農村土地使用權改革

㈠ 農村集體土地產權，怎樣改革

對於農村集體土地產權應該怎樣改革？我總結了以下幾點：

第一、農村土地農民所有農民經營的產權制度。

土地是財富之母，勞動是財富之父」，土地是最重要的，也是人們一直所關注的1949年建國以來我國農村土地產權制度經歷了四次較大規模的改革。經歷了從一個農村土地農民所有、農民經營到農民所有、集體經營到集體所有、集體經營再到集體所有，家庭聯產承包經營的變化過程。

第二、完善農村集體土地產權的相關法律法規。

加快修改《土地管理法》《土地承包法》等以及農村土地產權制度的法律法規，破解土地產權制度改革中存在的法律障礙，加快農村土地產權制度改革。解決農村集體土地使用權不明晰的問題。要鑒定農村土地承包權和經營權的法律地位和邊界。要明晰利用土地經營權進行抵押的合法性。農民融資困難是阻礙農村基金發展的重要因素之一。

第三、穩步推確權登記工作。

土地確權是農村土地產權制度改革的基礎性工作。要加大力度宣傳引導力，讓農民了解為什麼要確權，確權對農民有什麼好處？要做好確權登記頒證工作，以農村土地賬本等作為依據。要加強協調與監督通過確權登記公示建立糾紛排查調查。機制等方式。

第四、完善農村土地經營權流轉制度。

規范使用農村土地經營權流轉合同。要引入市場機制，要提高政府服務水平，要建設多元化土地經營權流轉，糾紛解決機制。確保農地經營權規范，有序流轉，雙方利益合法性。

第五、放活農村宅基地和農村房屋使用權

農村宅基地使用權是村集體給本村村民的一種福利性質的土地使用權，放活農村宅基地首先要實行宅基地，所有權、資格權、使用權「三權分置」。要積極推進農村宅基地使用權流轉。可以將那些閑置的房屋使用權進行流轉，增加農民的收入經濟推動鄉村經濟振興發展。

第六、積極探索農村集體建設用地入市制度。

農村集體建設用地入市，建租賃房屋，是農村集體產權制度改革的題中應有之義，結合本地區實際情況，健全交易管理制度，擴大公開交易范圍防止欺行霸市和強行推銷中介服務，為農村集體建設用地入市營造良好的市場環境，切實保障農民合法權益維護好市場秩序。

要注意的一點是，農村集體土地產權具體應該怎樣改革，還是應該根據相關的法律法規進行調整和改革。

㈡ 關於農村土地使用權的規定

農村土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地並取得收益的權專利。農村土地使用權可分為農用土屬地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權三種。農用地使用權是指農村集體經濟組織及其成員或者農村集體經濟組織以外的單位和個人從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。建設用地使用權是指農村集體經濟組織興辦鄉（鎮）企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地的使用權。

改革開放後，土地家庭承包經營制逐漸確立起來。由此確立了農村集體經濟組織的農地使用權主要歸農戶經營使用的制度。

由於土地利用對社會經濟有很強影響，因而土地使用權受到一定限制。比如土地要按照規定用途使用（用途管制制度）、土地利用要符合規劃（規劃制度）、土地利用要遵循可持續原則（開發利用中的環境影響評價制度）等。

㈢ 農村土地產權制度改革淺析

秦險峰

隨著我國政治、經濟領域改革的不斷深入，作為整個農村社會基礎的農村土地產權制度，無論是在政策領域、理論領域還是在實踐領域，都越發地引起了人們的關注。

一、我國農村土地產權制度現狀

目前，我國農村土地產權制度主要包括四方面內容。

（一）所有權方面

農村土地以集體所有為主，國家所有為例外。我國根本大法《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第二款明確規定：「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。」這樣就為我國農村土地產權制度的社會主義公有制確立了最基礎的保證。無論是1986年通過的《土地管理法》，還是2007年通過的《物權法》，關於農村土地權利方面的細化規定，都是以《憲法》第十條為原點出發進行設計的。

（二）所有權行使主體方面

比照國有財產由國務院代表國家行使所有權的規定，我國法律規定了由「農民集體組織」代表本集體行使農村土地所有權，具體包括村集體經濟組織、村民委員會、村內各該農村集體經濟組織、村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織。

（三）用益物權方面

《中華人民共和國農村土地承包經營法》第十五條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶；第二十六條規定，承包方全家轉為非農戶口的，應當交回承包地。由此可見，農村集體經濟組織實行的家庭承包經營權，是村民基於本集體成員的身份而享有的一種農村土地的用益物權。

