節余指標流轉後土地使用權

1. 從抗戰結束到新中國建立前,中國共產黨關於土地問題的文件有哪些

解放戰爭時期（1945—1949）土地政策：

目的：調動廣大群眾革命積極性。

政策：1946-5《關於清算減租及土地問題的指示》變減租減息為沒收地主土地分配給農民。

1947年《中國土地法大綱》，耕者有其田。

影響：加速了人民解放戰爭的進程。

認識：

變革土地制度是中國民主革命的一項基本任務，是廣大農民最迫切的要求。不解決土地問題，就不可能把廣大農民真正的發動起來，也不可能完成反封建的任務。

在國共政權十年對峙時期和抗日戰爭時期，中國共產黨根據當時的國內矛盾，分別制訂了切實可行的土地改革政策。抗日戰爭勝利後，中國社會的主要矛盾發生變化。

為適應建立抗日民族統一戰線需要而制訂的減租減息政策已不能滿足廣大農民的要求，為了徹底消滅封建剝削制度，中國共產黨制訂了《中國土地法大綱》。這是一個比較完善的土地革命綱領。

(1)節余指標流轉後土地使用權擴展閱讀：

2019年《中共中央 國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》正式發布。

文件要點一：深化農村土地制度改革，「三權分置」進行時。

保持農村土地承包關系穩定並長久不變，研究出台配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。

在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上，開展「回頭看」，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中。健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。

總結好農村土地制度三項改革試點經驗，鞏固改革成果。堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化，堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件，進一步深化農村土地制度改革。

在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。

穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。

抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。

研究起草農村宅基地使用條例。

開展閑置宅基地復墾試點。

允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用於支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。

嚴格農業設施用地管理，滿足合理需求。鞏固「大棚房」問題整治成果。按照「取之於農，主要用之於農」的要求，調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，重點用於農村人居環境整治、村莊基礎設施建設和高標准農田建設。

扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。加快修訂土地管理法、物權法等法律法規。

注釋：

此次中央一號文件的這部分內容無疑是與廣大農民朋友的切身利益息息相關的。農村承包地和宅基地兩項「三權分置」制度改革赫然在列，將為農民土地價值的提升和土地增值收益的共享奠定堅實的政策基礎。

這其中對於宅基地制度的改革尤為引人關注，「農村宅基地管理指導意見」和「農村宅基地使用條例」的出台預期將有望對這一領域長期存在的「一戶多宅」「有戶無宅」「無證建築私搭亂建」「超占面積」「宅基地使用權流轉」和遇徵收拆遷時的補償標准確立等問題「開葯方」。

值得注意的是，對於推進宅基地制度改革文件選用了「穩慎」二字，也預示著這項改革將是一個相對長期的過程。

廣大農民朋友在積極參與當地「宅基地自願有償退出」等新政策措施時也要抱持「穩慎」的態度，必要時及時咨詢專業維權律師的意見，爭取在改革前沿實現自己的合法利益訴求突破。

而文件中「加快建立城鄉統一的建設用地市場」的表述無疑具有宣誓意味，農村集體經濟組織的宅基地將有望為農民持續增收和農村的穩步發展發揮更大作用。

2. 有效集聚資源有序統籌發展———訪江蘇省國土資源廳廳長夏鳴———訪江蘇省國土資源廳廳長夏鳴

如果用一個字來形容，江蘇省國土資源廳廳長夏鳴最鮮明的性格特點就是「快」。

第一是進入角色非常快。從2008年4月11日到任，時間雖短，但他對江蘇省國土資源管理形勢怎麼看、工作怎麼干，已瞭然於心，上崗之初就提出國土資源工作要力求做到「四有」，即「守土有責、護土有方、動土有據、用土有益」。

第二是工作節奏非常快。初冬的一個周末，夏鳴從蘇北到蘇南，開展密集的鄉村調研，以至於接受記者采訪的地點和時間一變再變。一直到晚上9點多，他才有時間接受采訪。有了扎實的調研打底，采訪中他幾乎不講套話，語言犀利，見解獨到。

