博弈缘由探析，第一作者，《科技进步与对策》2004年第7期
34、丁煌. 公共政策执行过程中道德风险的成因及规避机制研究——基于利益博弈的视角.北京行政学院学报,2010,(4).
35、丁煌. 政策执行过程中政府与公众的谈判行为分析——非对称权力结构的视角.探索与争鸣,2010,(7）.
36. 丁煌. 正本清源:公共行政学“身份危机”之新考量——基于“政治-行政二分”视角的思考.湘潭大学学报(哲学社会科学版),2010,(4).
37.丁煌. 从社会资本视角看“村改居”社区治理.特区实践与理论,2010,(3).
38.丁煌. 风险社会语境下我国安全生产网络状治理模式初探.湖北行政学院学报,2010,(2).第二作者.
39.丁煌. 法国市镇联合体发展的历史、特点及动因分析.法国研究,2010,(1).
40.丁煌. 逆向选择、利益博弈与政策执行阻滞.北京航空航天大学学报(社会科学版),2010,(1).
41.丁煌. 政策工具选择的视角、研究途径与模型建构.行政论坛,2009,(3).
--------------------------------------------------------------------------------

『拾』 不定项选择 奥斯本在其著作《改革政府》一书中提出了什么 理论

一、新公共管理与政府角色定位政府角色是将人格化来定位其功能作用。政府应该干什么，不应该干什么，或者政府的角色是什么，一直是公共管理的热门话题。而在新公共管理中，更存在着很大的争论，种类繁多，但总的来说，新公共管理对政府决策的定位主要有以下几种说法：从其在国家政治经济社会生活中的作用来讲，有所谓“统治者”与“治理者”之分；从作用的大小来看，有所谓“全能政府”和“守夜人政府”或“小政府大社会”之分；从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，或“运动员”与“裁判员”之别；从政府在改革中的地位来讲，政府既是改革的组织者和推动者，同时又是改革的对象；从社会经济发展的过程来讲，政府既是制度的供给者，又是社会发展、经济增长的推动者。如此种种，都是对政府角色定位的形象描绘。政府角色与政府的作用和政府的职能有很大的联系，但是又不完全等同。具体说来，政府角色与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式等。改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制改革和社会发展的需要，地方政府在中央几次大规模的机构改革的带动下，也进行了一系列的改革，在改革中对自身的角色定位有了更进一步的认识，政府自身角色定位日趋科学与合理，但是目前我国地方政府的角色定位仍然存在一定的问题，还不够十分准确，以至于造成了政府职能和行为存在越位、错位和缺位等现象。主要表现在：一方面，政府还没有完全从经济活动中“跳”出来，包揽了许多不该由政府而本该由市场或社会承担的职能，管了一些管不了也管不好的事情，以致造成了巨大的经济与社会的损失，不但没有得到社会的认可，反而有损政府的形象，这严重的造成了政府角色的错位与越位；另一方面，许多本该由政府履行的职能而没有履行好，如提供公共产品与公共服务的不到位，没有为社会的发展营造一个良好的环境，从而不利于经济和社会的发展，这样就造成了政府角色的缺位。这就需要我们认真思考政府角色定位的内涵。二、对地方政府角色定位的几点再认识新公共管理中对政府的角色定位有一些已经为大家所熟知，但政府角色定位的一些观点与我国地方政府所面临的实际行政环境还有很大差别。因此，必须立足于我国的国情，结合我国的实际对新公共管理中的政府特别是地方政府角色定位进行再认识。1、“划桨”，还是“掌舵”？如前所述，政府的角色定位从作用的方式来看，有所谓“划桨者”和“掌舵者”之分，而新公共管理则提出政府是“掌舵”，而不是“划桨”。这在奥斯本与盖布勒的和其他相关书籍中都有充分的体现。在《改革政府》一书中明确指出：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨——有企业家精神的公共组织摆脱既有的政策选择，在他们的社区中作为一种催化剂，来引发交替的行动过程。他们选择掌舵（因为认识到各种各样的可能性，并在资源与需求之间寻求平衡），而不是划桨（专注于单一的目标）。掌舵的人界定未来，与那些仅仅依靠传统假设的划桨人恰恰相反。这种由“划桨”向“掌舵”的理论转变，使各级政府由此而兴起了一股政府职能转变的浪潮，并且已为众多学者所接受。但是从我国的政治体制来看，政府是人大的执行机关。如果套用“划桨”与“掌舵”的模式的话，那么人大就是“掌舵”（决策），政府就是“划桨”（执行）；从党政关系看，党委就是“掌舵”，政府就是“划桨”。而从公共组织的角度来审视，地方政府的各部门，各层级既有掌舵，又有划桨，只是他们的侧重点不一样罢了。西方国家有政务官与事务官之分，而我国则没有，因此领导者既要决策，又要执行。而在政府中的非领导者则基本属于“划桨者”，因此，我国现阶段的地方政府既要“掌舵”，又要“划桨”。其实，就是在西方，这种观念也受到置疑与批判。美国学者珍妮特.V登哈特与罗伯特.B.登哈特明确指出：服务，而不是掌舵：对于公务员来说越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。因此，我国地方政府一定要立足我国的基本国情与行政环境，结合自身的实际进行定位。应该看到，在我国地方政府不但要“掌舵”，还要“划桨”。如果把立法比作“掌舵”，把执法比作“划桨”；把制定政策比作“掌舵”，把落实政策比作“划桨”，那么政府角色就不难定位了。2、“权力型政府”，还是“责任型政府”？新公共管理由于高度提倡用企业家精神来改革政府公营部门，因此，它强调政府从“权力型政府”向“责任型政府”转变。霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)把新公共管理视作范示，并指出有以下特点：……（4）关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。……（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。在思考“权力型政府”向“责任型政府”转变之前，有必要了解权力与政府的关系，我国目前地方政府在尽责时需不需要权力？回答当然是肯定的。政府是拥有法定权力的权威组织，如决策权、财政权、人事权等。政府的权力是完成责任的保证。政府职能包括职权与职责，管理国家、治理社会，权力与责任缺一不可。如果有责无权，无法尽责；有权无责就会“寻租”，过去错在过分集权或滥用权力，而不是权力本身。因此，没有权力的政府肯定不能承担起责任，权力是人民给的，没有人民赋予的权力就不可能对人民负责。政府在自身角色定位时，不是简单的转化问题，而要处理好权与责的关系，二者相辅相成，不可偏废。正确运用权力，做到权力与责任相统一。3、“管理型政府”，还是“服务型政府”？目前，构建服务型政府一直是一个热门的话题，构建服务型政府的呼声也是一浪高过一浪，许多地方政府也纷纷加入建设服务型政府的行列。笔者对此并无非议，但是认为还是有思考的必要。政府诚然要为民众服务，但主要还是要管理好整个社会，政府毕竟是一个行政组织，而非服务性组织。新公共管理认为：公共组织可以分为四种类型，即政策组织（如计划委员会）、规制组织（如证券管理委员会）、服务提供组织（如就业服务局）和服从型组织。其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，而服务提供组织和服从型组织基本上是可作为政府外公共管理组织而存在。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理的职能就属于政府公共政策化，即将政策职能与管理职能分开。从中不难看出，政府肩负着制定政策、管理国家的事务，而把某些服务性的工作交由“服务提供组织”和“服从型组织”去做。也就是说，只有加强和改善地方政府的管理，特别是政府内部自身管理以及对社会公共事务的管理，党和国家的一切方针政策才能落到实处。一个国家重要的任务就是管理，而政府又是国家管理的核心，俗话说“三分人才，七分管理”，所以，地方政府必须挑起管理的重担。因此，政府职能决不是简单的管理与服务的转化问题，如果非要说是服务型政府的话，那也是包含了以管理为核心的新公共服务。所以，地方政府一定要坚持管理与服务的有机结合，树立以民心为导向的管理，以公共利益为导向的服务的价值理念，从而才能正确定位自身角色。4、“法治政府”，还是“弹性政府”？我们知道，依据法律、法规对行政行为的规范程度不同，可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，可以说二者在一定程度上是存在着对立的。所谓羁束行政行为是指法律、法规、规章对行政主体实施行政行为的条件、程序、范围等做了比较明确、详细和具体的规定的行为。在这种情况下，行政主体只能严格的按照这些规定来实施行政行为，行政主体不享有自行斟酌、选择、裁量的权利，行政主体不能加入自己的意见。所谓自由裁量行政行为，是指法律、法规、规章等对于如何实施行政行为只做了原则性的规定。也就是说，行政主体在作出自由裁量行政行为的时候，行政主体除了遵守法律、法规所限定的条件之外，还必须根据实际情况，依靠自己的权衡和判断来具体选择实施什么样的行政行为，也就是在行政行为实施的过程中，加入了行政主体的自身意志。由此我们不难看出：羁束行政行为侧重于违法与否的问题，而轻于适当与否的问题；而自由裁量行政行为则侧重于是否适当的问题，而轻于是否合法的问题。如果政府行政行为以严格的法律、法规指导下的羁束行政行为为主导，那么这就是“法治政府”的取向，如果政府行为以灵活性、弹性指导下的自由裁量行政行为为主导，那么这就是“弹性政府”的取向。这就带来了一个“法治政府”与“弹性政府”的困扰。在这样的情况下，我国地方政府在定位时是选择“法治政府”，还是“弹性政府”这并非是一个简单的二选一的问题。毫无疑问，新公共管理也要求建立法治政府，讲求依法行政。并且是一种“法无依据即违法”的严格法治，即行政机关行使权力遵循法定原则，只有在法律规定的行政权力才能行使，法无明文规定授权则不得为之，违反这一原则事，就构成越权。在西方国家，法制比较健全，这种法治政府一般就可以不必依赖政府的弹性去解决某些问题，基本上大多数的问题都可以通过法律的途径来解决，而只有极少数的问题才需要政府用弹性的方式来解决，美国学者查尔斯.T.古德塞尔指出：政府应该是灵活的、富有创造性的，但同时也必须具有公共责任心。因此，我国目前的地方政府在依法行政的总体要求和基础之上就需要一定程度上的弹性行政来保证政府的灵活性和创造性。但是必须指出的一点就是，这种弹性必须要具有公共责任心，才能保证这种由弹性带来的自由裁量权为经济服务，为社会服务，避免现实中因随意扩大弹性带来的自由裁量权不以公共责任心为价值取向，造成对经济与社会的危害，这一点是地方政府在角色定位时所不得不考虑的。只有这样，地方政府才能把“法治”与“弹性”有机结合起来，从而准确定位自身角色。参考文献：［1］孙金平.东北振兴中的地方政府角色定位［J］人大复印资料.公共行政2004.7［2］李鹏新公共管理及应用［M］.北京：社会科学文献版社，2004.2.P154、158、172［3］罗伯特.B.登哈特.公共组织理论（第三版）［M］扶松茂丁力译北京：中国人民大学出版社，2003.P157［4］珍妮特.V.登哈特罗伯特.B.登哈特新公共服务［M］丁煌译北京：中国人民大学出版社.2004.P134［5］帅学名.现代公共管理学［M］广州：华南理工大学出版社2004.2［6］张世信、周帆.行政法学［M］上海：复旦大学出版社2001.P148.149