（四）擔保物權方面

由於我國法律規定土地所有權不得抵押，集體所有的土地使用權，除法律規定可以的除外，原則上也不得抵押。所以根據物權法定原則，目前我國農村土地之上基本不能設置擔保物權。但我國目前在個別批準的試點，存在承包經營權抵押的現象，不具有普遍意義，更不代表法律，在此不就該問題展開闡述。

二、我國農村土地產權制度面臨的問題

我國農村土地產權制度在其演進的過程中，適應了生產力的要求，促進了我國農村經濟的發展，但同時也產生了一些不可忽視的問題。

（一）「農民集體組織」作為農村土地所有權的行使者，導致本集體成員作為所有權人的權利被虛置

在行使農村土地所有權權能時，所有權人應該是委託人，「農民集體組織」應該是受託人，受託人應該按照委託人的委託許可權、為委託人的利益，勤勉行使委託權利。但由於法律明確授權「農民集體組織」行使農村土地所有權，並沒有明確規定其行為要受所有權人的限制及制約程序，即使2007年的《物權法》也只規定了權益受侵害的集體成員可以請求人民法院的事後救濟。所以在實踐中，農村土地所有權人的權利保障是很脆弱的。例如，在征地制度中，被征地農民作為土地所有權人的主要權利，一是擬征方案的被告知權，由於權利被虛置，「農民集體組織」經常「替民做主」，瞞著村民偽造或代替簽署征地文件；二是對補償標准提出異議權，在實踐中，一旦農民對征地補償不滿意，「農民集體組織」常常避而不出，不履行受託人的義務，而單個農民向征地政府或批准政府提出異議時，往往被告知主體不適格。

（二）目前的農村土地管理制度過於強調國家行政管理，排擠了農村土地產權制度的民法空間

土地產權作為財產性權利，從根本上說屬於民法范疇，應該以民事法律調整為主、行政法律規制為輔。而我國目前的法律，出於嚴格的行政管理目的，在農村土地產權制度領域規定了大量的行政機關的管理職能。例如在征地領域，我國法律從擬定農用地轉建設用地、征地方案，到報批通過、組織實施征地，賦予了行政機關大量的行政管理職能，農村土地所有權人完全處於行政相對人的地位，幾乎沒有民事法律調整的空間。

（三）征地補償標准低估農村土地所有權的內在價值，造成部分地方政府征地沖動、浪費耕地的現象出現

隨著我國城鄉經濟的發展，建設用地需求日趨緊張。特別是在經濟發達城市的周邊郊縣，新增建設用地中有很大一批是通過徵收農村集體所有土地實現的。根據我國《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前三年平均產值的30倍。雖然《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中，明確規定被征地農民生活水平不因征地而降低；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以保證原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。而在實踐中，很多被征地農民反映，所有補償即使達到6萬～7萬/畝，也有坐吃山空的時候，加入社會保險也不能對未來的生活提供足夠的保障。這里既有法律的滯後性因素，也存在低估農村土地所有權內在價值（即使排除農村土地升值的因素，單是未來20年科技進步帶來的產值提高，農村土地價值也被嚴重低估），農村土地價值實現方式單一和農村土地所有權人在征地過程中權利缺失等因素，綜合造成政府征地成本過低，在經濟利益和政績的刺激下，要麼違法用地，要麼沖動征地，最後導致浪費土地。

（四）農村土地所有權人話語權缺失，導致社會矛盾積累

目前，由農村土地派生出的農民群體性事件成為嚴重影響農村和諧的因素，在征地領域此現象尤為突出。其原因既有地方政府沒有解釋好法律政策，沒有得到被征地農民的理解和支持；也有部分地方政府弄虛作假，例如將耕地摞荒後報批，批准文件中由於沒有涉及基本農田和耕地，征地政府也根本不敢履行「兩公告」的程序；還可能是部分工作人員工作方式簡單粗暴，激化了矛盾等。之所以由農村土地派生出這么多矛盾，其根本原因還是農村土地所有權人的權利虛置，在行使權利過程中，農民話語權缺失，情緒往往以過激的方式釋放，或者走上漫長的信訪之路。

三、農村土地產權制度的改革建議

鑒於以上問題，建議我國應以解決農村土地所有權人權利虛置問題為核心，以農村土地產權回歸民事法律調整為路徑，來穩步推進我國農村產權制度改革。

（一）確立農村土地所有權的共有制度，解決農村土地所有權人權利虛置問題

根據我國民事法律制度，共有制度分為按份共有和共同共有。建議將我國「農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有」明確表述為「屬於本集體成員共同所有」，即各集體成員（村民）對集體所有的土地共同享有所有權。這樣首先堅持了農村土地的集體所有性質不變，符合我國土地制度的社會主義屬性；其次，更重要的是各集體成員（村民）可以按照《物權法》關於共有人的權利義務來規范行使農村土地所有權，這樣就解決了「農民集體組織」越位行使所有權的問題；同時，各集體成員（村民）都參加行使了所有權人的權利，避免了權利虛置，落實了村民在土地產權佔有、使用、收益等方面的話語權。全體集體成員還可以根據《村民委員會組織法》，在不違反法律強制性、禁止性規定的前提下，具體約定共有事項，作為行使共有權的細化，提高權利行使效率。