第三是創新思路非常快。夏鳴講，擔任江蘇省國土資源廳廳長後，困難空前，壓力巨大，逼著自己更多地思考有效和可持續的「護土之方」。今年上半年，正逢部省都在開展深入學習實踐科學發展觀活動，省廳處於兩者的交叉點上。他通過深入實際調研，一個嶄新的工作思路日漸成熟———有效集聚潛在資源，有序統籌城鄉發展。概括成四句話:解放思想，把握方向，集聚資源，持續發展。

在生產資料和勞動力的匹配上，解放思想，做大文章

當前，國土資源部門需要解放思想。在夏鳴看來，我們掌握很多審批權力，有些地方黨政領導要求國土資源部門解放思想，實際上往往是想要放寬約束機制。顯然，放寬約束是不允許的。這就給國土資源部門帶來一個大難題:在不增加建設用地的前提下，怎樣解放思想?換句話說，在原有的建設用地上怎樣做大文章?

夏鳴認為，這篇文章最大的餘地和空間在農村，在農村集體建設用地。農村土地家庭承包經營，是一個巨大的創舉，為我國改革開放30年奠定了基礎，是生產關系符合生產力的重大變化。但現實情況是，這么多農民依託農地增加收入已經不太可能。土地資源很寶貴，但現在的農村土地從經濟意義上講基本上呈現負效應。為什麼?三五畝地交給農民，就不掙錢，需要政府補貼。30畝甚至50畝、100畝，交給農民就會掙錢，政府不補貼，農民也願意種。要改變負效應，就要改變生產資料和勞動力的匹配關系，讓更少的人種更多的地，只有關系匹配，農村才能發展，農民才會富裕。我們要敢於在生產資料和勞動力的匹配上，動足腦筋，做大文章。

繼而帶來一個問題，農民到哪裡去?夏鳴說，實際上市場已經這樣引導，江蘇大部分農民的主要收入是靠外出打工。舊的匹配方式，形成了空殼，老人留在家裡種地。土地資源不能養活勞動者，同時，勞動者對土地也珍惜不夠。要解決這個問題，最終是減少農民，減少農業人口，把更多農村人口轉移到工業區或城鎮區居住，讓土地資源和勞動力有所匹配，產生正效應。

土地資源與勞動力匹配，才是真正的長遠發展。在夏鳴看來，補貼和照顧是權宜之計，城鄉統籌發展是必由之路。江蘇省城鎮化、工業化已經發展到一定階段，城市有更多、更好的公共資源，有更大的承載能力，工業化發展需要吸納更多人員。在這種情況下，應該發揮城鎮化、工業化的集聚效應，把更多農村人口變成市民，讓有限的人口留在農村。

解放思想要敢於打破舊框框，但必須把握長遠科學發展的方向，並且要堅持四個基本前提。夏鳴提出，一是耕地總面積不減少，二是建設總用地不增加，三是農民利益不受損，四是國土規章不違背。

有效集聚耕地資源、建設用地資源、勞動力資源和市場需求與公共服務資源

夏鳴介紹，江蘇在全國率先倡行工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中「三集中」土地利用方針，取得了明顯成效。在建設新農村過程中，同樣需要集聚。農業要走產業化發展道路，農村要大力改善基礎設施條件，農民要加快向第二、第三產業轉移。這是一個大趨勢，也是一個農村人力、財力、物力等諸多資源有序集聚的過程。

按照有效集聚資源的思路，江蘇省國土資源廳提出，開展「萬頃良田建設工程」試點。其指導思想是，通過大規模的農地整理，推進農業生產經營規模化、現代化;通過建設用地空間整合，優化用地結構，節約集約用地;通過農民向城鎮集中居住和享受社會保障，促進農民市民身份轉變，加快城鎮化進程。實施這項工程的最終目的，夏鳴歸納為「四大要素」的集聚，即最終實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源的有效集聚。

