A. 【急求】当代中国服务型政府建设面临的困难及出路谢谢大家了
经过了20多年的改革开放，我国市场经济体制下的经济建设型政府已基本形成，这是我国社会发展进程上质的飞跃。然而，经济建设型政府存在两个严重的误区：一是长期把政府作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是政府仍然没有成为公共产品的主要供给者，为社会提供真正的服务。这两个误区使我国在经济迅速发展的同时，累积了许许多多经济以外的社会问题。要使我国经济持续增长，从根本上解决突出的社会问题，实现“三个代表”重要思想和“十六大”精神，必须加强服务型政府建设。
一、强化政府的公共服务职能是加强服务型政府建设的核心内容
服务型政府建设最本质的内容就是要重新定位政府公共服务职能，强化“服务”二字。服务型政府建设强调由“经济建设型”向“社会服务型”政府转化，实现公共服务的公开化；由运动型的为民众服务向制度型的公共服务转型，实现公共服务的制度化；由歧视性的公共服务向平等型的公共服务转化，实现公共服务的公正化。
服务型政府建设在进一步加强政府经济建设服务职能前提下，重点强化政府对社会服务功能。政府要通过转移支付和财政支出等手段对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展领域提供高质量的公共产品和服务，更要强化政府公共服务的制度建设，在社会服务中要强化义务教育制度、社会保障制度、社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度和公共服务参与制度。
服务型政府建设要坚持突出公共性强、政府最具比较优势、社会福利效应最大化、将效率与公平有效结合等原则，制定政府现阶段公共服务目标，确立公共服务战略重点，强化公共服务内容，制定公共服务步骤，采取切实可行的措施来加强政府公共服务职能建设。
二、建立公共型财政体制是公共服务型政府建设的重要基础
建立公共型财政体制是政府履行公共服务职能的前提基础。我国实行的是社会主义制度，解决社会公正、公平，建立有效的社会保障制度，实行既符合基本经济制度，又有利于市场经济发展的社会福利政策，是政府应当而且必须向社会提供的最重要的公共产品。尤其是我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，收入分配差距、城乡二元结构等经济社会问题比较突出，有效调整收入分配关系，逐步解决农民的国民待遇，是经济发展、社会稳定的重大问题。公共财政不仅是基于保障公共产品的制度安排，而且是政府有效提供公共服务，化解社会矛盾、减少社会风险、确保社会稳定、保持国家长治久安的制度基础。
建立公共型财政体制主要从三个方面来进行。一是重构政府对公共卫生、体育和社会福利业、教育文化、环境保护等领域的责任体制。主要包括政府要加强相关基础设施的建设，不断加大对这些方面的投入比例，建立一个合理的投资体系。二是要加快建立和完善统一的、有效的各种社会保障体制。三是对农村重建投资体系，使农村在卫生、体育和社会福利业、教育文化方面有根本转变。
三、建立公开、透明的行政体制是服务型政府建设的关键环节
服务型政府必须坚持办事公开、透明原则，不仅要法规公开、透明，办事内容、办事程序、办事结果也要公开、透明。现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，具有广泛的社会性，公民对社会事务具有知情权，政府应该尊重公民权利，不得隐瞒公共信息。政府对服务目的、目标、方式、内容和范围等进行公开，不但有利于充分发挥政府以外的个人和社会组织作用，而且有利于提高政府地位，增强公民对政府行为的信任感，有利于政府推进行政目标的实现。因此，建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，既是政府发展的要求，也是社会发展的需要，从本质上能够加大全社会应对政府的支持力和监督力，既有利于发挥政府的主要公共服务职能，又有利于各类社会组织参与行政活动和发挥作用。所以，公开、透明是对政府履行公共服务职能的基本要求，公开政务、公开政情也是政府有效履行公共服务职能的重要保障。
四、依法行政是推进服务型政府建设的根本保证
依法行政是推进服务型政府建设，保障公民权利，防止政府滥用权力，保障社会稳定的基本条件。加强和完善我国政府公共服务的相关立法，对推进以法治国进程、保障公民权利、依法行政都有特别重要的意义。我国的改革开放走到今天，无论是政府与社会的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。
立法是前提，有了公共服务的相关法律，还必须以法律规范和约束政府和公务人员的行政行为，只有这样，才能真正推进服务型政府建设。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育，建立严格的法律问责制，对不执行法律、违背法律而形成的各类严重失职和渎职行政行为，要依法追究。因此，应当尽快将政府履行公共职能的范围、程序以及相关的措施纳入到制度化、法制化的轨道，建设法治政府。
总之，加强服务型政府建设是经济发展需要，社会进步的需要，也是深化经济体制改革和政治体制改革的必然结果。加强服务型政府建设要以“三个代表”重要思想和“十六大”全面建设小康社会精神为指导，切实转变政府职能，改变政府工作作风，加大政府对社会的服务力度，提高政府服务能力和水平，才能使政府与经济、社会协调发展，为全面建设小康社会提供可靠保证。
B. 考研：请问公共服务市场化的利弊是什么，提高公共服务效率的措施有哪些
公共服务项目市场化、社会化的利弊剖析
有选择地将部分公共服务项目进行市场化、社会化的改革，反映了政府职能在公共领域的退缩和市场价值的回归。随着经济社会的快速发展，现代政府面临着社会需求急剧增长与公共财力相对不足的困境。上述改革是顺应政府职能转变，顺应民众诉求的必然趋势。
(一)公共服务市场化、社会化的有利因素
1.实现政府职能与市场机制相结合。在公共服务领域采取市场化的手段和民营化的方式，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置；而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。因此，市场化取向的公共服务项目的改革，有效地解决了政府动作缺乏效率，而市场动作缺乏政府公共支持的问题。改革开放以来，绍兴县比较早地使一些私立医院和学校进入公共服务领域，打开了政府垄断医疗、教育资源的缺口，增加了民众对资源的选择性，在一定程度上造成了对公立学校、医院的竞争压力，对这些行业加强规范管理和提高服务质量，进而提高社会效益和经济效益是有积极作用的，这些公共服务项目的市场化、社会化改革对缓解政府财政压力是有一定作用的。