（二）尊重土地財產權利的民法屬性，規范農村土地行政管理

土地作為不動產，當涉及土地財產利益時，應該盡量尊重所有權人的意思自治。只有當農村集體在行使土地權利違法法律規定時，例如違反土地利用總體規劃、私自改變土地用途、在耕地上建窯、破壞農用地等，行政機關才應介入管理，堅決做到不缺位、不越位。

（三）賦予農村土地所有權人平等民事地位，建立土地徵收異議解決機制，將土地補償爭議納入民事救濟途徑

根據我國《憲法》規定，徵收土地僅限於公共利益需要，但在實踐中，我國征地的啟動程序過於寬松，在批准文件中也鮮有說明徵地事項是否屬於公共利益范疇。應該建立土地徵收異議制度，允許集體土地所有權人在預征階段甚至批准征地階段，對征地的合法性提出質疑，保障土地所有權人的話語權、參與權，並由報批機關或者批准機關作出書面解釋；仍有異議的，法律應該明確可以尋求司法救濟，通過行政訴訟，對該征地具體行政行為的合法性、合理性作出判決。當集體土地所有權人對征地合法性沒有異議，只對征地補償標准不滿時，法律首先明確土地共有人是適格主體，人數較多時可以委託「農民集體組織」也可以推舉部分共有人依授權向人民政府提出協調、裁決，直至尋求民事司法救濟。

（四）進一步完善農村土地他物權

土地作為農民賴以生存的物質承載，法律應該賦予農民個體更加穩定、長久的土地承包經營權。在擔保物權方面，農村土地作為不動產，原則上應該允許在其上設置抵押。具體框架為：農村集體建設用地使用權最終與國有建設用地使用權對接，實現統一的建設用地使用權市場（只是所有權人不同），完全可以比照國有建設用地使用權設置抵押和實現抵押權，實現農村土地價值實現方式的多樣化。集體農用地的使用權及其地上農業設施也可以設置抵押，但在實現抵押權時，其農用地的用途不得變更。

綜上所述，我國農村土地產權制度改革應以理順「農民集體組織」和農村土地所有權人的關系入手，逐漸構建整個農村土地所有權、他物權體系，同時還應積極調整我國的土地管理政策，充分探索民事法律制度在農村土地管理中的適用。

（本文原收錄於2010年國土資源部法律中心《首屆國土資源法制與市場學術研討會論文集》）

㈣ 農村土地使用權流轉的改革方案

1、國有化方案
對於農村集體土地所有權的改革而言，集體土地國有化能夠得到中國政治體制的支持，有利於國土綜合整治，有利於土地管理和國家對農村經濟的宏觀調節，且符合農業生產規模化經營的要求[。
但是農民的心裡能否接受的問題。在1956年，中國實際農業合作化的時候，就曾提出過國有化方案，之所以沒有採納，主要拍引起農民的誤解。「如果說，在當時黨風、政風相當廉政，各級政府在農民心中享有很高威信、社會十分穩定的情況下，尚且有這樣的顧慮，那麼在今天我們受到腐敗現象和其他種種社會不穩定因素嚴重困擾的情況下，這個問題就更應該加以慎重的對待。。
總之，國有化方案如果無法克服上述種種困難，而「匆忙的採用政治手段強行推之，將導致另一個『合作化運動』的悲劇，確須慎之又慎」。
2、私有化方案
這種方案首先不為我國現行的政治體制所接受。我國是社會主義國家，而堅持公有制的主體地位是社會主義制度的主要特徵之一，集體所有利的公有制的重要組成部分，這樣，堅持社會主義道路，就必須堅持土地公有制（土地是集體財產的主要部分）。因此，實行土地私有化的改革必然遭到基礎政治制度的強烈反對。
其次，私有化後的土地兼並問題，「土地兼並是中國歷史上困擾中國土地制度並影響中國政治生活和經濟生活的一大問題」 。在當代，如果出現這種情況，其結果不僅僅是擴大農村貧富差距，而且可能導致大量的農民湧入城市，這給城市的就業、居住、治安等問題增加壓力。
3、多種所有權並存的方案
這種方案是部分取消集體土地所有權，實行農村土地混合所有的方式，即國家所有、集體所有和個人所有並存的局面它在於調和前兩種方案。
4、迴避集體土地所有權，強調以利用為中心的土地制度改革思路
這種觀點主張以物的「利用」為中心代替物的「所有」為中心，通過改革用益物權制度解決農村土地制度問題。2002年8月29日，通過的《農村土地承包法》就是這種思路的直接反映、整部法律僅有一個條文間接提到有關集體土地所有權的問題，但這種觀點和立法思路也是不現實的。
首先，這種思路無法克服農村集體土地制度改革中最嚴重的頑症——所有權主體虛位。由於所有權主體虛位，那麼，實際掌握土地支配權的少數鄉村幹部便可以隨意侵害和干涉土地使用人，使土地承包關系不穩定，如果不通過一定的法律機制來控制發包方濫用所有許可權，那麼將土地承包經營權由債權性變為物權性的成效也就要大打折扣。因為無論土地承包經營權是債權抑或是物權，對發包方都是有法律的拘束力和不可侵犯性，至於承包方是以違約還是以違法作為請求發包方承擔民事責任的依據，在後果上是微不足道的。可見，這種改革方案雖有一定的積極意義，但絕非釜底抽薪之策。
其次，用益物權的種種理論與規則皆是圍繞所有問題而順利展開。對所有權的尊重仍是建立用益物權的必要前提，對財產歸屬的強調仍然是有重要的現實意義。因而，中國農村集體土地制度的立法還是不能忽視有關所有權的規定。

