财政转移支付与公共服务均等化答案

A. 目前我国财政转移支付存在哪些问题

财政转移支付存在的问题

我国政府间财政转移支付在一定程度上缩小了地区间的财政差异，对省级财政横向均衡起到了调节作用，但距离财政能力均等化的目标还有很大差距，转移支付的效率总体上还不高。概括起来，我国财政转移支付存在的问题主要为：

(一)转移支付制度模式不利于实现均衡地方财力的目标。规范的转移支付制度有两种目标模式：一是单一的纵向转移支付模式，二是纵向转移与横向转移相结合的模式。在中央可支配财力充裕的情况下，实行单一的纵向转移支付既可均衡公共服务水平，又可体现中央的政策意图。在中央财力有限的情况下，实行纵横结合的转移支付制度，更有利于调节地区间的利益分配格局，促进地区间公共服务水平均等化。我国目前实行的转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度，还没有建立地区之间的横向转移支付制度。在中央财力比较有限的情况下，仅仅依靠中央对地方的转移支付难以实现均衡地方财力的目标。这是导致我国转移支付制度在均衡地方财力方面效率低下的一个重要制度因素。

(二)中央财政收入总体规模不大，均衡地区间财力分配的作用有限。在单一的纵向转移支付模式下，中央财政转移支付是均衡地区间财力分配的主要工具。然而，财政转移支付对均衡地区间财力分配的功效，取决于中央对地方转移支付的规模。而转移支付规模又受中央政府的财政能力和宏观调控政策的制约。就中央政府的财政能力而言，我国在1994年的分税制改革后逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局，但总体来说我国财政收入占gdp的比重及中央财政收入占财政收入总额的比重都比较低，与发达国家还有一定差距。对消除地区公共服务水平差异、促进地区经济平衡发展而言，中央财政显得力不从心。

另外，相对于地方对均衡财力的实际需要而言，中央对省级政府转移支付的力度还不够。从国际看，各国转移支付的规模都比较大，且资金来源稳定。如，澳大利亚联邦政府财政总收入2/3左右通过转移支付分配到州和地方政府。2006年，我国中央对地方转移支付总额13991亿元，占地方财政支出的比重为46%，如果扣除当年地方上缴中央的数额，则中央对地方转移支付净额占地方财政支出的比重更低。我国财政转移支付规模偏小，难以担当均衡地区间财力的重任。

(三)转移支付的结构不合理，对地区间财力的均等化作用不明显。分税制改革后，我国的财政转移支付形式十分复杂，既保留原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式，又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式，形式类别较多。这种形式多样的转移支付制度，很容易导致管理分散和效率降低。在现行中央转移支付项目和类别中，原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助等可统称为财力性转移支付。如果将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进行比较，可发现用于均衡地区间财政能力的财力性转移支付所占比重偏低。如，2007年，财力性转移支付所占比重仅为39.16%，而税收返还和专项转移支付所占比重达60.84%。并且，在财力性转移支付中，均等化作用较强的一般性转移支付的比重偏低。2007年一般性转移支付占财力性转移支付的比重为35.3%，占中央财政转移支付中的比重更低。目前，中央财政转移支付结构还不能充分发挥调节地区间财力差距的作用。

(四)转移支付资金分配方式不合理，制约其发挥均衡地区间财力的作用。作为分税制体制下的一种财力调节机制，转移支付制度要同时处理好“存量调节”和“增量调节”的关系。在分税制改革过程中，我国在处理中央与地方间的财政关系上偏向于“增量调节”，从而延续了原体制下的分配格局，并把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。与之配套的转移支付制度承认并过分地照顾了地方的既得利益，虽然在政策导向上符合“效率优先，兼顾公平”原则，但在实践中却往往忽略了“公平”问题，不符合财政转移支付追求“公平”的根本目标。具体表现在资金分配上，现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行，既不合理又不规范。就“税收返还”而言，由于税收返还数额的确定要求建立在往年基数基础上。因此，它不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整，反而会进一步拉大地区间财力的差距，导致出现“贫者越贫，富者越富”的分配格局。就专项转移支付而言，资金分配不是按照规范的方式来进行，而是看地方的讨价还价能力，那些跑得快、叫得响、与中央关系密切的地区就能获得更多的拨款。如有条件的配套拨款有利于发达地区，因为这些地区的配套资金不存在问题，而贫困地区的配套资金可能是一个很大的负担，这就使发达地区获得更多的拨款。可见，专项转移支付对均衡地区间财力的作用十分有限，甚至还扩大了地区间公共服务发展水平的原有差距。

