規范留用地使用權流轉管理

Ⅰ 民法中論述物權法對建設用地使用權流轉的相關規定

我國《物權法》中第十二章關於建設用地使用權的內容，對此有清楚的規定。

根據我國《物權法》第一百三十七條設立建設用地使用權，可以採取出讓或者劃撥等方式。
工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。
嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。採取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關於土地用途的規定。
第一百三十八條採取招標、拍賣、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當採取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。
建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款：
（一）當事人的名稱和住所；
（二）土地界址、面積等；
（三）建築物、構築物及其附屬設施佔用的空間；
（四）土地用途；
（五）使用期限；
（六）出讓金等費用及其支付方式；
（七）解決爭議的方法。
第一百三十九條設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放建設用地使用權證書。
第一百四十條建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准。
第一百四十一條建設用地使用權人應當依照法律規定以及合同約定支付出讓金等費用。
第一百四十二條建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬於建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。
第一百四十三條建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。
第一百四十四條建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，當事人應當採取書面形式訂立相應的合同。使用期限由當事人約定，但不得超過建設用地使用權的剩餘期限。
第一百四十五條建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，應當向登記機構申請變更登記。
第一百四十六條建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一並處分。
第一百四十七條建築物、構築物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建築物、構築物及其附屬設施佔用范圍內的建設用地使用權一並處分。
第一百四十八條建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。
第一百四十九條住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。
非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。
第一百五十條建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書。
第一百五十一條集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。

Ⅱ 加強農村集體土地管理之一：規范集體建設用地流轉

為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制並依法糾正亂占農用地進行非農業建設，2007年12月30日，國務院辦公廳下發《關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發[2007]71號，以下簡稱71號文件）。

一、集體建設用地管理的現狀

關於集體建設用地的使用，在《土地管理法》、《擔保法》和《物權法》中均有規定。按照《土地管理法》第六十條、六十一條、六十二條的規定，只有在三種情形下，才能直接使用集體建設用地：一是農民集體經濟組織「興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業」；二是用於「鄉鎮村公共設施、公益事業建設」；三是「農村村民建住宅」。對於上述三種情形以外使用集體建設用地的行為，法律是禁止的。而對於集體土地的流轉，《土地管理法》第六十三條作了強制性規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外」。此外，《擔保法》和《物權法》中規定了集體建設用地流轉的情形：「鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建築物抵押的，其佔用范圍內的建設用地使用權一並抵押。」除法律規定的上述兩種情形外，集體建設用地不得流轉。立法機關之所以做出如此嚴格的規定，一方面是為保護我國珍貴的土地資源特別是耕地資源；另一方面，也是擔心大量的集體建設用地進入市場會擾亂正常的土地市場秩序，影響有償使用制度的推進。

然而，實踐中關於集體建設用地流轉的探索卻從未停止。國土資源部成立以來，認真貫徹十五大和中央農村工作會議精神，對農村集體建設用地流轉工作高度重視。1999～2000年，在蕪湖、蘇州和湖州等地布置了集體建設用地流轉試點。隨後，集中力量對河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省、市的農村集體建設用地流轉進行了專題調研，2001年和2002年先後在蘇州市、安陽市、湖州市召開了以集體建設用地流轉為主題的三次土地制度創新座談會，從理論上和實踐上對集體建設用地流轉管理、制度建設等問題進行了深入的研究和總結。黨中央、國務院也對集體建設用地流轉問題有政策規定。2003年，《中共中央、國務院關於做好農業和農村工作的意見》（中發[2003]3號）明確提出：「通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本」。國務院辦公廳在《關於落實中共中央、國務院關於做好農業和農村工作的意見有關政策措施的通知》（國辦函[2003]15號）中，明確由國土資源部會同國務院法制辦等有關部門制定《集體建設用地流轉管理辦法》。2004年，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）明確規定，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地等問題，並且有蔓延上升之勢。根據歷年衛片檢查的數據估算，每年新增建設用地95%以上屬於農村集體農用地。1997～2006年，全國村莊年均新增面積91萬畝，佔新增建設用地總量的15%。 而且，當前農村集體建設用地管理存在著一些新的問題，違法批地等土地違法違規行為的主體，已由地（市）級政府向縣、鄉鎮政府甚至基層村組織蔓延。