㈤ 2015年中央將出台哪些關於"農村土地改革"的政策

2015年中央一號文件備受矚目，時值2014年底，已經有不少機構在預測2015年中央一號文件會涉及哪些內容？那麼，今日，老錢庄新聞小編就在這里為大家整理下2015年中央一號文件可能會談到的內容。
什麼是一號文件？「中央一號文件」原指中共中央每年發的第一份文件，該文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性的地位，現在已經成為中共中央重視農村問題的專有名詞。中央一號文件的發起方是中共中央，最早發布時間是1982年1月1日，文件的價值就是在國家工作中具有綱領性和指導性。

歷年中央一號文件內容？中共中央在1982年至1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署。

2004年至2014年又連續十一年發布以「三農」（農業、農村、農民）為主題的中央一號文件，強調了「三農」問題在中國的社會主義現代化時期「重中之重」的地位。2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。其中，「家庭農場」的概念是首次在中央一號文件中出現。2014年中央一號文件確定，進一步解放思想，穩中求進，改革創新，堅決破除體制機制弊端，堅持農業基礎地位不動搖，加快推進農業現代化。
2015年中央一號文件內容猜想。第一，或涉及農村土地改革整體方案。其實，自從三中全會以來，該話題一直受熱議。而當前有消息成國土資源部、農業部以及財政部或將在年底完成並提交審議農村土改方案，這也加大了成為一號文件內容的可能性。同時，最近幾年來土地流轉規模正在加速，而土地改革的核心在於土地的「確權」與「流轉」。
第二，戶籍改革以及新型城鎮化農村改革。這兩方面都是資本市場未來數年的重要投資主體。
第三，歷年來一號文件的內容包括農業水利、農業科技以及經營體制等方面，今年或催生階段性的農改主題投資窗口。包括農產品價格政策的改革以及農墾系統的改革。
值得一提的是，不管2015年中央一號文件的內容如何，都是與農村農業有關，而對於股民來說，一號文件的公布將會對農業變革持續利好，不管是農資的服務型上市公司、還是對研發技術有需求的上市公司。因此，股民可著重關注農化、農機等細分領域，或者種子類上市公司。

請採納~

㈥ 農村土地改革會不會重新分田地

農村土地改革不會重新分田地。
《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》。該文件由中共十七屆三中全會通過。該文件中指出，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

文件提到，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。
所以，不會重新分配土地。使用權，集體還是集體的，個人的還是個人的。全國土地所有權還是國家！

㈦ 中國農村土地制度改革要堅持「五個統一」

南開大學城市與區域經濟研究所教授天津市濱海新區管理委員會副主任郝壽義

一、引言

根源於計劃經濟時代的工業優先發展模式，是一種城市偏向型的經濟發展模式。改革開放後，這一模式仍然為我國採用。在城鄉之間聯系不緊密的情況下，二者的矛盾並不明顯。但隨著中國工業化、城市化的發展，城鄉二元結構的矛盾日顯突出，這種矛盾特別表現在兩個方面：一是農產品價格；二是土地。雖然現行的農產品價格相對於以往有很大的提高，但是仍然受到價格管制。特別是在工業產品、工業原料價格不斷上漲的情況下，農產品生產成本急劇提高，農民的收益隨之下降。城鄉二元結構的矛盾在土地方面表現得更加明顯。城市政府通過二元結構的土地制度，憑借其在制度設計中的優勢地位，大量徵用、佔用土地，並在二元結構的土地市場進行交易，從而獲取巨額的制度租金收益。城市政府通過大量征地，獲得財政收入，然後用這部分收入進行城市基礎設施投入和彌補工業用地零地價或低地價的損失。通過「征地—基礎設施建設—賣地—獲取財政收入—補償工業用地損失—招商引資—推動城市經濟發展」這種模式來推動城市化與城市經濟的發展。這個過程不僅表現為政府的尋租沖動，也表現為社會福利，特別是農民利益的損失。