(五)专项转移支付项目的设置不合理，专项资金的管理和监督不到位。目前，中央专项转移支付项目设置过多、过滥，覆盖面过宽、重点不突出，难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。在专项转移资金的管理上还存在“多头管理”现象。如，灾后补偿和重建转移支付资金的管理就涉及民政部、水利部、交通部、教育部等部委，很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率低等问题。在专项资金的使用上还缺乏有效的约束和监督机制。目前，我国的各种转移支付中，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算，纳入了地方人大监督的范围，而其他各种形式的专项转移支付资金都未编入地方预算，使这部分资金脱离了人大的审查、监督。由于缺乏有效约束，各地各级政府挪用与挤占情况严重，往往是“拆东墙补西墙”，将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“形象工程”、“政绩工程”建设，专项资金的“专款专用”难以完全兑现。这种管理模式局限了转移支付功效的发挥。

B. 财政转移支付的主要政策目标是推进地区间基本公共服务的均等化对吗

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区专域之间的横向不平衡而产生属和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。
财政转移支付最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。
因此我认为，推进地区间基本公共服务均等化是财政转移支付的目标之一，其重要目标是缩小区域经济发展的差距。

C. 试析我国的转移支付制度

众所周知，财政转移支付制度在我国广泛适用，是财政平衡法的一个重要组成部分。本文致力于整理呈现我国财政转移支付制度的实践，并对其基础理论进行分析，从而系统性地梳理我国财政转移支付的实行现状，找出转移支付制度在实际运行中存在的深层次漏洞，并尝试提出若干建议，推动我国财政转移支付制度的完善。
财政收支划分模式

第一，只有在整体财税体制背景下考察财政转移支付制度，才能理解其在我国财政体系中的重要意义与地位。财政收支划分模式作为整个财税体制内的基础性的一环，其特点对于财政转移支付的影响不可估量。一般地，财政收支划分模式可以根据央地关系标准和收支平衡标准划分为不同类型。

①央地关系标准
在央地关系标准下，财政收支划分模式分为集权型、分权型和混合型三种。

在集权型国家当中，根据其收支划分模式的现实依据不同，财政转移支付的存在规模与形态也不相同。通常来说，采用集权型收支划分模式的国家分为两类。在第一类国家当中，国家幅员面积小，系统复杂程度不高，因此没有必要采用过多级次以管理财政，而可以由中央直接进行调度。在这类国家当中，由于财政体系本身就缺乏级次划分，地方财政没有太多的发育空间，因此，财政转移支付制度在此类国家当中并无存在的必要。在另一类集权型收支划分国家当中，由于国家幅员辽阔，财政管理的复杂程度较高，财政体系级次繁多，地方财政存在大量的发育空间，因此国家希望通过集权型收支划分模式来确保国家财政的集中统一与地区间的发展平衡。而在这类国家当中，转移支付制度必须大量存在才能满足地方复杂繁多的财政资金需要。在分权型国家当中，地方拥有大量财权，中央财政系统相对薄弱，转移支付的必要性和可操作性不高。而在混合型收支划分模式的国家当中，随着集权与分权的程度不同，不同的国家在转移支付制度的存在形态方面存在着比较大的悬殊。

我国采用的是混合型财政收支划分模式。在1994年分税制改革以前，中央财政大权旁落，转移支付的比例和总体数量欠发达。分税制改革以后，我国财政转移支付的比例与总量不断增长，1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%；如果计入预算外收入部分，这一比例约45%。时至今日，我国财政转移支付所涉款额已经相当巨大。2000年以后，中央财政加大了向西部地区的投入力度。2000年至2012年，中央财政仅对西部地区累计财政转移支付就达到8.5万亿元。由此可见，财政转移支付制度在我国收支划分模式的转型之下获得了突飞猛进的发展，财政转移支付已经成为我国财税体制内的重要一环。

②收支平衡标准
在收支平衡标准下，财政收支划分模式可分为对称型和非对称型两种。

在对称型财政收支划分模式当中，国家财政体制基本遵循“一级政府、一级事权、一级收入权”的原则。由于事权与财权相匹配，收入与支出相平衡，因此，各级财政可以形成稳定的收支来源并保持内部的动态平衡，不需要过多的转移支付来平衡相互间的关系。而在非对称型收支划分模式下，由于事权与财权相对分离，收入权与支出责任往往显示出非对称的特点，因此收支的差额部分经常需要中央财政通过转移支付的办法进行平衡，另外，以均等化为目的的转移支付也大量存在。