二、集體建設用地流轉的實踐探索

從理論上講，所有權應是平等的，但現行法律對國家所有和集體所有土地實際上作了不平等的區分：國有建設用地可以依法轉讓，而集體建設用地除特殊情況外不可流轉。這實際上是計劃經濟時代「國有高於一切」、「國家優於一切」思想在土地供應制度上的體現。隨著經濟社會的發展，嚴格限制集體建設用地流轉的法律制度已明顯不能適應形勢需要，通過國土資源部開展的集體建設用地流轉試點工作，各地在集體建設用地流轉方面積累了一定的經驗。

（一）集體建設用地流轉的特點

目前集體建設用地流轉呈現以下特點：

（1）集體建設用地流轉普遍存在，已成為社會經濟活動的重要組成部分。近年來，隨著農村社會經濟發展特別是鄉鎮企業結構的調整，集體建設用地大量發生流轉。調研的情況表明，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區，集體建設用地流轉都已大量存在，在各地的社會經濟活動中佔有相當重要的地位。如浙江、上海、江蘇、廣東等省、市，鄉鎮企業在兼並、改制、改組和聯營過程中集體建設用地流轉大量發生。

（2）集體建設用地流轉形式多樣。目前集體建設用地流轉形式不一，具體可以分以下幾種方式：一是集體建設用地使用權轉讓。集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權轉讓給土地使用者，並向使用者一次性收取該年期內的土地收益，土地使用者取得轉讓性質的集體建設用地使用權，類似於國有土地使用權的出讓方式。這一方式由於可以取得長期穩定的土地使用權，便於融資，因此得到了土地使用者的一致擁護。二是集體建設用地使用權租賃。這種方式同第一種方式的區別在於，土地收益不是一次性收取，而是採用定期繳納租金的形式分批收取。這種方式在各地試點中實施較為普遍，主要是由於土地所有者希望以此保證獲取長期而穩定的土地收益，以避免一次性讓渡方式和入股方式難以解決的土地收益問題。三是集體建設用地使用權作價出資或入股。集體土地所有者把一定年期的集體建設用地使用權作價，以出資或入股方式投入企業，並按出資額或股份分紅，土地使用者取得作價出資（入股）集體建設用地的土地使用權。這一方式在鄉鎮企業改制中比較常見，一方面解決了土地使用者希望獲得長期的土地使用權用於資金的融通，另一方面也保證了土地所有者可以獲取更為穩定的土地收益。四是土地使用權置換。如江蘇省崑山市在採用上述方式的同時還探索實行土地使用權置換的方法，即「原企業建設用地復墾整治的土地可與新增量建設用地實行等面積交換」，雖然這一方法仍處在理論初探階段，但也具有一定的合理性，通過置換無疑緩解了新增建設用地對用地指標的壓力，值得提倡。

（3）流轉主體多元化，土地經濟關系錯綜復雜。與經濟發展中投資主體多元化相適應，參與集體建設用地流轉的主體也呈現出多元化發展趨勢。轉讓、出租方既有鄉（鎮）、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉鎮政府和村民委員會等政府和村民自治組織，還有鄉（鎮）、村企業和個人等土地使用者。 受讓方既有本集體經濟組織內部成員，也有其他集體經濟組織及其他經濟主體。

（4）流轉地類多樣化，但生產經營性用地居多。參與集體建設用地流轉的地類包括農民住宅用地、工業生產用地，商業用地，個別還存在房地產開發用地等多種類型，但主要是生產經營性用地。

（5）流轉數量與經濟發展水平呈正比例關系。集體建設用地流轉直接受到社會經濟發展的影響，在經濟欠發達地區集體建設用地流轉是零散的、自發的，流轉規模小、流轉形式少，主要是農民出租住宅和集貿市場出租攤位等；在經濟中等發展地區，除了出租房屋外，集體建設用地大多通過鄉鎮企業改造改組，盤活、利用廠房、生產場地帶動土地流轉；在經濟發達地區，集體建設用地流轉已演變為鄉村集體經濟組織將土地作為資產有組織地開展大規模、多形式的經營，主要是將集體建設用地使用權直接轉讓和出租為主。