2.提升城市品位与服务普通民众相结合。公共服务领域的市场化、社会化程度是衡量城市现代化水平的重要尺度，传统的以政府“统包”的公共服务，虽然管理秩序井然，但却缺乏应有的活力，从而使广大民众的公共消费维持在较低的基点上。政府主动降低公共服务项目的市场准入门槛，构筑起多元化的公共服务项目投入机制，使公共服务领域在横向上不断扩展并在此基础上向纵深发展，有助于形成较为完善的公共服务网络。以社会的力量介入公共服务领域，既是对政府职能的承接和转移，也是公共管理领域对“小政府、大社会”的呼唤。私立医院高起点的规划建设和高规格的医疗服务，私立高中近年来教学质量的提高和社会影响的扩大，汇聚了城市人气，集聚起大批人才。一些私立医院运行以来先后引进了一批硕、博士生；私立高中的举办也从外省引进了大批本科生，这对提升城市的知名度进而打造城市品牌具有重要作用。提高城市品位的根本宗旨是服务民众，公共服务项目实行市场化运作，有效地缓解了公共服务供给与市场需求的矛盾。
3.节约行政资源与激发民间活力相结合。随着社会事业的地位凸现，柯桥城市空间的不断拉大，必然使公共服务的领域不断拓展，公共服务项目分工的细化。在这种背景下，政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设，又要不断充实到公共服务领域，从而使政府资金的支配与使用压力加重。因此，剥离政府的部分公共服务职能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量办大事、办难事。与此同时，一些公共服务项目采取市场化的手段，对化解不良资产，卸下财政包袱也确实起到了相当重要的作用。从历史的角度来分析，民营企业介入公共服务领域，确实是承担了政府想办而又无力兴办的某些项目，为推动县城的发展作出了贡献。在经济发达又藏富于民的绍兴县，实现公共服务的市场化、社会化有其现实的社会基础，特别是一大批规模以上企业，通过多年的市场拼搏和成功的企业运作，已积累了相当雄厚的经济实力，从而为企业实现多元化拓展及参与公共项目经营创造了重要条件。
4.转变政府职能与扩大民主参与相结合。公共服务市场化、社会化，能达到政府职能卸载和机构精简的目的。市场化取向的改革，厘定了政府与市场的职能关系：政府的职能主要在于“掌舵”，而“划浆”的职能则更多地由市场来完成。公共服务采取民营化等形式，实现部分政府职能向市场和社会的转移，能有效地调整和优化部门职能，有助于建设“廉价政府”。一般而言，凡是可以由私营部门和非政府组织来完成且可以比政府完成得更好的职能，就不应保留在政府公共服务部门，这样做有助于实现政事分开，管养分离，从而达到精简机构的目的。公共服务的市场化还能扩大公民的民主参与，促进民主程度的提高。政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量，实行多元化服务供给，实际上是政府向社会的“权力返还”和民众对行政的参与过程，这一过程的本质是社会民主过程的发展。政府与其他市场主体在公共服务市场化、社会化的过程中，充满着复杂的利益博弈关系，这有助于政府在未来的决策中做到更加科学有效。
5.转变执政理念与提高应对能力相结合。从更深层面上看，公共服务的市场化、社会化是一场观念层面的革命，它促使人们逐渐摆脱仅从政府自身来拓展公共服务资源的思维定势，逐步确立起社会良性互动运行的观念，辩证认识现代社会的三大支柱(政府、企业及社会组织)的功能和作用，真正使政府做到“有所为而有所不为”，促使政府从以权力中心向规则中心的运作方式转变，从全能政府向有限政府转变，从暗箱行政向透明行政转变。公共服务市场化、社会化的过程是一个充满矛盾的过程，尤其是在其发展的初期，由于政府本身在公共服务市场化运作的经验和体制监督方面的欠缺，容易造成大量优质的公共服务资源的闲置乃至浪费。这深度拷问着政府驾驭市场经济的能力，从而促使其提高应对复杂局面的能力。
(二)公共服务市场化、社会化存在的主要问题
在肯定公共服务市场化、社会化的正面效应的同时，也应如实寻找其负面因素。市场化不是万能的，其间出现的政府与投资商之间复杂的利益博弈，良好愿望与客观效果的现实反差，使人领悟到公共服务市场化之路的艰难与曲折。
1.公共责任的严重缺失。在公共服务市场化进程中，政府和投资者对公共产品上的价值目标的追求是不尽一致的。作为政府部门不仅要求其有效率，而且更注重社会责任；而私营部门可能在计较投入产出率下，忽略社会责任及公共利益。这始终是一个难以两全的矛盾。这样，在运作过程中就会出现“掠夺性”经营和欺诈问题。在实际运作中，一些投资者通过变更合同、欺诈等手段，造成了工程款拖欠、银行追讨贷款、法院查封土地、群众上访等问题，这是经营者公共责任的严重缺失。在一些私立学校的经营中，由于投资者追求利润最大化的内在冲动，在安插亲戚掌管财、物大权的同时，随意不履行自己的承诺，又直接干预日常教学管理工作，引发学校内部管理的混乱。因此，公共服务市场化、社会化实践中的“道德风险”的化解，从根本上说是不能寄希望于投资者的良心发现，而行政监管的失范和制度约束的脱离，使道德风险的机会加大。
2.社会资源闲置、亏损严重。从私营投入公共服务项目的实际运作情况来看，公共服务项目运作业绩令人堪忧。一些私立医院存在着设备闲置、经营亏损的情况。同时，由于业务不足，引进的高档次人才大量闲置，影响了人才队伍的稳定。而与此形成反差的是一些公立医院服务处于饱和状态。一些私立学校由于自身办学定位及内部管理问题，也出现连年亏损甚至停止办学。造成上述项目经营处于困境及亏损有其自身原因，但从客观上讲，在政府公共服务资源处于强势地位的发达县域，尤其是象教育、医疗这样的领域，私人承担公共服务项目，生存的空间本来已经不大。在现存体制和行政偏好下，政府直接经营公共服务项目的强力扶持也在情理之中。
3.公共服务市场化思路狭窄、形式单一。在推出公共服务项目市场化、社会化过程中，基本上是采取民营化这一形式，相当程度上是属于土地“一卖了之”的做法。因此，在产权上割断了与政府的联系，从客观上削弱了政府介入这些服务项目的深度和力度。这显然是属于外部松散型的政府与市场结合模式。这种做法，看似比较彻底的公共服务的市场化，却反映了我们对市场化认识的不成熟。在推出项目的具体操作上也没有做到循序渐进，从而造成一些公共服务项目经营亏损和资源闲置。仅仅采用民营化这一模式，从长远来看也造成了政府优质资源(包括土地)的流失，一定程度上影响了政府对经济资源的调控和城市整体的规划；同时，由于私营部门公共服务项目经营的亏损，势必又会对政府提出利益补偿的要求，从而使政府的良好初衷化为泡影。其实，公共服务项目市场化，不仅可采取民营方式，还可以采取政府项目合同外包及政府与民间合作等模式。