在我国，自分税制改革以后，大量事权归属于地方政府，与此同时，中央财政通过分税制改革不断充实，强干弱枝，财权紧收，这样的方式在一定程度上造成了财权与事权、收入权与支出责任的非对称型现象。基于这一特点，我国现今大量存在的财政转移支付也不难理解。一方面，只有通过纵向的转移支付，地方保留事权和分税制改革造成的财政缺口才能得到补充，地方政府的职能运作才能够得到资金保障；另一方面，只有通过转移支付，地区间的均衡发展与国家的战略侧重才能得到具体的落实。本世纪以来，为了配合西部大开发政策，中央预算内投资累计安排西部超过1万亿元，占全国总量约40%，西部大开发的开放引资得到推进与保障，实现了瞩目的成就，我国的综合国力也显著提升。

第二，转移支付结构特征

在我国现行的财政转移支付制度下，转移支付一般分为三种类型：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。三者之间的比例共同构成了我国转移支付的结构特征。

①一般性转移支付

一般性转移支付通常是以区间发展均衡和基础公共服务的均等化为目的，并不限于特定的用途，同时也不附加任何使用条件，是平衡地区间经济发展差距的一种重要措施。

在我国，一般性转移支付的资金分配是在适当考虑各地的人口规模、人口密度、海拔、温度和少数民族等成本差异，并结合当地实际财政收支情况的基础上，采用规范的公式化方法来进行分配的。其数额一般按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。用公式表示为：某地区一般性转移支付数额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。其中，转移支付系数参照一般性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素进行确定。

2011年，我国中央对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为1.8万亿元，占总量的45%，在转移支付结构中的地位最为显著。

②专项转移支付

专项转移支付通常需要用于特定的用途，且配套拨款可能需要地方政府指出配套资金。在我国，专项转移支付可分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励性或扶持性拨款。专项转移支付在我国转移支付结构中也占有十分重要的地位。据统计，仅2011年一年，我国专项转移支付的资金就达到1.7万亿元，占到当年转移支付总额的将近45%。由此可见，专项转移支付资金对于实施国家宏观政策措施具有十分基础性的作用。

然而，作为在我国广泛使用的一项制度，专项转移支付制度缺乏程序约束与法律规范，在实践过程当中也存在一些问题。例如，在专项转移支付额度的确定和去向的判断方面就可能存在诸多不确定因素。举例来说，专项转移支付资金的去向就可能同各地方政府机关“跑部钱进”的本领密切相关，其中可能大量存在权力寻租等情形。

因此，要规范专项转移支付制度，就必须从规范化法制化的思路着手，减小转移支付过程中的不确定性，严格确保确定办法和确定过程的公开、民主与透明，应在总体结构上控制专项转移支付占总量的比例，严格控制新增项目，并从税制改革和收支划分入手为愈演愈烈的专项转移支付降温。

③税收返还

税收返还是在我国分税制改革过程中伴生的产物，是我国财政体系，特别是转移支付制度当中的一个特殊的组成部分。它为了保留地方的既得利益，减小分税制改革的阻力应运而生，为分税制改革的顺利推行铺垫了道路。在我国，税费返还的税种包括增值税、消费税、所得税与成品油价格和税费改革税收等。

我国的税费返还实行基数返还制度。在这一制度下，尽管各个地方的税收利益均能得到保留，并逐步增加中央财政的收入，但在地区间造成了不平衡的现象。可以说，采用基数法的税收返还非但无法平衡各地区间的差距，反而加剧了地区间财力的不平衡。因此，我国税收返还制度改革的方向应当是采用国际通行的“因素法”，让税收返还制度不仅能够实现中央与地方间的财政收支划分，也能平衡地区与地区之间的财力平衡，促进我国转移支付制度的科学性和运行效率。

第三，转移支付制度的问题与应对

①我国现行的转移支付制度是我国财政体系下收支划分模式所决定的必然产物，在总体上适合我国的基本国情。我国幅员辽阔，区内发展不均衡问题突出，社情国情复杂，管理的系统性难度高。因此，转移支付在我国施行的力度较大，涉及数额也非常庞大，转移支付制度在我国财税体制中也因而占有十分重要的地位。同时，正因为我国财税体系迫切地需要一个全面、合理的转移支付制度，我国现行的财税制度也不可避免地表现出一些缺陷和不足。