（二）集體建設用地流轉試點地區的主要管理模式

各試點地區根據土地利用總體規劃確定的城市建設用地規劃范圍，分別制訂了流轉和管理的政策，大體上可分為三種管理模式。

（1）「轉權讓利」模式。 「轉權讓利」模式是指在集體建設用地流轉時，將集體建設用地的所有權轉為國有，並補辦國有土地出讓或租賃手續，收取的土地收益大部分返還集體經濟組織的管理模式，即實行「同種產權、統一市場」。寧波、溫州和常州市基本採用這種模式。

（2）「保權分利」模式。「保權分利」模式是指在保持集體土地所有權不變的前提下，仿照國有土地有償使用的方式，將集體土地使用權按一定年限轉讓、出租、入股、聯營，土地收益大部分留給集體經濟組織的管理模式。上海嘉定、安徽蕪湖、廣東等省市採用了這一做法。該理論認為，集體土地所有權與國家土地所有權在民事法律地位上平等，所有權的權能充分，應同等對待。因此，在不違反土地利用總體規劃及城市、鄉村建設規劃，不沖擊基本農田保護區的前提下，集體建設用地使用權可以直接進入市場，而無需轉變土地所有權。這些土地進入市場後，集體所有權的性質不變，集體所獲土地收益可在國家和集體之間分配，故稱「保權分利」。

（3）規劃區內外區別對待的模式。這種模式是指對於城市規劃區、建制鎮規劃區內的集體建設用地採用「轉權讓利」的方式進行流轉，而對規劃區外的集體建設用地，則採取「保權分利」的模式。杭州、湖州等市採用了此種模式。

三、71號文件的主要內容

71號文件重申了現有法律政策對農村集體建設用地的規定，並要求嚴格執行。

（1）嚴格執行土地用途管制制度。一些地方違法違規將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地，主要就是因為沒有嚴格執行《土地管理法》確定的土地用途管制制度。 為此，71號文件首先重申了要嚴格執行土地用途管制制度，這是最嚴格土地管理制度的核心。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，土地利用規劃和管理是國家權力，違反規劃和不經批准改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。

（2）嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅，可以使用農民集體所有土地，並要依法履行審批手續。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或「小產權房」。

（3）嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴禁以各種名義擅自擴大集體建設用地規模，並重點對集體建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤試點作出了明確的限制。

（4）嚴格禁止和嚴肅查處「以租代征」轉用農用地的違法違規行為。「以租代征」是當前農村土地違規違法問題的主要表現形式。為了遏制這一違法勢頭， 71號文件要求嚴肅查處「以租代征」行為，明確國家機關工作人員批准「以租代征」佔地建設的，要追究其非法批地的法律責任；單位和個人擅自通過 「以租代征」佔地建設的，要追究其非法佔地的法律責任。

（5）嚴格土地執法監管。國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理的法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為。

此外，71號文件還對嚴格管理農村集體建設用地提出了新的舉措，即加強部門聯動。這是有效制止農村土地違法的重要措施。 為此，71號文件強調要加強部門協調配合，要求各有關部門對未取得合法用地手續的農村集體建設項目，要在項目審批核准、規劃許可、產權登記、貸款發放和企業登記等環節予以嚴格限制。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核准手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政部門不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續佔用農用地設立企業的，工商部門不得登記。同時，各派駐地方的國家土地督察局，也要加強對地方政府耕地保護目標責任制落實情況的督察，加強對地方政府土地執法問責制落實情況的督察。

在對違法行為進行圍堵的同時，為進一步維護農民的土地合法權益，國土資源部積極研究長效機制，將會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等集體建設用地管理和流轉的政策措施。 財政部則要會同有關部門，研究土地收益城鄉統籌使用的辦法。

四、集體建設用地流轉試點工作中應注意的問題

集體建設用地與農用地相比，存在較大的比較效益，如果對集體建設用地流轉的條件和范圍不加以必要的限制，無疑會導致集體建設用地的人為擴大和農用地的減少。因此，各試點地區在流轉過程中要注意以下問題：