城鄉矛盾的加劇，給社會經濟的又好又快發展埋下重大的隱患。基於對此的深刻認識，黨的十七屆三中全會審議通過《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》，提出了農村改革和發展的目標：到2020年，農村改革發展基本目標任務是：農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立；現代農業建設取得顯著進展，農業綜合生產能力明顯提高，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障；農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除；農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障；城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善；資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。

二、農村土地制度改革的背景變化

黨的十七屆三中全會提出了農村經濟發展改革的目標，但與1978年的家庭聯產承包責任制相比較，中國農村土地改革的背景已經發生了重大的變化，主要表現在兩個方面：一是指導思想的變化；二是社會經濟發展形勢的變化。

（一）貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會

深入貫徹落實科學發展觀，要求我們積極構建社會主義和諧社會。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。科學發展和社會和諧是內在統一的。構建社會主義和諧社會是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果，通過發展增加社會物質財富，不斷改善人民生活，又要通過發展保障社會公平正義，不斷促進社會和諧。在科學發展觀的指導下，要求我們解決當前迫在眉睫的城鄉二元結構問題，限制城市政府侵佔農民、農村的利益，以工業「反哺」農業，使農民、農村、農業享有工業化、城市化的成果，以實現工業化、城市化與農地制度的雙向互動與協調發展，構建城鄉和諧社會。

（二）社會經濟發展形勢

當前，中國改革已經進入攻堅階段，現階段的社會經濟發展出現了許多新的特徵：經濟實力顯著增強，同時生產力水平總體上還不高，自主創新能力還不強，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變；社會主義市場經濟體制初步建立，同時影響發展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題；人民生活總體上達到小康水平，同時收入分配差距拉大趨勢還未根本扭轉，城鄉貧困人口和低收入人口還有相當數量，統籌兼顧各方面利益難度加大；協調發展取得顯著成績，同時農業基礎薄弱、農村發展滯後的局面尚未改變，縮小城鄉、區域發展差距和促進經濟社會協調發展任務艱巨；社會主義民主政治不斷發展、依法治國基本方略扎實貫徹，同時民主法制建設與擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，政治體制改革需要繼續深化；社會主義文化更加繁榮，同時人民精神文化需求日趨旺盛，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，對發展社會主義先進文化提出了更高要求；社會活力顯著增強，同時社會結構、社會組織形式、社會利益格局發生深刻變化，社會建設和管理面臨諸多新課題；對外開放日益擴大，同時面臨的國際競爭日趨激烈，發達國家在經濟、科技上占優勢的壓力長期存在，可以預見和難以預見的風險增多，統籌國內發展和對外開放要求更高。

在新的發展形勢下，對實現工業化、城市化與農地制度的協調發展也提出了更高的要求，更注重公平的因素。在公平方面，應該給予農民和城市居民同等國民待遇。在效率方面，深化有中國特色的社會主義市場經濟體制的建設，進一步打破勞動力、土地要素流動的限制，實現城鄉的一體化。

上述指導思想和現實經濟發展背景的變化，使得農村土地制度的改革成為當前社會經濟發展的迫切要求，黨的十七屆三中全會的召開及通過的決議為展開農村土地制度的改革奠定了良好的基礎。

三、通過「五個統一」推進農村土地制度改革

基於上述城鄉矛盾的解析和農村土地改革背景的變化，貫徹落實科學發展觀和黨的十七屆三中全會精神，以構建城鄉社會經濟發展一體化為目標，那麼，推進農村土地制度變遷的改革的著力點，應放在「五個統一」上，即統一城鄉土地使用權權能；統一城鄉土地市場；統一城鄉土地規劃；統一城鄉土地管理；統一城鄉社會保障體系。

（一）統一城鄉土地使用權權能，實現城鄉土地二元產權微觀結構對接

農村土地產權制度改革，一是借鑒海外的經驗，二是借鑒國內其他產權建設的經驗。在現行產權制度下，通過制度創新，設定農村土地使用權，並逐步使其與城市土地使用權權能一致起來，實現城鄉土地產權在微觀上的對接。

1.要認真研究在社會主義市場經濟條件下農民集體土地所有權的實現形式

探索農民作為集體的成員如何實現其土地權益，借鑒城市土地產權各權項分割、組合的兩權分離經驗，按照一致原則，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。