②我国现行的转移支付制度存在随意性强、制度化程度不高、透明化程度不足与结构失衡等问题。其根本原因在于我国财政收支划分模式自分税制改革以后就存在的非对称性特征，并由此催生出了转移支付的大量畸形需求，使得转移支付制度难以承载重负。

③要从根本上解决我国现行转移支付制度的缺陷，就需要坚持标本兼治的原则，进行综合治理。首先，要从源头入手，改革我国财政收支划分模式与税收制度，推进事权与财权相匹配，收入权与支出责任相统一；其次，要坚决把转移支付纳入制度化、规范化与法制化的轨道当中，建立健全转移支付相关法律法规，降低转移支付过程中存在的随意性与不确定性，推进转移支付的额度与去向的透明化和公平化，切实保证我国的转移支付制度为平衡央地关系服务，为平衡地区间经济社会的发展进程服务。

D. 如何深化财税体制改革

今年财税体制改革首要任务是贯彻党的十七大精神，围绕推进公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系，加快构建有利于科学发展的财税制度。具体要抓好以下方面改革：
一、深化预算制度改革。这不仅是建立和完善公共财政体制和社会主义市场经济体制的重要内容，也是从源头上反腐倡廉，建设社会主义政治文明的重要措施。从今年要做的工作看，要强化预算的管理和监督，着重完善政府收支分类。深化部门预算，推进综合预算，扩大绩效考评试点。中央、省、地市级财政要将国库集中收付改革实施到本级所有预算单位，并逐步扩大到政府性基金和预算外资金，县级也要积极推进，并向乡镇延伸。深化非税收入收缴管理制度改革。进一步推进政府采购制度改革，将中小学生免费教科书、药品、农机具等关系群众利益的项目纳入政府采购范围，开展全国政府采购执行情况大检查，规范采购行为。积极推进国债市场化改革，健全国债余额管理制度。组织中央本级试行国有资本经营预算制度，制定和完善有关办法。研究建立规范的社会保险基金预算制度。
二、完善和规范转移支付制度。财政转移支付是各级政府间按照财权与事权相匹配的原则合理划分财政收入的一种分配形式，一般指上级政府对下级政府的财力补助。转移支付是中央政府促进地区间基本公共服务能力均等化的重要制度安排，是国际上通行的做法。今年的主要任务是，着眼于加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，将限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态建设的支出纳入一般性转移支付标准支出测算范围，加大对禁止开发与限制开发区域转移支付力度。建立资源枯竭地区转移支付制度。分类规范专项转移支付。完善省以下财政体制。强化省级财政调节区域内财力差异的责任，逐步减少财政管理层次，增强基层政府提供公共服务的财政保障能力，促进辖区内基本公共服务均等化。这些都是财政体制改革的方向。从完善财政体制方面看，今年要调整完善缓解县乡财政困难的激励和约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制。确定县乡财政最低支出需要，并明确省级财政承担保障责任，对年度执行结果低于最低支出需要的县乡财政，中央财政在考核后，将按照缺口数额相应扣减该地区享受的一般转移支付，直接补助给县乡财政。提高一般性转移支付的规模和比例，改进标准收入和标准支出的测算办法。提高转移支付系数，加大对禁止开发和限制开发区域的支持，禁止开发区域另加转移支付系数，明显提高其标准支出需求的满足程度。鼓励这些地区加强生态环境保护、公共服务和社会管理。不享受一般性转移支付的经济发达地区，要参照中央的办法，加大对辖区内禁止开发与限制开发区域的财力支持。加大对资源型城市财力性转移支付力度，帮助资源枯竭城市逐步化解历史积累的社会问题。进一步完善省以下财政体制，加大对县乡等基层政府的支持力度，努力缩小省内地区间财力差异。进一步规范专项转移支付制度，清理整合专项转移支付项目设置，规范配套政策。
三、积极稳妥推进税制改革。要按照实行有利于科学发展的税收制度和简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，继续做好各项税制改革工作。一是全面实施新的企业所得税法。要抓紧出台相应配套措施，妥善处理总分机构税收分配及地区间税源转移问题，及时发现新情况解决新问题，确保改革顺利进行。二是继续增值税转型试点，并研究制定在全国范围内实施的方案。目前我国实行的增值税是生产型的增值税。所谓生产型增值税，是指纳税人在缴纳增值税款时，所购置的固定资产中所含进项增值税款不能抵扣，存在重复征税问题，而消费型增值税则可以全额抵扣。目前世界上有130多个国家实行增值税，其中绝大多数国家采用消费型增值税。今年要继续在东北老工业基地和中部地区26个老工业基地城市实行这项改革，总结试点经验后在全国范围推广。三是改革资源税费制度。要将原来的从量定额征收，改为实行从价计征的方法，促进资源节约和环境保护。同时，加快建立资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。实施新的耕地占用税条例。合理安排使用资源税、矿产资源补偿费等资源性收入，重点用于与资源开发相关的公共服务。推进统一内外资企业城建税和教育费附加制度。通过采取一系列有效措施，加快形成比较完善的鼓励能源、资源节约和环境保护的财税政策体系。四是研究个人所得税改革，强化个人所得税调节收入分配作用。同时择机推出燃油税，完善物业税改革方案和配套措施。五是规范完善非税收入制度。非税收入是政府收入体系的一个组成部分。要全面清理和规范非税收入，坚决取消不合理和不合法的非税收入项目，完善非税收入管理政策和制度。积极建立完善政策监督、以票管收、收缴分离、单一账户管理的非税收入征管模式，以及非税收入统计报告制度，确保财政收入稳定增长。
四、推进收入分配制度改革。按照初次分配和再分配都要处理好效益和公平的关系，再分配更加注重公平的原则，充分发挥财政的分配作用，推动逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。今年的重点是：支持逐步提高并落实企业最低工资标准。加强对国有企业特别是垄断行业的收入分配监管。规范国有企业经营者年薪制度，完善上市国有金融企业股权激励制度，合理调节国有企业管理者与职工收入差距。进一步规范各地区、各部门、各单位的津贴补贴。清理和规范各地区、各部门暂时保留的改革性补贴和奖励性补贴。进一步加大监督检查力度，严肃查处各单位违规发放津贴补贴行为。参与制定特殊岗位津贴管理办法和事业单位绩效工资实施办法。