4.引进项目监管不力，规划执行缺乏刚性。公共服务项目市场化中出现的问题常常与政府对项目监管与规划的执行有关。在引进该项目时，政府管理没有步步跟进，没有严格按合同实施，轻易地允许一些投资商调整规划，关键环节上政府职能的缺位，常常成为诱发钱权交易的温床。同时，这些项目建设中出现的问题也与城建、金融、工商部门等没有全方位的监管有关，从而使资金抽逃和违规运作有机可乘。从现实的经济发展阶段和投资者的职业操守来看，要使其自觉自愿地承担公共服务项目的社会责任，似乎为时还早，这也是公共服务项目的投资者总是要以“房产捆绑”等形式，向政府提出利益回报的原因。
5.政府后续管理缺乏，内部机制不全。在公共服务市场化的过程中，政府只注重公共服务市场化的前期管理，包括规划、建设等，而对其建成后的实际运作，往往缺乏后续管理制度和措施，常常是在出现问题或投资者提出要求后，以政策性的文件代替规范化的管理，从而不能有效地建立起政府和投资者之间经常性的对话和协商机制，造成政府和私营部门信息不畅与不对称。事实上，在市场化过程中，政府是不能与之完全脱离的，政府仍然负有绩效管理与评价的责任。公共服务领域在运作中出现的问题，也与私营部门自身缺乏健全的内部管理机制有关，投资者惯用对企业的那套“老板管理”模式来管理公共服务项目，以低薪聘用外地人才，不重实际效果，并急功近利要使公共项目早出效益。同时，公共服务领域是高知识人才集聚的地方，而这些被投资者聘用的管理者又是其中的佼佼者，尽管没有资产，但他们有思想和能力，投资者只有充分激发管理者的积极性，为其提供一个良好的创业环境，才能实现公共服务领域的可持续发展。
C. 什么是公共服务供给侧改革
公共服务供给侧改革意味着从公共服务的有效供给出发，创新供给模式和供给机制，推进结构调整，提高供给质量，有效满足社会需求。
报告《城域开放众创空间：创新2.0时代智慧城市建设新路径》提出，开展基于创新2.0的开放众创和智慧社会建设，必须加快政府2.0的服务转型，推进公共服务供给侧改革。报告还以共享单车、导航软件应用等案例为加快政府2.0转型，推进公共服务供给侧改革，建设智慧社会进行了论述。
政府2.0通过开放数据推动各方参与众创可以更好解决社会治理难题。比如高德、网络等商业导航移动应用，通过互联网企业的创新应用开发和众多司机智能手机导航应用，在整个城市空间创新了基于实时交通流量数据的交通社会化参与调控模式有效缓解交通拥堵。又如让绿色出行回归城市的共享单车。共享单车正是依托物联网、大数据等新一代信息技术应用，通过企业、社会、政府共同参与众创共治解决城市难题，不仅是一个商业创新、更是一个社会创新，也是“五位一体”智慧城管服务转型的生动诠释，更是创新2.0时代群众路线的新探索，新网络、新数据环境下依托城域开放众创空间构建智慧社会解决城市治理难题的一个典型样本。
共享单车的出现也带来一些新的问题。比如，由于城市公共空间规划设计的缺陷、配套公共服务、相关制度与管理的缺失等原因，导致共享单车乱停乱放、人流密集地塞满了共享单车等问题。这不是共享单车的错，也不仅是企业的责任，更需要面向创新2.0的公共服务供给侧改革，特别是基本公共服务的供给侧改革。
我们需要思考，城市精细化管理、制度供给和公共服务是否还存在不足与错位，城市是为车而建还是为人而生，交通疏堵关键在“堵”与“限”还是在服务与管理，城市是否是人本尺度和以人为本，为人行、骑行和社会交往提供了足够空间，政府是否在城域开放众创空间营建中发挥了应有作用？我们如何基于创新2.0推进开放众创、社会共治，让城市出行与交往空间更加美好？
公共服务供给侧改革需要政府2.0的服务转型。众创发展中的问题需要在众创发展中去持续解决，在创新2.0时代技术、社会以及管理与制度的互动中去解决，通过政府、市场、社会共同参与的众创和共治去解决，如同共享单车这样的众创所已经解决的问题一样。在城域开放众创空间营建过程中，公共服务与制度供给的完善、社会治理的精进、智慧社会的建设也绝非一日之功。推动以社会为舞台的开放众创，需要构建面向创新2.0的“政用产学研”协同创新生态。政府在其间将扮演重要的角色，实现面向创新2.0的政府2.0服务转型。创新2.0时代的人民政府一定是城域开放众创空间营建者、创新生态赋能者、智慧社会培育者。
D. 关于省市城乡公共服务差异研究的论文好不好写
大概就是这样的吧，你看下我发的这个，你可参考下，这个文章，有很多内容完全可以借鉴和参考的，方向大概页和这个差不多。这方面的论文总体来说还是比较好写的，资料那些也比较容易找，参考的范文也比较多。
从我国十一五纲要第一次提出基本公共服务均等化开始,江西省对基本公共服务进行了积极探索,坚定不移地实施民生工程,着力提升人民群众幸福指数.然而,处于我国中部地区的江西由于经济发展水平的制约,财政投入的不足,城乡二元化等政策的长期影响,使得全省基本公共服务总体落后并且分布分布不均.本文旨在通过对江西省基本医疗服务的深入分析,得出制约基本公共服务均等化的原因,提出加快推进基本公共服务均等化的政策建议.
基本公共服务均等化的内涵
所谓基本公共服务,是指在社会共识的基础上,由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务.基本公共服务划分为四个方面：一是底线生存服务,包括公共就业服务、社会保障等；而是基本发展服务包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务,包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务,包括公共安全、消费安全和国防安全等.从福利经济学的角度来说,政府是民意的代表,必须对所有社会成员供“大致均等”的基本公共服务,实现全社会和个人福利的最大化.基本公共服务均等化,指的是基本公共服务的价值取向和结果状态,其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何,都能获得经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务.核心是机会和效果均等,而不是简单的平均化和无差异化,但最终还是要实现结果的均等化.总的来说,基本公共服务均等化就是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务.