2.要研究從法律上確認土地承包經營權的物權地位

其原因是，如果未來的物權法將土地承包經營權確定為物權，根據物權法定原則，權利的內容、效力與公示方法等都應當由法律確定，明確為物權之後，土地承包經營權的期限由法律規定，從而使農民的土地權利具有較高的穩定性，有利於保護農民對土地的長期投資與改良，促進農業經濟的持續發展；將土地承包經營權確定為物權，實際上確立了農民對土地的直接利益主體的法律地位，使農民行使權利參加集體土地的管理有了強有力的法律保障，從而限制一些鄉村幹部擅自非法轉讓土地，防止農村集體經濟組織所有的耕地資源的流失；將土地承包經營權確定為物權之後，權利人可以在法律規定的范圍內，對所承包的土地行使充分的佔有、使用、收益以及依法處分的權利，對承包權進行轉包、出租、互換、轉讓、分割等各種形式的處分，從而促進農村土地的流轉，提高農地的經營效率。

3.改革現行集體建設用地使用制度，從法律上確立集體建設用地進入市場依法交易的制度

城市國有土地使用權可以轉讓、出租、抵押、入股等，集體建設用地使用權只能以破產和兼並方式進行轉移，不得出讓、轉讓、出租。只有在抵押方面，原國家土地管理局於1997年規定集體建設用地使用權可以設定抵押。市場配置資源是土地配置的基本取向，集體非農建設用地已經大量進入市場，並對經濟發展發揮著巨大作用，在這種情況下，再用法律上的不允許和現實中的不承認等方式無助於問題的解決。我們只有順應經濟發展的要求，允許集體非農建設用地進入市場，但是，進入市場要設定準入條件。

4.要研究加快農村社會發展相關制度的配套改革，促進農村土地承包經營權流轉

尤其要重視研究在社會主義市場經濟條件下，如何加快農村勞動力向非農產業和城市轉移。同時還要研究制定農村社會保障制度建設的政策，加快農村社會保障制度的建設進程，改變土地為農民唯一生存保障的狀況，使農村土地產權能夠進入市場。

（二）統一城鄉土地市場，實現城鄉土地資源的有效配置

清晰的產權是有效率市場的基礎，而產權的清晰則是在市場交易過程中逐步進行的。統一城鄉土地市場，並通過市場進一步深化農地產權制度的改革，逐步提高農地產權制度變遷的效率和產權的清晰，使市場在城市土地資源的配置中，逐步發揮基礎性作用，進而不斷提高城鄉土地的配置效率。具體而言包括3個方面的內容：

（1）以土地使用權能一致性為基礎，構建城鄉統一的土地市場。在現行產權制度下，通過制度創新實現農村土地市場權能與城市土地市場權能的對接，奠定形成城鄉統一土地市場的產權基礎，逐步建立和完善城鄉統一土地市場，通過土地制度創新和市場配置效率的提高，來逐步實現土地產權的清晰和合理化。這樣做的好處在於：一是維持現行產權制度不變，通過城鄉土地市場權能的一致性構建城鄉統一的土地市場，改變現行二元市場結構，通過市場資源配置效率的改進來逐步實現產權結構的優化；二是我國已經進入城市化快速發展階段，快速城市化是當前我國經濟發展的核心動力之一。在現行產權制度下，通過市場效率的提高實現產權結構的「帕累托」改進，有利於農民在共享工業化、城市化成果的基礎上控制城市化成本，進一步發揮城市化推動經濟發展的核心動力作用，穩定我國經濟發展的進程；三是在現行產權制度下，通過市場行為來推進產權結構的改進，有利於在提高土地資源市場配置效率的同時，提高土地集約利用程度；四是打破政府對土地一級市場的壟斷。無論農村土地還是城市土地的使用者在符合土地利用規劃和計劃的情況下，可以將土地的使用權、收益權自由轉讓，農民可以作為平等的市場交易主體直接參與農地轉用的市場交易之中，實現其作為土地部分產權所有者的權益；五是有利於提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性，從而避免短期行為。

（2）加強農地流轉管理，提高市場交易效率。政府的作用是消除市場失靈，政府在農地轉用市場交易中的作用不是壟斷交易和制定價格，而是實現土地所有者權益，消除土地利用的外部性，規范土地交易行為，穩定土地市場。政府的管理措施有：編制科學合理的土地利用規劃，增強規劃的權威性、穩定性，禁止受保護農村土地的非法轉用，對農地轉用實施嚴格的用途管制，特別是借鑒日本、韓國等土地資源緊張的國家的經驗，編制全國性的國土資源利用規劃，避免由於底數不清和簡單實行一定層次的行政轄區內「占補平衡」的制度所造成的土地利用管理制度的盲目和低效；制定土地交易、使用的稅費政策，實現土地所有者權益，並用以調節土地市場；制定公開、公平的土地交易制度，制止土地投機；無論何種性質的城市用地佔用農業土地，均應對農民按照市場價格補償，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地產權交易均應採用市場競爭機制。