（1）要嚴格保護耕地。流轉的必須是存量集體建設用地，不得將農用地轉為建設用地後流轉，更不得將農用地直接流轉。

（2）要符合規劃和計劃。符合土地利用總體規劃要求、滿足年度用地計劃是農民集體所有建設用地使用權流轉的必要條件。在城市、城鎮規劃區內的，還應符合城市規劃和村鎮建設規劃。不符合規劃的，不得流轉。

（3）要嚴格限制集體建設用地流轉的用途。如不得流轉作商業性房地產開發。

（4）要注重保護農民利益。在流轉中要注重對流轉的程序和流轉收益的分配進行規范，以保護農民利益。

（5）要加強對集體建設用地流轉的管理。國土資源管理部門要加強對集體建設用地使用權流轉的指導、管理、監督與服務，嚴禁違反法律法規規定進行流轉。

Ⅲ 勇於探索　積極推進集體建設用地使用權流轉

廣東省國土資源廳副廳長塗高坤

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》，這是中央結合當前農村發展形勢作出的重大決策，非常符合我國現實情況。對我國的土地管理事業來說，《決定》提出了更高的要求和挑戰，為我們進一步落實科學發展觀、切實保護農民土地合法權益指明了方向，也為我們開創土地管理新局面提供了重大契機。《決定》明確提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。這為我們大力開展集體建設用地使用權流轉工作提供了有力依據。

廣東省自2001年開始進行集體建設用地使用權流轉試點工作，尤其是2005年省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（廣東省人民政府令第100號），引起了海內外的高度關注，被譽為「第二次土地革命」。在這里作一簡要的介紹。

一、開展流轉工作的主要做法

（一）解放思想，勇於創新

按照《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設（符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外）。這就使得集體建設用地使用權從法律上不允許自由的流動，其資產價值也不能顯現。但隨著廣東省城市和農村城鎮化的發展，集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的行為屢有發生，已形成一定的數量和規模，集體建設用地隱形市場成為客觀存在。這種情況在經濟較為發達的珠江三角洲地區尤為突出。據初步調查，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地的超過50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。這反映了在市場經濟條件下，集體建設用地使用權流轉的內在需求有其一定的合理性。

以各種形式自發流轉的集體建設用地也存在諸多問題，同時也制約農村經濟發展。國家和廣東省對此問題早已高度關注。2003年，中共中央、國務院下發了《中共中央國務院關於做好農業和農村工作的意見》（中發〔2003〕3號），明確提出：「各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本。」同時，廣東省委、省政府根據黨的十六大提出的解放思想、實事求是、與時俱進的精神，結合廣東實際，從不斷改革發展和切實維護農民利益、促進社會主義新農村建設的高度出發，決定開展集體建設用地使用權流轉工作。

（二）抓好試點，建章立制，規范管理

2001年，原順德市（現佛山市順德區）被國土資源部和國務院法制辦公室確定為全國集體建設用地使用權流轉試點。在國土資源部和國務院法制辦公室的指導和支持下，廣東省積極穩妥地開展試點工作。2002年底，順德市試點工作取得國土資源部和國務院法制辦公室的肯定和驗收通過。廣東省及時總結試點經驗，制定了有關的政策，經省委常委會和省政府常務會議討論通過，2003年6月，廣東省人民政府發出了《關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》（粵府〔2003〕51號，以下簡稱《通知》），作為指導全省集體建設用地使用權流轉的規范性文件。《通知》雖然為廣東省流轉工作的開展明確了方向，構建了基本制度框架，但原則性較強，流轉實踐中的許多具體操作問題沒有明確規范，而且法律層次較低。為此，從2003年下半年起，廣東省著手進行立法工作，2005年5月17日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）經省府第十屆66次常務會議一致通過，6月23日，以省政府第100號令正式頒布了該《管理辦法》，自2005年10月1日起施行，標志著廣東省集體建設用地使用權流轉工作走上規范化管理軌道。

（三）明確流轉對象，防止違法用地入市

《管理辦法》第三條明確規定了流轉的范圍：取得農民集體土地進行非農建設，應當符合國家產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的，應當落實土地利用年度計劃的農用地轉用指標。同時，《管理辦法》第四條規定，有下列情形之一的，集體建設用地使用權不得流轉：不符合土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃的；土地權屬有爭議的；司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的；村民住宅用地使用權。第五條規定：通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用於商品房地產開發建設和住宅建設。