夏鳴曾任泰州市市長，對農業和農村工作十分熟悉。他認為，實施「萬頃良田建設工程」，有利於實現耕地資源集聚。江蘇農村有許多房子和耕地交織在一起，以致於耕地不像耕地、房子不像房子。一戶種三五畝地，誰能算準三五畝地要用多少化肥和農葯?通過集聚，一片幾千畝，就會看得清清楚楚，耕地就會得到非常有效的保護。江蘇將通過開展大規模的農地和村莊整理，建成集中連片的高標準的優質農田，優化用地結構，提高耕地質量，增加實際種植面積。通過改變傳統的單戶農業生產方式，實行大面積現代化的種植方式和規模化生產經營，大大減少對農業生態環境的污染，有利於農業規模、高效生產和農產品質量的提升。

實施「萬頃良田建設工程」，有利於集聚建設用地資源。夏鳴給記者算了一筆賬，江蘇農民平均每戶有一畝左右的宅基地，這部分土地集聚起來，能省出至少一半的土地。一個三千到五千人的標准村，如果搬進五六層的公寓樓，可以省出1000多畝土地。對一個縣來講，這差不多是一年的用地指標。根據江蘇「萬頃良田建設工程」實施規劃，將通過城鄉建設用地增減掛鉤和集體建設用地使用權流轉等渠道，把農村散亂、粗放、低效的建設用地，包括撤並的村落、搬遷的學校、廢棄的道路、淘汰的窯場、破產的鄉鎮企業等，復墾置換或調整置換形成的建設用地，優先用於農民安置房、基礎設施等配套建設，節余指標可以在縣域范圍內置換到城鎮集中使用。這樣有利於節約集約用地，提高建設用地利用效率，同時可以逐步緩解土地利用計劃緊張的矛盾。

實施「萬頃良田建設工程」，也有利於勞動力資源集聚。夏鳴說，農村人口向城鎮集中，促進了原從事農業生產的勞動力向第二、第三產業轉移，加快形成勞動力市場，豐富並擴大當地勞動力資源的優勢。工程實施後，引入產業化生產經營方式，延伸農業加工產業鏈，必然產生和增加新的就業機會，吸收和消化部分勞動力。就地、就近就業機會大增，勞動力供需貼近，有序轉移，避免或減少盲目流動。

作為經濟學學士、管理學碩士、高級統計師的夏鳴，喜歡從經濟學的角度思考問題。他說，實施「萬頃良田建設工程」，有利於市場需求和公共服務的集聚。經濟發展的原動力是需求，現在農民分散居住的狀況，致使需求發散。如果有更多農民到城裡來，能真正形成需求的集聚，是很大的節約。公共服務資源全部延伸到村下，存在巨大的浪費。我國全部的道路加起來，密如蛛網，每個村、每個組通的道路太多。自來水、電話、污水處理等設施，全部通到村以下，成本太高。以污水處理為例，送到每個村每一戶，一米長的管道要投入1000多元。如果都住在鎮上，就很簡單，是很大的節約，同時帶來市場的繁榮。

新農村建設不是簡單的新村建設，要防止過程性浪費

過程性浪費，是夏鳴反復提及的一個名詞。他認為，如果真正做到四大資源的集聚，就會有利於新農村發展，有效防止過程性浪費。

改革開放30年來，江蘇取得了巨大的進步和發展。夏鳴說，其間，農民的房子，由最早的草房或破瓦房，先後改建成瓦房、在此基礎上簡單搭建成樓房，直至後來的別墅型住宅。差不多20年拆了兩次房、建了兩次房。兩拆兩建，都在GDP上有輝煌的記載，但最終留下什麼呢?很多東西已空空如也，沒有實際財富的積淀。這就叫過程性浪費。