（3）嚴格限制征地范圍，界定「公共利益」的內涵。判別公共利益的唯一標準是：其結果必須使一個國家或一個地區的全體或大部分成員受惠，從而促進社會公共福利的改善。判別一塊土地是否為公共利益用地，不應以用地單位是否為經營性單位為依據，而應以用地行為是否提供公共服務為標准。如隨著市場經濟的改革，有些公益性用地所建設的項目確實用來經營，如水廠、高速公路等，但它們的經營屬性並不能否定它們的公益屬性。公益用地區別於商業用地的特點是，它是必需的，其位置和大小是不能隨意變動的，因此為了公共利益的征地是強制性的。由於公共利益的概念在實踐中難以把握，建議採取定義法和列舉法、排除法相結合的方式對其進行清晰界定。

（三）統一城鄉土地規劃，把土地規劃、用途管制與產權管理有機地結合起來

要推進工業化、城市化與農地制度的協調與發展，首先要構建城鄉一體化的規劃體系，同時借鑒國內外規劃經驗，將規劃具體化，落實到每一具體地塊，將用途管制落實到具體產權上。為此，一是要構建完善的城鄉土地規劃體系；二是形成城鄉統一的規劃法律體系；三是要形成城鄉統一的規劃管理制度。

在進行土地規劃時，無論是宏觀層次的規劃如國土規劃，還是以城鄉土地開發建設為主要內容的土地利用規劃和城市規劃，均應覆蓋規劃地域全部城市與鄉村，作為一個完整的空間地域，統一進行城鄉各項生產、生活功能的空間布局，統籌考慮土地利用方式等。其次，建立城鄉統一的建設用地規劃標准。要改變目前城市與鄉村用地分類各成體系，城鄉建設用地標准不一的狀況，建立城鄉統一的規劃用地分類和建設用地標准，這是實現城鄉用地一體規劃的技術基礎。再次，建立統一的土地規劃編制體系。統一的土地規劃體系，就是要建立起國土—區域—城市3個在空間層次上下有機銜接的規劃關系。在規劃內容上三者應當各自有所側重。

建立起統一管理城鄉土地保護與開發的行政管理與監督體系，這是在理清不同層次土地規劃相關部門之間關系的基礎上，將區域、土地、規劃等部門的土地規劃管理建立在一個統一的土地規劃體系指導之下展開，分別就區域協調發展、土地保護與管理、土地開發建設等方面以城鄉土地為一個對象進行，打破城市與鄉村土地規劃與管理自成體系的狀況。管理體制變革需要根據不同層次分別對待。相關的土地規劃管理可分可合，重點是建立總體規劃及其實施管理的權威性。統一的綜合性總體規劃應當成為具體土地開發利用共同遵循的行動綱領。規劃的編制應當由一個部門負責，其他各部門從各自職能和專業要求出發，協力配合作好規劃，並以同一規劃為依據進行專項管理工作。

（四）統一城鄉土地管理，確立農地微觀管理主體

在現行農地產權制度下，借鑒城市土地管理制度，以土地使用權能一致性為基礎，建立統一的城鄉土地市場，需要切實有效地提高農地管理與之相適應，一方面與農地制度改革相結合，賦予農民足夠的土地使用權能，另一方面從提高管理的有效性出發，要求農地的微觀管理需要相應的實體化組織和機構承擔相應的管理責任，使宏觀管理的權責能夠落實到具體的組織或個人。

1.進一步完善農地管理的行政層次體系，進一步整合土地資源管理權

隨著對土地資源管理認識的不斷深化，中國土地資源管理機構也不斷進行調整，從地政局到土地利用總局到土地管理局到國家土地管理局再到國土資源部，管理模式也從無到有，從垂直管理到分散管理，再到垂直、綜合管理，特別是2003年以後，國土資源部的進一步調整和改革垂直管理體制。目的是維護和增強市場經濟條件下的中央政府權威，保持政令統一、暢通，確保全國的繁榮穩定，以維護國家的整體利益。當前的垂直管理體制為規范穩定的中央與地方關系，明確地方政府自主權，推動地方政府職能轉變和機構改革，對負有社會宏觀調控、綜合協調和市場執法監督職責的部門實施改革。垂直管理會大大促進這些宏觀調控、市場監督執法部門的職能，規范地方社會經濟管理。垂直管理在許可權內容上較為徹底，有利於垂直部門面對地方利益觀念趨強的地方政府時忠誠履行職責，秉公執法，但是應該進一步看到的是，需要進一步整合土地資源管理部門，按大部制的思路形成一個統一的管理部門，統籌管理城鄉土地。