江西省基本医疗服务均等化中存在的问题
在基本医疗卫生服务方面,江西省全面推进新农合体系建设,大力加强对医疗卫生领域的投入力度,建立了惠及全省人民的医疗保障体系；而在城乡医疗救助制度中,主要是大病救助,对于享受低保居民,按其自费部分的40%予以报销,五保户自费部分报销比例是50%,普通居民自费部分报销比例是15%；可以看出政府在推进基本医疗卫生服务城乡均等化方面做出了很大努力.但是,应该认识到的是,江西省城乡之间的基本医疗卫生服务还是存在一定差距的.城乡之间的差距主要体现在农村地区医疗设施数量少与条件差并存和医护人员各方面素质低两方面.在农村地区,乡镇卫生院承担着广大农村地区预防与医疗工作,直接为农村居民提供服务,但是,有大量基本医疗卫生服务需求的基层医疗卫生机构只拥有少量相关资源.这样,农村地区居民为将病看好就只能向城市医院转移,使得城市医院“人满为患”,出现资源拥挤的现象；同时,乡镇卫生院因医疗条件差不能满足农村居民基本医疗需求而“门可罗雀”,使原本就不丰富的医疗资源闲置起来,经济效益不足,导致的恶性循环又加剧了医疗卫生服务的供需矛盾.广大乡镇均存在医疗卫生人才的贫乏,现有医护人员普遍专业水平有限、职称低、学历低、服务群众的意识和能力不强.综上所述,虽然近年来政府对乡镇基本医疗卫生服务的优化做出了一定努力,但是广大农村地区现有医疗条件依然致使居民就医不方便,出现了“小病不需看,大病城里看”的现象.制约公共服务均等化的主要原因
（1）.制度根源——城乡二元体制以及乡财县管体制
城乡二元体制与乡财县管体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度根源.一方面,由于城乡分割的二元分割体制,使得城市与农村之间的经济发展水平、民众生活水平等方面存在较大差距,这些差距致使城乡各级政府提供公共服务的能力不均等,从而导致了城乡之间基本公共服务不均等的现象.另一方面,现阶段我国基本公共服务的主要由基层财政来承担,而目前实行乡财县管的财政制度,乡村政府的财政收入来源相当有限,导致财政与事权之间的不匹配,限制了乡村政府提供基本公共服务的能力,这也是造成基本公共服务不均等的重要原因.
（2）.财政支出在基本公共服务领域投入比重过低
根据地方财政预算表的数据显示,各地方政府财政收入一直增长,但财政的增长并没有带来基本公共服务领域投入的增加,以江西省L镇为例,全镇财政收入在2007至2010年大幅增长了近254%,但基本医疗服务支出所占比重竟然呈下降趋势.究其原因,是“以经济发展为中心”的发展战略和政府投资驱动式的经济发展模式,固化了政府公共支出结构.由于对地方政府的政绩考核更注重GDP的增长,各级政府为了发展经济这个中心任务,相应的将更多的精力投入到了经济建设领域,从而忽视了自身的公共服务职能,造成了政府在公共服务领域投入比重过低.
（3）.财政支出中转移支付存在的问题
现阶段我国政府提供基本公共服务除了靠本级政府的财政收入之外,主要是靠财政的转移支付来实现.然而,目前我国的财政转移支付还存在这一些问题：一：财政转移支付的结构设计不合理,专项转移支付比重偏高,一般性转移支付比例较低；二,转移支付的形式过多,且存在交叉的现象,相互之间缺乏统一的协调机制；三：缺乏相应的保障措施,财政转移支付的支出不透明,监管不严等问题.完善的转移支付制度,才能使各级政府的财力与事权相匹配,这是实现基本公共服务均等呢规划的重要保障.
4、加快推进基本公共服务均等化的政策建议
（1）.深化体制改革,不断提高公共服务水平
城乡二元体制与乡财县管体制是非均等化公共服务的制度性根源,要实现基本公共服务特别是基本医疗卫生服务就必须从制度根源入手,深化体制改革.第一,要打破城乡二元公共服务供给思想,建立城乡统一的公共服务制度,统筹发展城乡基本医疗卫生事业,建立城乡统一的义务教育体制,完善城乡可衔接的农村社会保障体系,协调城乡基础设施建设,改善农民生产生活条件.第二,完善省直管县的财政管理体制改革,把项目审批、调度资金等权利有选择地下放到县,提升各县的经济自主权.第三,为了进一步满足农村地区社会公共需求,可以建立农村基本公共服务多元化供给渠道,以政府为主体,同时适当适量引入市场竞争机制,不仅能够为政府减轻在提供公共服务方面的压力,也能够达到农村基本公共服务供给的多元化与优质化目标.
（2）.加大财政支出在基本公共服务领域的投入力度
长期以来,我国各地区政府都将大部分精力放在地区经济发展情况和财政收入,对于农村基本公共服务的关注较少,江西省也不例外,这就造成了省内广大农村地区基本公共服务基础不牢、与城镇地区差别较大的现象.为了缩小城乡基本公共服务差距,实现城乡基本公共服务均等化,必须不断加大财政支出在基本公共服务领域尤其是较为迫切的基本医疗卫生服务领域的倾斜,给予其足够的重视.
（3）.完善转移支付制度
首先,要配合 完善省内财政体制,理顺政府间的财政关系与事权关系,在此基础上再建立统一完善的转移支付制度,消除各种转移支付形式中存在的交叉重叠、具体分配不清的现象.其次,对于一般性转移支付,应加大投入并优化其结构,使其成为主要的转移支付形式,有步骤、有重点地将专项转移支付归并到一般性转移支付中,以弥补农村地区政府财力不足,增强基层政府的灵活性.再次,对于专项转移支付,应确定其拨款的具体依据和标准,科学分析和确定其具体科目和规模,加强立项审批的规范性,并建立绩效评价与监督监管体系,以科学提高整体基本公共服务水平.最后,各级政府间的各项转移支付必须公开透明,以促进其科学分配与长久发展.