夏鳴提出，我們推動社會主義新農村建設，在向市場經濟挺進的時候，要防止過程性浪費。簡單地搞新村建設。沒有達到四個集聚，往往是簡單地把幾個村莊合並，耕地還是一家一戶耕種，幾乎沒有騰出多少土地來，是有限的集聚。有的村一年投資上千萬元，但還是那麼多人占那麼多地，土地資源與勞動力之間不完全匹配。新村建設的效能就是有限的，現在建的新村，有可能再過10年、20年，還會被拆掉。效能無從體現，就說明需要改變思路，更加有效地集聚資源。

防止過程性浪費，要鼓勵更多的農民進城入鎮。夏鳴強調，對失地農民要給予充分的失地保障，讓他們和城鎮居民享受同樣的待遇，同時還要增加培訓經費，給他們更多的保險，使之生活得更好。如果有農民願意放棄土地承包經營權，走進城市，同樣應給他們這個待遇。實際上，農民進入城鎮，既能提供勞動力源泉，也能擴大需求，對經濟社會發展有利。也就是說，讓農民脫離土地，讓有限的人管理土地。對離土又離鄉的農民，給予完完全全的城鎮保障。夏鳴認為，這是一條根本出路，特別在江蘇這樣的經濟發達省份，值得一試。

有效集聚潛在資源，有序統籌城鄉發展。對此，一直快人快語的夏鳴特別慎重地強調，這項工作不是一蹴而就，而是需要有序推進。按照「萬頃良田建設工程」試點方案，到2010年，江蘇省將建成高標准農田2萬公頃以上，新增耕地600公頃以上。形成一批集中連片、基礎設施配套的高標准農田，為現代農業的發展提供良好的平台，有效改善農民的生活水平和生活質量。

「有效集聚資源、有序統籌發展」的新思路得到了全省各地的呼應，也得到了省委、省政府的肯定。11月4日，中共江蘇省委第十一屆五次全會通過的《中共江蘇省委關於貫徹落實黨的十七屆三中全會決定加快推進農村改革發展的意見》提出:在全省組織實施「萬頃良田建設工程」試點，促進農村耕地資源、建設用地資源、公共服務資源等的有效有序集聚。

展望「萬頃良田建設工程」目標，夏鳴為我們描繪了一幅美好的藍圖:城鄉資源配置漸趨合理，二元結構矛盾順勢破解，農村耕地連片有效保護，農業現代化成功推進，農民收入顯著提高，江蘇省率先實現城鄉一體化新跨越，城鄉人民共享深化改革、科學發展碩果。

有集聚資源、統籌發展的嶄新理念，有「萬頃良田建設工程」作為重要依託，人多地少的江蘇，一定能走出一條土地資源與勞動力更匹配、經濟社會發展效能更高的新路。

3. 2．土地市場

（1）土地出讓向多目標轉變

深入推進國有土地有償使用制度改革，及時出台新修訂的劃撥用地目錄；堅持和完善土地招拍掛出讓制度，推動工業用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由「價高者得」的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。2010年，全國共出讓土地29.15萬公頃，比上年增長32%；出讓總價款為2.71萬億元，同比增長57.8%（圖8）。其中，招拍掛共出讓土地面積25.73萬公頃，同比增長37.4%；招拍掛出讓價款2.6萬億元，同比增長59.7%。土地資源市場化配置程度持續穩步提高，2010年全國招拍掛出讓土地面積占出讓總面積的比例達88.3%，同比提高3.5個百分點；招拍掛出讓價款占出讓總價款的比例達到96.0%，同比提高1.1個百分點（圖8）。

圖 8 土地出讓及招拍掛出讓面積和價款變化情況

專欄 4 地票個案引發高度關注

地票，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地後產生的建設用地指標，在保障本地農村發展用地後，將節余指標通過農村土地交易所公開交易，形成的可用於市域范圍內建設的用地指標。地票歸農戶和農村集體經濟共同所有，具有新增建設用地指標、耕地佔補平衡指標、有價證券、土地財產權益等屬性，其運行過程包括「復墾—驗收—交易—使用」4個環節。