2.落實農地管理的權責，實現利用規劃與用途管制相統一

在調整宏觀管理部門的基礎上，進一步規范地方管理模式，調整地方土地管理機構，減少委託代理環節，提高農地管理效率。特別注意加強農村土地的基層管理，使對農村土地的管理具體到地塊的管理，其內容包括土地權屬的變更情況、四至、用途等。整個土地管理體系實行分區責任制，對全國進行分區管理，或者按照用途性質分類管理，權責落實到具體個人。

3.構建完善的農地管理績效評價體系及獎懲機制

首先從農地管理的系統性和綜合性出發，建立農地管理的績效評價體系，可以考慮引入農地管理質量控制圖等，從宏觀層面進行評估。在此基礎上，針對不同的農地管理制度構建對應的質量控制系統，包括耕地保護質量控制、農地流轉質量控制、土地徵用質量控制、規劃管制質量控制等。

（五）統一城鄉社會保障體系，維護農民的利益

在逐步建立和完善農民工失業保險、最低生活保障、醫療保障和農村養老保險制度的基礎上，將核心逐步轉到農民城市化後的可持續發展問題上。具體而言，提出4條建議。

1.建立健全失地農民社會養老保險制度

建立失地農民的社會養老保險要分清對象，對於已經就業的失地農民，歸入城鎮職工養老保險制度；對尚未就業的失地農民應建立有別於城鎮的統賬結合的養老保險模式。養老保險的重點對象是：勞動年齡段內和已達到養老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的失地農民。養老保險金的繳納方式是：政府出資部分和風險准備金由當地國土資源部門在撥付征地費用的過程中統一辦理，一次性足額轉入當地財政部門開設的社會保障基金專用賬戶中，抄送到勞動保障、民政等部門；村集體經濟組織和個人出資部分，可以由征地單位根據失地農民名單，將需要支付的各項保障費用直接從土地補償費、安置補助費中劃撥出來，一次性轉入勞動保障部門。

2.建立適當水平的最低生活保障制度

最低生活保障是國民應該享有的基本權利，必須重視建立失地農民最低生活保障。各地要根據經濟發展水平和地方財政能力，積極探索建立農村最低生活保障制度。一要合理界定失地農民基本生活保障對象。失地農民基本生活保障對象不是全部失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員。二要科學確定最低生活保障線標准。要從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標准。最低生活標准在不同地區之間可以存在差異。三要確立多渠道資金籌集機制。中國失地農民最低生活保障資金仍然堅持由地方政府、鄉鎮和村民委員會集體經濟組織及失地農民共同負擔，各級政府要及時調整財政支出結構，增加對低保資金的投入，執行「年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉」的運行機制，同時還必須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。

3.建立健全多元化的醫療保障制度

建立健全農民醫療保障制度，現在最迫切的任務是盡快建立大病保險制度。但中國絕大多數農村經濟發展水平還不高，還不具備把所有農民的醫療保障都納入社會醫療保險制度的條件，各地應當堅持因地制宜的原則，從各地經濟發展水平和地方財政能力出發，建立多形式、多層次的醫療保障制度。一要為農民建立相應的社會醫療救助制度。二要致力於建立新型合作醫療保障制度。三要探索失地農民醫療保障工作機制。四是建立失地農民失業保險制度，這也是建立健全失地農民社會保障制度的重要內容。

4.著力完善失地農民再就業機制，為失地農民轉化為現代工人提供保障

首先，多渠道為失地農民提供再就業崗位。其次，要通過培訓提高失地農民的職業技能水平。最後，要努力為失地農民自主創業搭建平台。

㈧ 農村土地股份制改革會讓使用權變成所有權嗎

土地法第一章
第二條
中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。
任何單位和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。
第二章

第九條
國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。
第十條
農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。
第十一條
農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。
農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。
單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。
確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘塗的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。

㈨ 關於農村土地使用權的規定

農村土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地並取得收益的權利回。農村土地使用答權可分為農用土地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權三種。農用地使用權是指農村集體經濟組織及其成員或者農村集體經濟組織以外的單位和個人從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。建設用地使用權是指農村集體經濟組織興辦鄉（鎮）企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地的使用權。
改革開放後，土地家庭承包經營制逐漸確立起來。由此確立了農村集體經濟組織的農地使用權主要歸農戶經營使用的制度。
由於土地利用對社會經濟有很強影響，因而土地使用權受到一定限制。比如土地要按照規定用途使用（用途管制制度）、土地利用要符合規劃（規劃制度）、土地利用要遵循可持續原則（開發利用中的環境影響評價制度）等。