E. 公共政策体制存在缺陷的原因在哪里
[摘要]公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。影响公共政策有效执行的体制性原因主要是官僚制公共政策执行体制、公共政策执行参与体制和公共政策执行监督与责任追究制度存在问题所致。公共政策有效执行需要公共政策执行体制创新。
[关键词]公共政策;公共政策执行;公共政策执行体制
[作者简介]高建华,桂林电子科技大学管理学院副教授,博士,广西桂林541004
[中图分类号]D601[文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2008)12-0064-04公共政策有效执行是公共行政管理和公共政策学研究的重要课题。影响公共政策有效执行既有公共政策执行主体、公共政策目标群体、公共政策执行环境等因素,也有公共政策执行体制的因素。本文试从公共政策执行体制的角度对影响公共政策有效执行的因素进行分析。
一、公共政策执行体制与公共政策有效执行:基于制度功能的视野分析史密斯认为:“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者,为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。”实际上,公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素。这是因为,在影响公共政策有效执行的因素中,无论是公共政策执行主体因素、公共政策目标群体因素还是其他因素,其问题的解决归根结底取决于公共政策执行体制的完善与否。丁煌指出:“在现行制度存在缺陷的条件下,各个政策执行主体在政策执行过程中导致政策执行阻滞的行为在某种意义上也可以说是一种理陛的选择。如果制度条件能够得以完善,政策执行主体的行为自然会随之改进。”
所谓公共政策执行体制,“是指承担公共政策执行任务的机构、人员与规范公共政策执行活动的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称”。公共政策执行体制与公共政策有效执行关系密切,可以从制度功能的视角得以理解。俞宪忠在《制度现代化解构》一文中指出:“在人类文明演化变迁的历史进程中,制度优化始终是人类首先关注的重要对象,不仅要求生产力方面的科学技术创新,而且更要求制度本身的最优选择和最佳安排等制度创新,很多事实表明制度创新会比科技创新具有更重要的意义。”关于制度的功能,丁煌认为:“首先,制度是人们有效地开展社会活动的一种工具。人们创造制度是因为制度有用,它可以弥补理性的不及和无奈;其次,制度为人们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制。它向人们揭示了做什么事情和怎么做可以得到怎样的利益和好处,不做和不这样做需要受到怎样的制裁和惩罚;最后,制度还为我们观察和理解人类的社会政治经济活动和行为提供了一把钥匙。”
王诗宗认为:“外在制度的存在,很大程度上弥补了内在制度的不足,而且使制度适用于大型社会,有益于广泛的社会秩序的形成。”徐育苗认为:“政治制度的功能作用至少有四个方面:一是规范政治权力的运作;二是维护统治阶级的利益;三是维护社会的稳定和发展;四是保证公民的政治参与。”杨龙、戴扬认为:“其一般意义上的功能涉及三个方面:第一,使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见,从而不同个人之间的协调也就更易于发生;第二,制度既保护又限制个人自由领域,它使人们尽可能多地享有自由领域,这意味着拥有尽可能多的合意选择;制度的第三个功能是安全功能,它有助于缓解个人间和群体间的冲突。”
从制度功能的视角出发,公共政策执行体制与公共政策有效执行的关系主要表现在:
第一,公共政策执行体制对公共政策有效执行起到保障作用。作为制度形式的公共政策执行体制,能最大限度地保障公共政策的有效执行,其主要作用机理是:公共政策执行体制通过对公共政策执行者的权力进行监督和约束,通过监督和约束从而达到控制公共政策执行者公共政策执行偏差行为。美国学者雷恩和拉比诺维茨在《执行的理论观》一书中就提出公共政策执行监督的重要性。他们把公共政策执行过程分为三个不同的阶段:纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。其中的监督阶段主要是对政策执行过程与成果加以评估,确认执行者所应该承担的行政责任,包括监督、审计和评估三种形式等。萨巴蒂尔和马兹曼尼安在《公共政策的执行:一个分析框架》一文中也提到公共政策执行体制的重要性。他们把影响公共政策执行各个阶段的因素分为三类:政策问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策本身以外的因素。在政策本身的规制能力中,他们就提出要“执行机构间与机构内部的层级整合”和“建构执行机关的决定规则”等等。
第二,公共政策执行体制为公共政策有效执行提供了制度规范和秩序。公共政策执行体制是政治权力按照不同的利益要求,为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定约定。如政治权力确定政治权力的主体,规定政治权力由谁行使、属于谁;政治制度保障政治主体对政治权力的有效行使,不受侵犯;公共政策执行体制规定政治权力运行机制,保证政治主体活动的实现;公共政策执行体制规定对政治权力主体进行监督的范围和方式,限制政治权力的滥用,保障公民权益不受侵犯等等,这种法定约定对于保证公共政策有效执行提供了合法性基础和秩序性满足。丁煌指出:“人们的任何社会经济活动都离不开制度。如果没有制度的约束,那么人人追求利益最大化的结果,只能是社会政治和经济生活的混乱或者低效率
第三,不好的公共政策执行体制则会对公共政策有效执行构成阻碍。如中央政府与地方政府权力分配不合理、权责不明的公共政策执行体制则会造成公共政策执行内耗和消极抵抗,不利于公共政策有效执行。乔成邦、李军超认为:“传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁,往往是为了政策执行而执行政策,为了体制的需要而执行政策,甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入,不注重产出,片面追求效率而不计成本,不衡量效果,因此也就很难取得效果,甚至投入越多效果越差,公众无法从政策中获得应有的好处。”二、影响公共政策有效执行的体制因素分析(一)官僚制公共政策执行体制对公共政策有效执行的制限
官僚制体制曾经被认为是最理想的效率最高的组织形式。这种组织模式由马克斯·韦伯所创立,用于解决组织效率和政策执行问题。在传统的官僚制公共政策执行体制下,执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构,主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与制约的不平等关系,联系的纽带多为命令或指令,强调下级对上级的绝对服从。“自上而下的政策制定观意味着:决策的重要性完全取决于它是在科层的哪一层作出的;因此,最重要的决策是由政府机构的最高人物作出的。而处于科层等级低层的人们,只是执行这些决策罢了。”