（四）大力宣傳，做好基礎工作

一是做好宣傳。廣東省政府第100號令頒布後，為擴大其社會影響力，使其盡快得到貫徹落實，省政府於2005年8月4日舉行新聞發布會，省直有關部門及省內外多家媒體參加，省法制辦公室及省國土資源廳負責人回答了媒體記者的提問，多家媒體對此作了專門報道。其後，省國土資源廳專門印發了問答小冊子發放到鄉（鎮）村，擴大宣傳面。同時，及時印發了《關於貫徹實施〈廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法〉的通知》（粵國土資發〔2005〕128號），要求各市、縣國土資源部門認真做好貫徹落實《管理辦法》、積極推進集體建設用地使用權流轉的組織工作。

二是制訂標准合同文本。2005年11月，廣東省國土資源廳發出了《關於印發集體建設用地使用權流轉有關合同文本的通知》（粵國土資發〔2005〕207號），為開展流轉工作提供了規範文本。

三是研究制訂農村集體建設用地基準地價。完成了佛山市順德區、江門市蓬江區的農村集體建設用地基準地價的試點工作，並經國家和省有關專家的論證通過，為在全省全面鋪開取得了經驗，奠定了基礎。

（五）總結經驗，全力推進

廣東省開展流轉工作引起多方關注，2005年11月，我們及時總結開展集體建設用地使用權流轉工作中的成功經驗和存在的問題，由廣東省委向中央作了報告。國務院政策研究室、國家發展改革委等有關部門亦到廣東省進行調研。國土資源廳還及時總結各地在工作開展中的有效做法，如將佛山市順德區龍江鎮仙塘村開展流轉情況和江門市蓬江區荷塘鎮有關村集體參照國有土地「招拍掛」方式公開出讓集體建設用地的成功做法以簡報的形式印發給各地，加以推廣。2006年下半年，根據中共中央政治局委員、時任廣東省委書記的張德江同志批示，我們組織開展了廣東省集體建設用地使用權流轉的深入研究，形成了《關於集體建設用地使用權流轉的情況報告》報省委張德江同志。2006年11月10日，省委辦公廳根據省委主要負責同志的意見，將該報告轉發省級以上領導及各市委、市政府主要同志參閱，有力地推動了廣東省的集體建設用地使用權流轉工作。2006年12月，結合全省國土資源管理工作會議召開了廣東省集體建設用地使用權流轉工作會議，印發了有關經驗典型材料，進一步推動了廣東省集體建設用地使用權流轉工作的開展。

二、開展流轉工作的主要成效

自2003年頒發《廣東省人民政府關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》（粵府〔2003〕51號）以來，廣東省各地普遍開展了此項工作，而且取得了一定的成效。

（一）流轉已初步形成一定規模

據統計，到2007年底，全省已有13個市開展了此項工作，流轉面積達1300公頃，宗數為1988宗，涉及價款22.35億元。流轉形式主要以租賃、抵押為主，佔80%以上。流轉主要集中在珠三角地區，如佛山、江門、東莞、中山市，這幾個市的流轉宗數達1474宗，面積1252公頃，涉及價款18.58億元，分別佔全省總量的74%,96%,83%。

（二）逐步形成了城鄉一體化的土地市場

將實際存在的農村集體建設用地流轉由隱形、自發引入規范、法制的軌道，使農村集體作為土地所有者擁有的集體建設用地享有與國有建設用地同等的出讓權、出租權、轉讓權和抵押權，有利於構建城鄉一體化的土地市場，進一步推進了廣東省統一、有序土地市場體系的建設。

（三）促進了農村產業結構調整，增加了農民收入

佛山市順德區龍江鎮仙塘村自開展流轉工作以來，共辦理了流轉（工商業用地）22宗，流轉面積1.82畝，佔全村工商業用地的23%。通過流轉，全村集體土地更多地用於第二、第三產業的發展。目前，該村從事農業生產的有45人，占總人口的1.3%，從事第二、第三產業的人員近萬人（含外來人員），實現了大部分農業人口向工商業轉移。該村土地流轉和物業出租的收益，平均每年達900多萬元，2007年該村每股分紅達1500多元，極大地增加了農民的收入。