作為地票的首創者，重慶自2008年12月4日成立農村土地交易所以來，已經舉行了18場地票交易會，交易地票約3.5萬畝、成交金額逾43億元，產生了較好的生態、社會和經濟效益。地票產生後引發社會各界強烈關注，專家學者普遍給予高度評價，認為地票制度在保護耕地數量和質量、維護「三農」利益、凸現土地權益「資產化」、構建城鄉統一建設用地市場、統籌優化城鄉土地利用等方面都有積極意義，但也存在地票打包交易方式有缺陷、地票推高房價的可能性、企業競得地票後「落地」難等需要繼續深入研究的問題。進入2010年，地票熱潮不減，成都更是出台政策對所有國有經營性建設用地使用權實行憑地票准入制度，但由於違反城鄉建設用地增減掛鉤政策，在年底被緊急叫停。

在此背景下，有序、有度開展地票制度創新，需要重點關注以下幾項工作：一要夯實地票的法律制度基礎，如法律屬性、歸屬、權利義務界限等；二要保障農民權益、完善地票收益分配，要優先保障農民利益，不能形成新的「土地財政」依賴症；三要實行總量控制、合理確定地票規模，要實行總量控制以最大程度地規避制度和市場風險，統籌考慮復墾規模、流轉數量、市場供求等因素確定地票規模；四要構建農村土地評估和流轉支付體系，要合理確定農村土地流轉價格的時間和數值增長方式，形成靈活多樣的支付方式。

（2）地價水平穩步上升

2010年土地市場延續了迅速回暖的勢頭，持續走高，在經歷了力度最大、手段最多、持續時間最長的調控政策後，年末房地產市場重新火爆。根據國土資源部對全國105個城市地價監測得到的結果，綜合地價一季度漲幅較2009年第四季度有所趨緩，但仍保持較高的漲幅；二季度調整回落，漲幅較上一季度趨緩，三季度出現反彈，環比增速較上一季度有所回升，政府再次密集出台了第二輪調控政策，包括提高首付金比例，調整住房相關稅費優惠政策，停止發放第三套房貸，央行也兩次上調存貸款基準利率，四季度綜合地價環比增幅加速回升，全國地價總體水平呈上升態勢。綜合地價、商業地價、居住地價環比增長率均為本年度最高。2010年第四季度，全國主要監測城市地價總體水平為2882元/平方米，商業、居住、工業地價分別為5185元/平方米、4245元/平方米和629元/平方米；同比增長率分別為8.62%、10.03%、11.02%、5.29%；環比增長率分別為2.53%、2.89%、3.67%、1.08%（圖9）。

圖 9 2007～2010年各季度全國主要城市地價總體水平增長情況（環比）

長江三角洲、珠江三角洲和環渤海三大重點區域綜合地價水平均高於全國總體水平。其中，長江三角洲地區綜合地價水平最高，為4403元/平方米；珠江三角洲地區次之，為3830元/平方米；環渤海地區最低，為3182元/平方米。長江三角洲地區綜合地價環比、同比增幅最低；珠江三角洲地區增速趨緩；環渤海地區增速均呈上升趨勢。

（3）土地購置面積創新高

2010年，全國房地產開發企業完成土地購置面積4.10億平方米，比上年增長28.4%，土地購置費9992億元，增長65.9%。本年度房地產開發企業完成土地購置面積為歷史最高水平，超過2007年（4.06億平方米）。2007年由於國房景氣指數持續走高，房屋銷售價格環比和同比增幅加速上漲，屢創歷史新高，促使金融、土地等系列宏觀調控政策集中出台（圖10）。