作为公共政策执行的官僚制模式近年来遭受 学者们的批评和指责。其批评和指责集中在:(1)过多关注中央行动者的目标和策略,其他行动者在执行过程中扮演的角色被忽略了;(2)为了应付不确定性,各种组织都不可避免地拥有自由裁量权,基层官员的活动也将由此产生“控制赤字”,因为他们发展出了应付压力的各种办法;(3)过分强调中央的目标,不但忽视了基层官员的适应策略,也忽视了政府活动的以外结果。埃尔莫尔认为:“科层等级结构的关系越束紧,为保证所需的监督和决策点数目便越多,异变和拖延的机会便越多,下级对上级指导的依赖便大,对个人判断和解决问题能力的依赖便越少。”此外,官僚制公共政策执行体制关注的是纵向权力上的制约与控制,而对横向权力的配置控制不足,当“将公共政策执行任务分派给多个行政组织进行实施”时,“由于执行新公共政策部门责任的分散性,极有可能导致责任的互相推诿,信息的不通畅、执行工作的难以协调以及执行责任无法追究等一系列公共政策执行困境”。
(二)公共政策执行参与体制的不足影响公共政策有效执行
张国庆指出,“阳光之下鲜有罪恶”;“政府建立信息公开制度,一切腐败行为就难以滋生与蔓延;从政策接受主体的角度来说,信息公开是主权在民的体现,保证公民在一定程度上参与政策的制定,保证公民行使监督权,切实保护自己的权利”。然而,从我国公民公共政策执行参与的现状而言,我国公民公共政策执行参与的力度和广度似嫌不足:一方面,从国家制度层面上,国家虽然在一定程度和范围上实施了听证和政务公开等制度,但“过于强调粗放式的政策执行方式,忽视专业化、规范化和程序化,造成追求短期效应的形式主义盛行”;在某种情况下,公民公共政策执行参与体制内渠道不多、也不畅通,这与公共政策执行者的“官本位”思想有关。“公共政策的制定和实施过程就是一个多方利益主体为了自己的最大利益而相互博弈的过程。”“政府若支持公众参与,扩大信息透明度,这在一定程度上会减少政府的权力。由于权力是一种稀缺资源,它可带来利益,减少权力就意味着利益寻租可能减少。”另一方面,从公民自身的角度看,公民公共政策执行参与的动力不足,存在消极参与或不愿参与的情况。“公共政策从某种程度上来说是一种公共物品,它涉及全体公众,具有非竞争性和排它的不可能性,因此,公共政策的这种特性就决定了公民在公共政策参与中具有搭便车的动机,即个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益。”
当然,当公共政策执行危及到公共政策目标群体的利益时,如果体制内参与渠道不顺畅,则有可能导致“以法抗争”的群体性事件,影响社会稳定。
(三)公共政策执行的监督和责任追究制度缺损影响公共政策有效执行
因此,加强对公共政策执行者的政策执行监督和控制具有十分重要的意义和作用。然而,由于现实和体制的原因,我国公共政策执行监督和责任追究制度存在“虚监”、“失监”和责任追究无法落实的情形。如丁煌指出:“就我国的政策执行系统来看,由于监督机关实质上是属于当地党委和政府的一个工作部门,其人事任免权、调动权均掌握在当地党政首脑手中,使监督机关成为当地党政机关的附属品。”作为公共政策执行责任追究制度而言,我国的公共政策执行责任追究也还处于理念和概念建构之中,深层次的责任追究制度无论在理论还是现实实践上还处于探索之中。此外,在中国现有的公共政策执行环境中,公共政策执行责任追究在没有上级和外来压力的情况下,大多都流于形式。如我国现行的《党政领导干部辞职暂行规定》规定:“对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这就说明,所谓引咎辞职,甚至是免职,都有可能是异地交流任职或成为升迁的前奏,公共政策执行责任追究制度的缺损或流于形式由此可见一斑。
三、创新公共政策有效执行体制之策略选择(一)重组公共政策执行结构体制,创新公共政策执行运行机制。第一,科学设置公共政策执行机构。在目前“公共政策执行”成为公共政策理论和实践关注的焦点的情况下以及政治与行政二分的启示,笔者认为,公共政策决策与公共政策执行分离是一个较好的范式选择,即在决策、执行职能相对分离的基础上,形成相互制约又相互协调的决策局和执行局。执行部门和决策部门之间是绩效合同关系,按照决策部门的法规、政策、办法运作,实现决策部门规定的责任、目标和任务。第二,合理划分公共政策执行权力。从纵向上说,要合理划分中央和地方政府权力,做到集权和分权的统一,特别是充分发挥地方政府公共政策制定和执行的自主权。从横向上说,一方面,要整合各部门执行权力,防止“政出多门”、“多龙治水”现象;另一方面,要做好横向间各部门的沟通和协调。“典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间关系网络上,其中多元参与者经常抱持分歧而且冲突的目标与期望;基于此,各种层次的府际关系运作能否顺畅无碍,自然与政策执行的效果息息相关。”第三,探索公共政策执行新途径。公共政策执行既要重视传统自上而下官僚制公共政策执行模式,也要注重采用自下而上公共政策执行模式;既要充分发挥自上而下官僚制公共政策执行模式的管理“控制”的作用,又要充分发挥自下而上公共政策执行模式中基层官员的主观能动作用。“离问题越近,其影响问题的能力就越大。换言之,复杂组织解决问题的能力不依赖于官僚层级的控制,而是依赖于处理问题最恰当的地方之自由裁量权的最大化。”此外,还要注重网络治理模式的运用。“网络是由各种各样的行动者构成的,每个行动者都有自己的目标,且在地位上是平等的;网络之所以存在是因为行动者之间的相互依赖;网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。”(二)加强公共政策执行参与体制建设,提高公共政策目标群体公共政策执行参与程度。公共政策目标群体参与公共政策执行,不仅可以提高公共政策执行的社会认同度和接受度,而且还有助于减少公共政策执行者政策执行偏差和执行腐败行为,有助于公共政策有效执行和公共政策目标群体的利益不致受损。为此,一方面,作为公共政策执行者,应充分敞开公共政策执行参与渠道,在当前“通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情”的情况下,不仅要充分发挥体制性的公共政策执行参与机制,如健全人民代表大会制度,充分发挥各民主党派和政协的参政作用,健全人民来信来访制度,领导深入基层调研制度等等,还要不断开辟新的公共政策执行参与渠道,如举行公共政策执行听证会、建立公共政策信息披露制度,通过公共政策执行活动和公共政策信息的公开化确保社会公众的知情权和了解权,允许公众对公共政策执行进行公开辩论或公开批评,公众直接参与公共政策执行的投票表决等等;另一方面,作为公共政策目标群体,也要自觉地主动地参与公共政策执行全过程,克服公共政策目标群体公共政策执行参与不足和参与“搭便车”现象,应建立正常的公民公共政策执行参与制度,允许在合法利益未得到解决之前有合法的“抗争”的权利等等。
(三)建立和完善公共政策执行监督和责任追究制度。首先,要给予监督者一定的权威和权力,特别是上级公共政策制定者的权威和权力,防止出现因控制权力过软导致“令不行、禁不止”的现象;其次,要建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络,进一步完善以党的监督为先导,权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。同时,公共政策制定机关以及其他国家机关要加大对公共政策执行的监督力度,使公共政策执行者时时感受到执行的压力,不敢懈怠;再次,完善公共政策执行责任追究制度,对因政策理解偏差、贯彻不力、执行失误、甚至违背政策、对抗政策造成严重影响和后果的政策执行人员和相关领导要追究其执行责任和领导责任;对玩忽职守、擅自篡改政策或使政策执行发生严重偏差和严重后果的故意行为要追究执行者和领导者的法律责任,该处理的处理,该制裁的制裁,使其在法律的边界内不敢擅自作为;完善公共政策执行责任追究方法,对玩忽职守、贯彻不力、执行失误、对抗政策等的政策执行人员该撤职的撤职、该免职的免职,该开除的开除,永不续用
F. 如何增强基层政府的公共服务供给能力
用一个科室(综合科)办公,而不是一个职能一幛楼.坐公交车上下班,走近人民群众.