（四）為農村經濟增添了新的生命力，提供了更多就業機會，保護了農民的土地權益

廣州市白雲區江高鎮江村養雞場使用的是集體土地。過去集體建設用地不能抵押，企業貸不了款，但現在該企業按有關規定可以拿企業的用地抵押貸款幾億元，一下子就能提供近千個就業崗位，創造出幾十億元的產值。該村黨支部書記滿懷喜悅地說：我們已經開始作村發展規劃，充分盤活土地資產，使土地增值，建設一個新農村。

（五）有效地促進農村城市化的發展，農民的生活有了更大的保障

廣州市天河區的石牌村在過去幾年的街道管理、環境建設和社會治安不好在廣州市是較為出名的。集體建設用地可以入市的政策一出台，土地的問題則進一步松綁。土地入市，帶動了土地和資本的結合。近3年來，石牌街道每年投入400多萬元，進行市政設施建設和交通環境改造，現在的石牌村已不僅沒有城中村的痕跡，而且已成為了與北京中關村齊名的電腦和IT產業集中地。除了市政建設外，該村連續幾年來從物業收入中抽出部分資金，培訓45歲以下的村民1000人，使他們達到了高中以上的文化水平，提高了他們的勞動素質和就業競爭能力，極大地減少了社會問題。廣東省《管理辦法》明確規定，集體建設用地流轉所取得的收益納入村集體財務統一管理，其中50%以上應當專款專戶用於農民的社會保障，不得挪用，這就等於為農民提供了一個社會保障底線。白雲區江高鎮江村參加集體合作醫療保險的農民每年最高限額有5萬元的醫療報銷，農民看病難的問題基本解決。這得益於集體建設用地流轉的收益。

（六）維護了社會安定，推動了和諧社會的建設

目前，由於經濟發展迅速，用地需求量比較大，同時加上體制、機制、法制和認識水平等原因，使被征地農民上訪時有發生，並伴有一些過激的言行，影響了社會穩定，影響了和諧社會建設，其矛盾主要集中在征地補償安置、征地後農民生活保障等方面。實行農村集體建設用地流轉後，村集體經濟組織以土地的市場價出讓或出租集體建設用地使用權，而不需要徵收土地，土地的所有權仍屬於村集體，就不存在征地情況，更沒有徵地補償的問題。據統計，2006年以來，國土資源廳接待信訪量呈明顯下降趨勢。2008年1～9月份，國土資源廳累計受理群眾來信來訪2149宗，與2007年同期相比，來信來訪總量減少916件，下降30%，其中，來信1434件，減少1050件，下降36%，來訪715批2543人次，批次減少123批，下降15%，電話來訪2670宗，下降49%。原因之一就是實行了集體建設用地流轉，減少了征地數量。同時，農村集體建設用地流轉給農村集體經濟組織和農民個人帶來較可觀的收入，為解決農民的社會保障提供了物質基礎，使農民老有所養，病有所醫，化解了很多深層次的矛盾，維護了社會穩定，促進了和諧社會建設。

三、存在的主要問題

雖然廣東省的集體建設用地使用權流轉工作取得了一定的成效，但發展還很不平衡，存在的問題不少。

（一）缺乏法律的支撐

集體建設用地使用權流轉現在是國家試點項目，也是土地管理深化改革的方向，但目前《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》等仍未就此作修改，因而缺乏國家法律的支撐。同時，由於沒有土地法的支持，用地單位、金融部門仍有一定的思想顧慮。一些用地單位不太敢使用集體建設用地，特別是一些大的有實力的企業，總認為使用國有土地比較保險；一些銀行對集體建設用地使用權抵押貸款不放心，尚未開展此項業務。這就使得集體建設用地作為資產的功能難以發揮，從而阻礙了流轉工作。

（二）農村土地管理基礎工作薄弱

由於長期以來我們土地管理工作存在重城市、輕農村，重國有、輕集體的傾向，農村土地登記的基礎工作比較薄弱，尤其是受到經費等因素的影響，農村集體建設用地登記發證工作比較緩慢，廣東省僅完成約59%。這樣，給以產權交易為核心的集體建設用地市場帶來困難。