E. 什么是财政转移支付

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按内照法定容的标准进行的财政资金的相互转移。
转移支付的模式主要有三种，
一是自上而下的纵向转移，
二是横向转移，
三是纵向与横向转移的混合。
中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。 财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

F. 新预算法对财政转移支付资金带来哪些影响

新《预算法》第16条首次以法律形式对财政转移支付作出规定，明确回规定财政转移支答付的目标、组成、比例等基本内容。不管是解析新《预算法》中的财政转移支付条款，还是探寻财政转移支付的进一步优化，都需要挖掘其法理依据、考察其运行状况，并在此基础上提出若干建议。
从本旨上看，诚如新《预算法》第16条第1款所规定的：“财政转移支付应当以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，进而维护社会公平正义。
应当注意，第一，这里的“基本公共服务均等化”体现财政平衡思想。由地方政府提供覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，是现代市场经济国家政府的基本职责，也是实现公民基本权利的重要保障，故国家负有建立财政调整制度的宪法义务。
第二，财政转移支付保障的目标是实现“基本公共服务”的均等化。财政转移支付并非通过财政调整以完全满足地方政府的每项财政需求，而在于满足其基本财政需求，使经济欠发达地区享有大致均衡的发展机会。可见，财政平衡并非平均主义，否则将助长地方政府不劳而获、“吃大锅饭”。