<<王安石的变法，十分缜密，像“青苗法”之类，仔细阅读其内容，确实为农民考虑得十分周全。
令人难以理解的是，这样的殚精竭虑，最后却惹得民怨沸腾。
是各级官员和胥吏在其中做了手脚，捣了鬼，把一件好事搅成一塌糊涂。
吴思先生所说的“潜规则”，正是官员胥吏们的捣鬼之术。
官员们捣鬼有术，他们不仅有“潜规则”，有时更是肆无忌惮，毫无规则，随心所欲。
如老百姓所说，“和尚打伞，无法（发）无天。”
这里说的是两个层面的问题，一个是和尚要吃饭，一个是和尚会打伞，两者之间有一定的联系。
和尚要吃饭是正常的，也是正当的，不给他们吃饭，或吃不到好饭，他们就会去“打伞”。
中国历史上有过许多次变法，成功的不多。一个重要的问题是“执行难”。
好的法律，好的政策，到了中下层官员手里，常常会走了样。批评者常常把矛头指向中下层官员。
我以为虽然是中间环节出了问题，根源却在上面。表面上是一个“执行难”问题，实际上是一个设计问题。
设计一个好的政策（比如说“青苗法”），同时也应配备一个好的“路线图”。
在这个“路线图”中，必须把“和尚要吃饭问题”与“和尚会打伞问题”列入日程。
不考虑并重视“和尚”问题，好的政策就只是空中楼阁。或者我们说，一个好的设计师，
要想把他设计的好政策付诸实施，顺利推行，必须首先把“和尚” 安顿好，否则，
“黄宗羲定律”就会不断重演。>>
G. 简化优化公共服务流程有哪些弊端
一、公共服务市场化：政府治道变革的潮流20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向，政府应开放公共服务领域，实现公共管理社会化，注重提供公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，公共服务的市场化、社会化、法治化也顺理成章地成为政府的改革方向。所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非赢利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。公共服务市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。公共服务的市场化与公共服务的社会化是一个问题的两个方面。公共服务社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴公益事业和社会服务。要根据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。要建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。公共服务市场化的实质就是改革公共服务供给方式，提高公共服务的供给效率。传统观念认为，微观经济领域应由私营企业承担，而公共服务应由政府垄断。但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。在公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，在一定程度上消除了政府对公共服务的垄断，提高了公共服务的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本，就是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。但具体地说，还有一个政府改革的目标模式选择问题。这一目标模式，就是建立有限政府和有效政府，即要实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变。在20世纪里，由于计划经济、宏观调控、福利国家以及以政府促进发展等一系列实践因素，无论是社会主义国家、资本主义国家，还是发展中国家，其政府规模和管理范围都得到了空前的扩张，并且超过了必要的限度，其结果是导致了财政困难、发展停滞、人民生活质量下降等问题。自70年代末以来，世界各国都认识到了这一问题，并开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员等变革，政府规模逐渐缩小，政府职能逐渐受到限制。这一进程可以概括为当代各国政府实施治道变革的重要方面，即从无限政府走向有限政府的治道变革进程。在这一治道变革进程中，各国的做法主要是把公共服务生产和提供进行市场化改革。各国公共服务市场化改革的内涵主要是指在公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、城市公用事业和公共基础设施建设等领域进行市场化改革。各国的实践表明，公共服务市场化改革对于实现政府从无限政府走向有限政府的治道变革，是非常重要的。没有这一领域的改革，就不可能真正实现政府职能的治道变革，也不可能改善公共服务的质量。市场化是当今时代之大势，公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。我国政府顺应这一时代潮流，适应公民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志。最近几年来，我国已有部分城市在公共服务产品由国企垄断供应大格局不变的情况下，有限度地开启了市场化运作的尝试。例如浙江省的一些城市，社会资本收购城市水厂、参股水务公司、组建民营公交、合股经营管道燃气等事已屡见不鲜，但就开放的程度看，仍停留在点上的尝试阶段。2002年8月深圳市政府推出城市公共服务领域投融资改革新举措——对外开放一直由国企垄断经营的城市水、气、公共交通等公共产品的供给服务市场，欢迎国外投资者通过增资扩股或股权转让参与深圳市公共服务领域的市场化运作。此消息一传出，很快就有70多家国际投资机构表达了合作意向。这就足以证明深圳全面对外开放公共服务市场，是迎合时代潮流的明智之举。我国经过20多年的改革开放，现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步的完善和巩固这一体制。各级政府应该紧紧把握住当前的市场化改革进程，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化。二、公共服务市场化中存在的问题与缺陷公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率(经济效率与管理效率)为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，一般来说在消费者之间不会存在差异。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，因为生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务；而对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。三是市场化引发腐败与私人垄断。因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。市场化不一定必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于市场化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。四是市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，直接考虑的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。五是市场化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区，一些领域，公共服务在市场化之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为一些提供公共服务的国有企业实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定。六是市场化可能引发政府管理危机。对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。除此之外，公共服务市场化存在的问题还有：在公共服务市场化口号下将社会公益事业统统推向私营化和市场化，规避政府责任。20世纪80年代中期，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部率先提出了社会福利社会化的口号，并随情况发展将社会化演进为市场化、产业化、民营化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。近20年过去了，在事业单位改革中由于放权过度、约束不足，基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，而且政府对于创收活动的内容、收入比例以及用途几乎没有限制。一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。社会事业领域出现了混乱局面。还有，市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求。推行公共服务市场化改革的目的，是在节省政府资金的同时，保持并提高公共服务的质量，尽管许多地方的改革实现了既定的目标，但也有不少的公共服务在市场化改革后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。