（三）相關配套政策不完善

一是稅費政策不完善。國有土地出讓時需繳納契稅，轉讓時需繳納營業稅、契稅、增值稅等，但按照原來的有關規定，這些稅的徵收都是針對國有土地而言，集體土地流轉要參照國有土地繳納同等的稅費仍缺乏國家的依據，這就使得集體土地交易和集體土地交易難以處在同一平台上。二是集體土地流轉收益管理辦法、農民社會保障措施等配套政策尚未完善。這些都在一定程度上影響了這項工作的開展。

（四）思想認識不到位

根據《管理辦法》的有關規定，除了房地產開發建設和住宅建設外，其他用地均可使用集體建設用地，而且土地收益全部為農民集體所有，因此，有的地方擔心對國有土地市場造成沖擊，而且對政府的土地收益造成很大的影響。這些顧慮造成一些地方沒有積極開展此項工作。

同時，由於實行流轉後，集體經濟組織可以從土地上獲得更大的收益，因此一般不願自己的土地被徵收，有的地方擔心推進這項工作後會出現「征地難」的局面，不利於城市規劃的實施。還有，對集體建設用地使用權流轉時是否收取國家土地收益存在著不同的認識，等等，這些都阻礙了這項工作的順利開展。

四、完善流轉制度的對策和建議

農村集體建設用地流轉工作是一項復雜的系統工程，政策性強，涉及面廣，不可能一步到位，必須在工作中不斷探索和完善。集體建設用地使用權流轉制度是我國土地市場制度的重要組成部分。我們要抓住黨的十七屆三中全會的重大契機，把完善集體建設用地使用權流轉制度納入土地市場制度改革的總體框架中統籌考慮。要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，改革和完善我國的土地市場制度體系。根據構建新型土地市場模式的目標要求，提出以下對策和建議：

（1）深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍。《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）明確提出：「加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。」《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》亦明確提出：「改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。」《中華人民共和國憲法》第十三條第三款和《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款均規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。因此，必須進一步明確界定公共利益的范圍，對不屬於公共利益的用地盡量不實施徵收，以縮小征地范圍，從源頭上保護農民利益。對不屬於公共利益的用地需求可以考慮通過集體土地市場予以解決。

（2）修改完善有關法律法規的規定。首先是修改完善《中華人民共和國土地管理法》的有關規定。《中華人民共和國土地管理法》第一章總則第二條第三款明確規定，土地使用權可以依法轉讓。與此相對應，對《中華人民共和國土地管理法》的第四十三條、第六十三條規定進行適當修改完善，以便使集體建設用地使用權流轉工作做到有法可依、有章可循。修改完善《中華人民共和國土地管理法》第十條的有關規定，明確集體土地的產權主體屬於哪一級村集體經濟組織。其次是修改完善《中華人民共和國擔保法》第三十四條的有關規定，明確集體建設用地使用權可以依法進行抵押。再者就是修改完善有關稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉需繳納相同的稅種、稅額，為集體土地市場和國有土地市場搭建同一平台，為實現集體土地和國有土地的「同地、同權、同價」的最終目標奠定基礎。

（3）加大宣傳工作力度，切實提高認識。當前，集體建設用地流轉的阻力是社會認識不夠，投資企業、土地所有者（農村集體）、經濟領域相關部門等社會各界對這項工作不太了解，總認為只有國有土地才可以出讓、轉讓和抵押，思想上存在一些疑慮；地方政府由於涉及土地收益問題，也存在一些顧慮。因此，我們應加大宣傳力度，把《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》、《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》和《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》等有關政策規章深入宣傳貫徹，努力提高社會各界和地方政府對此項工作的認識，消除思想顧慮，積極促進流轉工作的開展。集體建設用地使用權流轉工作是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創新，各地應大膽實踐和創新，探索與實際相適應的管理方式和操作程序，應從建立和完善統一的城鄉土地市場體系的高度，從有利於市場經濟體制建設，加快農業發展和保護農民土地合法權益的角度來看待這項工作。

（4）相關部門應加強配合協調，確保流轉工作有序進行。此項工作涉及國土資源、建設、規劃、勞動和社會保障、物價、金融、農業、財政、審計、民政等多個部門，因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協調，系統科學地制訂相關配套政策，確保此項工作健康有序地開展。