G. 中央预算单位包括哪些

中央预算单位分为一级、二级、三级：

（1）一级预算单位指中央各部委及财政预算单列的企业集团总公司；

（2）二级预算单位指财务直属于一级预算管理的二级机构，如省一级中央驻地方单位和（部属）大专院校本级等单位；

（3）三级预算单位指财务直属于二级预算管理的三级机构，如市、州一级中央驻地方单位和（部属）大专院校二级机构。

(7)财政转移支付与公共服务均等化答案扩展阅读：

中央预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

中央预算支付方式，国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

H. 如何实现公共服务均等化转移支付体制亟待规范

······ 现行转移支付制度存在的问题 按照转移支付的项目划分，我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。 1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是随着经济的发展，这种转移支付方式的弊端也显现出来，具体表现在以下几个方面： 转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。 目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均衡化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。 税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。 新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，这对1994年的“分税制”的改革起了重要的推动作用。中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。税收返还占中央对地方转移支付的比例较大，2002年税收返还占到中央对地方转移支付总规模的41%，2005年税收返还也占中央对地方转移支付总规模的33%。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。 一般性转移支付规模过小，且其制度设计也有待完善之处。 一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。2005年一般性转移支付只占转移支付总额的10%。各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还的财力转移支付构成。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经济性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定。 就计算各地的标准财政收入而言，由于公共服务均等化的目标是在掌握地方既有财力的基础上的均等化，由于既有财力不仅包括税收收入、中央对地方的税收返还等项目，还应包括没有列入预算的其他收入，比如土地出让金收入，而且没有列入预算的这部分收入在个别省份比例还比较大，有的地区列入预算的收入和没有列入预算的收入之比已经达到了1：1的比例。因此，对地方既有财力掌握不全面，均等化的作用大大减弱了。就计算标准财政支出而言，由于公共服务均等化的终级目标是使每个人享受到的公共服务均等化，因此应当将花费在每个人身上的财政支出即人均财政支出也作为计算标准财政支出的依据，而不是仅将财政供养人数及其人员经费和公用经费作为依据。专项转移支付规模过大，且运行不规范。 专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题，着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置的政策目标，但是，目前对专项转移支付的准入不甚明确，专项转移支付规模过大。2005年，专项转移支付的数额为3517亿元，占中央对地方转移支付数额的31%。另外，部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目)，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。 省以下财政转移支付制度尚不完善。 1994年的分税制改革主要解决中央与省级的财政关系，省以下的财政体制包括转移支付制度尚未作统一规范。近年来，各盛自治区、直辖市参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法。但是，由于缺乏法律基础，从整体上看，制度建设比较滞后，省以下纵向财力差距和省内横向财力差距不断拉大，基层财政运行困难。因此，迫切需要完善省以下财政转移支付制度。 完善财政转移支付制度的建议 试行纵向转移与横向转移相结合的模式。 世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式，即在实行纵向转移支付的同时，还实行横向转移的转移支付。我国东部与中西部地区差距过吕，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现地区间公共服务的均等化，将会旷日持久，遥望无期，难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础，如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援，只是尚未形成制度，更何况目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平，有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而最终也有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。完善转移支付形式。第一，取消税收返还和体制补助。 税收返还的制度设计为1994年的分税制财政体制改革起到了重要促进作用，是中央对地方财政转移支付的重要组成部分。但是，这种制度维护了地方的既得利益，是旧体制的延续，同时税收返还的数量巨大，不利于公共服务均等化的实现。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力，可以规定一个过渡期(比如3-5年)，分步实施，逐步到位。 体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式，属性和政策目标不很明确，随着时间的推移，这种形式的均衡化效果进一步减弱。2005年，中央对地方的体制补助为386亿元，仅占2005年中央对地方转移支付总额的3.4%，建议尽快取消体制补助，将其并入一般性转移支付。 第二，调整财力性转移支付。 根据《〈关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告〉中的名词解释》的说法，“现行财力性转移支付主要包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。”除一般性转移支付制度外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的，或者用于某些专门事项的。因此，从形式上看，这几项财力性转移支付具有专项转移支付的特征。但是，在使用中，这部分资金主要向中西部地区倾斜，用于弥补地方的财力不足，在资金的使用上没有具体严格的规定。因此，从性质上讲，这些资金都应列入一般性转移支付。事实上，这些转移支付都是由于政策调整造成的，如果每出台一项政策，就增加一项财力性转移支付，势必会造成财力性转移支付的混乱和不规范。因此，应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付，按照因素法，使用一个全面的转移支付计算公式，确定中央对各个地方的转移支付数额。在确定标准财政收入的时候，应当全面衡量地方财政的收入能力，将预算没有反映到的财力反映进来。在确定标准财政支出的时候，不仅应当考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、可居住面积、地理环境状况等指标反映在内。 第三，科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模。 首先，要科学界定专项转移的标准，即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。例如，跨地区的大江大河的治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目等。根据专项转移支付应具备的上述特征，像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次，要控制专项转移支付规模。专项转移支付，只能是次要的、辅助的形式，因此规模不能过大，当然，如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必然不可能过大。再次，列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。另外，要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。