例如，媒体多次报道过，由市场提供的中小学校早点、午餐盒饭经常出现卫生问题，引发学生集体中毒。公共服务事业市场化改革中出现问题的根源何在？我们认为，政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。三、强化政府责任是公共服务市场化的关键发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。在推进公共服务市场化的进程中，政府必须加强监管职责，这已经成为绝大多数政府部门的共识。监管是必要的，关键的问题在于正确而充分地发挥监管的作用。应当认识到，遵守规则本身并不是目的，只要其服务提供者在运作中不违反法律，并且公众最终能够获得符合要求的服务，政府就不应仅仅只注重运作的过程而忽视其结果，相反，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。否则，不仅有可能窒息服务提供者的经营活力和创新动力，也会加大政府的监管成本，造成不必要的资源浪费。因此，政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究：例如，作为改革对象的公共服务是否确实适合市场化运作，它有无可能对公共利益造成损害?它能否为大众所接受？如果适合市场化运作，那么政府有没有足够的能力做好指导、监管和评估等工作?政府在安排谈判、从事监管和组织评估等方面需要多少投入，市场化带来的预期收益是多少?即使研究无法准确回答和完美解决以上问题，也可以促使政府部门进行冷静思考，增强其在改革中的决策理性。第三，在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险。公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。第四，必须加强公共服务市场化的法制建设。应大力推进公共服务市场化的法制建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。在大部分市场经济发达国家，对于城市公用事业都有明确的管理机构和管理权限划分，政府对城市公用事业依法进行管理，而且各项法律法规比较健全。这就有效地避免了管理部门管理的随意性，大大减少了管理部门凭借自己主观判断对市政公用企业的无效干预。公共服务市场化，在中国目前还是一个崭新的研究课题。要进行法制化建设，关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新，要有突破。首先，法治理念要从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；其次，法治理念从“允许”性规定向“禁止”性规定转变。“禁止”性理念强调的是，法律只规定什么是禁止做的，凡是法律没有禁止的都是可以做的。这种理念可以为创新行为提供空间，有利于促进社会生产力的发展；最后，政府治理理念要从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，从“权力本位”向“责任本位”转变。这是理顺市场经济体制下政府与市场关系的基础，也是避免政府过度随意干预市场的重要保证，有利于防止官员腐败和维护市场秩序。第五，建立市政公用事业特许经营制度。所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：一是特许经营权的申请与授予。通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。二是特许经营协议的基本内容。包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。三是特许经营权的变更和终止。在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。第六，要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为。二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。有很多人理解市场化就是卖。说十六大精神就是一个字，卖！快卖！国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。所以，要明确市场化决不等于私有化。三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的。义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。
H. 如何构建和谐社会的公共服务供给体制
。公共服务的覆盖面还比较低，体制还不健全，不能很好地适应和谐社会的要求。在和谐社会构建中，要积极探索适合我国国情而又有效的公共服务供给体制。 关键词： 和谐社会构建，公共服务供给体制，政府主体，非政府主体 随着改革开放的深入发展，我国正经历着利益关系深刻变化、公共需求迅速发展的重要时期，实现以公共服务为中心的政府职能转变对构建和谐社会具有决定性 影响 。市场经济条件下，政府职能的本质是公共服务。无论是经济调节、市场监督，还是社会管理 ，都是公共服务，都是政府的主要职能。但这不是要政府包揽一切，而是要求政府与社会和谐互动，创造公共服务政府供给主体与非政府供给主体之间、服务者与服务对象之间和谐互动的平台。 公共服务供给 公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务：在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵(被宽泛地解释为公平与效率原因)，这说明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生产、资助和监管(Grout & Stevens，2003)。由于市场本身存在着外部性、信息不对称、竞争不完全以及社会公平得不到足够重视等一系列 问题 ，不能完全依靠市场机制提供公共服务。因此，政府必须适度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。 公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、 科技 、环保等。公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等。通过以上的分类可以看出，由于种类不同，公共服务供给的体制也有不同。英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供；美国、荷兰等国也有政府开办的 医院 ，但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金，向盈利和非盈利的医院购买服务，同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。对传统的公共服务如基础教育，世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。 新 中国 建立后，公共物品供给由政府垄断，在城市，社会成员则依附于所在单位，公共服务供给转变为单位集体福利；在 农村 ，随着农业的社会主义改造和合作化进程深入，互助组一初级社一高级社的发展也是行政权力延伸的轨迹。1958年，政社合一的人民公社制度推广标志政府成为公共服务供给的主体。 计划经济体制相配套的“全权全能政府”包揽公共物品供给存在诸多弊端，并且在实践中举步维艰。20世纪80年代后期，公共物品供给体制的改革陆续展开，主要体现为：向地方分权，鼓励地方政府参与；政企分开，政事分开，政资分开，转换经营机制，建立 现代 企业 制度等。 改革开放以来，公共服务供给的改革是为了解决公共服务有效供给不足和使用效率低下的双重难题。改革的基本取向就是完全由政府和公有制企业为主体的单一性的公有公益供给方式，转化为公有私益(公共所有，私人获益)、私有公益(私人所有，公众获益)和公有公益(公共所有，公众获益)三者并存、共同负担的多元化格局，供给主体分为公有、私有与合作等多种模式，消费方式分为有偿消费和无偿消费方式。 通过以上的 分析 ，可以看出，提高政府的公共服务水平，并不就是指公共服务的供给主体只能是政府，而是着眼于多个方面，要求政府在公共服务的供给中准确定位，不能缺位，不能越位。总体的要求应该是：形成完善的公共服务供给体系；高水平的政府公共服务监管能力；适应我国实际的公共服务模式。 和谐社会构建与公共服务供给 西方20世纪70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是 科学 技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。 因此，根据国际经验和我国当前实际情况，在公共服务的供给中要贯彻“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的总要求，努力提高党和政府管理社会的能力，善于通过发挥村民自治组织、社区自治组织，社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众组织的作用，形成公共物品供给的合力。同时，在这一过程中，政府与社会协同共进，共同为一个目标而努力，会进一步促进和谐社会的构建。