（5）做好相關基礎工作，保障流轉工作順利進行。符合土地利用總體規劃和擁有合法集體土地產權是集體建設用地使用權流轉的前提和基礎。各地要借新一輪土地利用總體規劃修編的契機，科學合理地編制好鄉（鎮）、村土地利用總體規劃，並銜接好城市和村莊、集鎮規劃，給村集體預留一定的用地發展空間，並配備合理的用地指標。結合土地利用更新調查，做好集體土地所有權確權工作，盡快完成集體土地登記發證工作，保護土地所有者和使用者的合法權益。同時，應盡快合理建立集體建設用地的地價體系，制定集體建設用地基準地價，促進集體土地市場的規范發展。

（6）加強土地利用總體規劃和土地收益的管理，確保流轉工作健康發展。集體建設用地流轉必須符合土地利用總體規劃和擁有合法的產權，防止隨意修編和突破土地利用總體規劃的現象發生，更不得出現不符合土地利用總體規劃而發生流轉的情況，堅決防止隨意將集體農用地轉為集體建設用地，特別是佔用耕地或基本農田轉為建設用地的行為發生。對於集體土地流轉的收益，相關部門應盡快制定使用管理辦法，加強集體土地收益的監督管理，堅決防止鄉（鎮）、村幹部利用漏洞，趁機侵吞集體土地資產或導致集體土地資產流失的現象發生。

Ⅳ 廣東省徵收農村集體土地留用地管理辦法的第九條

依法轉讓、出租、抵押國有留用地使用權或出讓、轉讓、出租、抵押集體留用地使用權，須經本農村集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，流轉方案應在本集體經濟組織范圍內公示15日。
留用地使用權出讓、轉讓、出租或作價入股、出資與他人合作、聯營等形式用於經營性項目和工業用地的，應當參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。但本農村集體經濟組織全(獨)資注冊成立的公司、企業使用留用地的除外。

Ⅳ 《物權法》對集體建設用地使用權流轉有什麼規定

A 物權法》對集體建設用地使用權流轉有什麼規定？

《物權法》對建設用地使用集體所有的土地的流轉僅做了原則性規定，如第151條規定：「集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。」

總的來說，根據現行法律法規的規定，集體建設用地使用權的取得及流轉有嚴格的條件限制，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。除耕地外，農民集體所有的土地只能用於鄉鎮村企業、鄉鎮村公共設施和公益事業以及農民住宅建設。近年來。我國土地制度改革不斷深化，國務院先後出台了一系列涉及農村集體建設用地的規定。國務院關於2005年深化經濟體制改革的意見中明確指出，進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。土地行政主管部門一直將加快集體建設用地使用制度改革作為工作的重點，在對集體建設用地進行嚴格管理的同時，也允許一些地區開展集體建設用地流轉方面的試點，2004年，國務院頒布《關於深化改革嚴格土地管理的決定 》，其中關於「農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」的規定，強調「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。」

同時，在中國廣東、浙江、江蘇、上海、安徽、天津等地的農村建設用地使用權流轉開始了局部或區域試驗，並發展出了重慶農地入股、廣東海南出租農地、北京郊區等地小產權房等模式。

Ⅵ 國家對集體所有建設用地土地使用權流轉有何政策規定

《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》規定：在符合規劃的版前提下，村莊、集鎮、建制鎮權中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。
《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》也進一步明確：嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業發生破產、兼並等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，並不得用於商品住宅開發。

Ⅶ 湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法的實施時間

本辦法自2007年1月1日起試行。

Ⅷ 廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法的釋義

廣東省行政區域范圍內的集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓回、轉租和抵押，適答用本辦法。
集體農用地流轉用於非農業建設的規定
集體農用地未經依法批准辦理農用地轉為建設用地的手續之前，不得直接流轉用於非農業建設。擅自將農用地用於非農業建設的，應當依法承擔法律責任。
鄉鎮農民集體所有的土地經營和管理主體
鄉（鎮）農民集體所有的土地由鄉鎮集體經濟組織負責經營和管理，沒有鄉鎮集體經濟組織的，由鄉鎮人民政府負責經營和管理。