圖 10 房地產企業完成土地購置面積情況

專欄 5 京滬等土地出讓金超過千億

2010年各地加大了土地供應力度，土地出讓金增長迅猛，北京、上海和大連三地的土地出讓金超過4000億元，約佔全國土地出讓金總額的15%。

10年來，各地土地出讓金收入增長迅速。2001年，全國土地出讓收入佔地方財政收入的比重只有16.6%。到2009年，該比例已上升至48.8%。2010年，北京、上海、大連土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加，今年全國土地出讓金達2.7萬億元，相當於地方財政收入的65.9%。地方政府嚴重依賴土地出讓金等相關收入，是為「土地財政」（表1）。

土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如耕地佔用稅、房地產和建築業的營業稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點徵收的是房地產稅和建築稅，有些地方這兩項稅收甚至佔地方總稅收的百分之三四十。二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金佔地方預算內收入的比重已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。此外，政府用徵收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠遠高於土地財政的收入。

表1 2010年28個重點城市土地出讓金情況

數據來源：世聯數據平台

地方政府收入對土地及土地相關產業擴張的過度依賴，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權不匹配。20世紀90年代，分稅制改革取得偉大成績，問題是地方財政分配比例過小。後來，中央把城鎮化作為重要的戰略方針，各級城市的政府首當其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問題是發展資金不足。恰在這時，土地使用制度改革取得實質性進展，有償使用土地制度歷經10年，終於基本確立下來。1998年，政府機構改革和換屆，各級城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財力不足問題的出路，土地財政逐漸形成。

而現行土地管理制度是土地財政形成的主要制度基礎。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，所謂集「裁判員」與「運動員」於一身。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體。

4. 土地增減掛鉤的政策效應

隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化 。其多重效應主要體現在：
第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。
要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助於改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用於發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落後面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。
第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。
我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目佔用耕地需要履行「占補平衡」義務，立足於耕地本身不能少。筆者認為，「增減掛鉤」是「占補平衡」思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設佔用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展「萬頃良田」建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成後可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進「造地增糧富民工程」、「金土地工程」、「高產農田示範工程」等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建築。「增減掛鉤」的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。
第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。
在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸並、對廢棄地塊實行復墾；耕地佔補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地「散、亂、空」問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。
第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。
「增減掛鉤」涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理「節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地」，規定「集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用於農業農村發展」。
由於城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批准試點之外擅自開展「掛鉤」，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用於中心城市，不利於城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯後，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在「兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索」的基礎上總結經驗，規范推進。 「兩探索」，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意願，取決於地方政府管理水平。下一階段，需要著力於完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本「三位一體」管理，提高政策的綜合效益。

5. 如何使土地增值收益「流動」起來

今年的中央一號文件提出，改進耕地佔補平衡管理辦法，建立高標准農田建回設等新增耕地指標和城鄉答建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。《政府工作報告》對此進行了重申。

基層實踐早已開始。去年底，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區正式簽訂土地增減掛鉤節余指標流轉協議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉。此次簽約流轉指標共計7000畝，總金額達50.4億元。四川省國土資源廳相關負責人介紹，指標流轉收益將全部用於當地脫貧攻堅，為農村的聚居點建設、扶貧產業發展提供資金支持。

6. 現階段全省城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉指導價是每畝多少元

估計30萬元/畝

7. 什麼是土地增減掛

1、土地增減掛指的是城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。

2、依據土地利用總體規劃回，將若干擬整答理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用於城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區。

3、通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

(7)節余指標流轉後土地使用權擴展閱讀：

土地增減掛鉤政策：

1、允許集中連片特困地區、國家級貧困縣，以及省級貧困縣的節余指標在省域內流轉使用，為貧困地區脫貧攻堅拓展了資金來源，促進了城鄉公共服務均等化和區域均衡發展。

2、增減掛鉤節余指標跨省域調劑的調出地區限定在「三區三州」（即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣。

3、根據經濟承擔能力，確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8個省（市）為主要幫扶省份。

4、調劑資金分兩個階段向調出省份支出，核定資金總額後支出70%調劑資金；確認完成拆舊復墾安置後，再支出剩餘30%調劑資金。

8. 積極探索農村土地使用權流轉法律制度新的實現形式——天津市宅基地換房的法律制度研究

南開大學法學院教授萬國華

一、問題的提出

宅基地換房，是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自願的原則，農民以其宅基地，按照規定的置換標准換取小城鎮中的一套住宅，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地「占補平衡」，是天津市推進小城鎮建設的創舉。宅基地換房適應了城鎮化的發展趨勢，是解決「三農」問題的迫切要求，是全面建設小康社會實現農村現代化的必然要求，是解決制約小城鎮發展的土地與資金問題的必然要求。

宅基地換房是一項系統工程，涉及眾多法律關系。天津市宅基地換房的第一批試點已經進入尾聲，第二、第三批試點已經開始運作。第一批試點積累了大量的成功經驗。因此，系統地分析宅基地換房法律制度，既可以為今後開展以宅基地換房模式推進小城鎮建設提供法律支持，為相關主管部門依法決策提供法律參考，又能為全國開展宅基地換房推進小城鎮建設提供示範；同時，宅基地換房在我國還是一項城鄉統籌發展的新探索，目前國內學者研究甚少，具有極高的理論研究價值。

二、宅基地換房的整體法律性質——民商事、行政及其他法律關系的綜合體

宅基地換房涉及的主體眾多，關系復雜，包含大量民商事法律關系、行政法律關系和其他性質的法律關系，明顯具備綜合性的特點。從整體制度分析，宅基地換房是一系列民商事、行政及其他法律關系的綜合體，任何試圖把宅基地換房簡單定性為一種民商事或行政法律關系的做法都是片面的、不全面的。

（一）各種法律關系概覽

宅基地換房中各主體間的法律關系主要如下圖所示。

城鄉土地管理制度改革新論：首屆城鄉土地管理制度改革濱海新區高層論壇論文集

（二）民商事法律關系體系

宅基地換房中，上述主體參與了大量民商事法律關系，構成宅基地換房的民商事法律關系體系。主要包括：村民與村集體之間的換房協議關系；村集體與鎮政府之間的換房協議關系；鎮政府與開發建設投資機構之間的換房總體協議關系；區（縣）政府與開發建設投資機構之間的投資關系；開發建設投資機構與銀行之間的借款合同等關系；開發建設投資機構與勘察、設計、施工、監理單位之間的建設工程合同關系；有關委託方與評估機構之間的委託評估合同關系。

（三）行政法律關系因素

宅基地換房是在政府推動下進行的，政府對整個工程進行規劃、指導和管理，在一些特定情況下直接參與宅基地換房的具體操作。在這一過程中，政府實施了大量的行政行為，產生了大量的行政法律關系。具體包括：行政管理法律關系；徵收補償關系；土地劃撥出讓關系；行政審批關系；行政監督關系等。

上述各種行政法律關系是宅基地換房的重要組成部分，這充分體現了在宅基地換房的整體法律性質中存在著行政法律關系性質的要素。

（四）其他法律關系因素

主要有：村民與村集體經濟組織或村委會之間的群眾自治關系，這種關系主要屬於憲法法律關系范疇；社會保障關系，在性質上具有經濟法的屬性。

綜上四個方面的論述可以發現，在宅基地換房中，存在著民商事法律關系、行政法律關系、憲法法律關系、經濟法法律關系等多種性質的法律關系。因此，宅基地換房的整體法律性質具備綜合性的特點。

三、宅基地換房核心法律關系的性質——自願、平等基礎上的新型置換關系

我們研究認為，宅基地換房協議關系是宅基地換房各種法律關系中的核心法律關系。其性質是一種在自願、平等基礎上的新型置換關系。

（一）新型置換關系的基礎

1.自願

值得注意的是，置換關系中的自願在3個層次的換房協議中具有不同的內涵：在村民與村集體簽訂協議時，既要求簽訂協議的村民自願，也要求村集體的集體自願。而在村集體與鎮政府，以及鎮政府與開發建設投資機構簽訂協議時，自願主要是指集體自願。

2.平等

在農村與村集體、村集體與鎮政府、鎮政府與開發建設投資機構簽訂協議時充分地體現了協議各方的平等地位。

（二）新型置換關系的主體

這種新型置換關系的主體包括農民、村集體、鎮政府、開發建設投資機構。

（三）新型置換關系的標的

天津市宅基地換房涉及的主要標的是：宅基地使用權及宅基地上的原有房屋，新建小城鎮中的新建住房及其國有土地的使用權。

（四）新型置換關系的內容

新型置換關系的主要內容並非簡單的物物交換，而是農民以放棄宅基地使用權與原有房屋的所有權為代價，獲取新建房屋的所有權及相關國有土地使用權，是一種新型的置換，表現在：宅基地使用權被自願放棄，沒有轉讓給開發建設投資機構；原有房屋被拆除，也沒有轉讓；農民在自願放棄宅基地使用權及原有房屋的所有權之後，獲取新建住房的所有權及其土地的使用權；新建住宅的建設者——開發建設投資機構，在交付新建住宅之後，並沒有取得宅基地使用權及原有房屋的所有權。

四、宅基地換房的基本法律原則

（一）合法原則

1.合法的內涵

宅基地換房，是一項創新性的舉措。在這個系統工程中，不乏創新性的制度設計，然而，所有的制度設計都是圍繞合法性原則展開的。因此，合法是指宅基地換房的每個環節都有法可依，依法辦事。

2.合法原則的體現

（1）「承包責任制不變」和「可耕種土地不減」充分體現了合法性原則。「承包責任制不變」和「可耕種土地不減」，是天津市宅基地換房的核心指導思想，符合法律規定。

（2）宅基地換房的具體做法體現了合法原則，下文具體闡述。

（二）自願原則

1.自願的內涵

這里的自願原則，主要強調的是村集體自願，包括自願申請，自願整理宅基地，自願簽訂拆遷還遷協議。

2.自願原則的體現

根據《中華人民共和國物權法》第五十九條、《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九條規定，涉及村民利益的重要事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。處置村內土地所有權屬於涉及村民利益的重大事項，應該經過村民會議的大多數同意。天津宅基地換房實踐對此有更高要求，天津市發展改革委《關於在示範小城鎮試點中深入細致做好群眾工作維護好農民權益有關問題的通知》規定：「必須以村為單位進行群眾意願表決，群眾擁護率低於90%，不能參加試點項目，市政府也不批准開展建設。」

（三）創新原則

1.創新的內涵

宅基地換房中的創新是指在現有法律政策的框架下，探索一條城鎮化建設的新路子。

2.創新原則的體現

（1）農村土地整理制度的創新。宅基地換房通過城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，原宅基地整理復墾在耕地面積不減少的情況下實現了土地利用集約化，為城鎮建設用地開創了新來源，是農村土地整理制度的重大創新。

（2）小城鎮建設和投融資機制創新。從小城鎮建設方式來看，宅基地換房由政府投資組建開發建設投資機構，專業負責小城鎮的開發與建設。小城鎮建設用地享受經濟適用房的優惠政策，通過劃撥方式取得。小城鎮建設的資金不是來自農民，也不是來自政府財政支出，而是通過市場機製取得，政府不賺一分錢，資金平衡，最終的收益全部歸屬於農民。

（3）農村基層工作創新。從農村工作角度來看，天津宅基地換房在具體操作上遵循農民自願，重視村民決議的作用。

（4）管理體制、管理方式創新。小城鎮管理體制、管理方式、小城鎮綜合執法體制等方面進行了創新。小城鎮的管理體制與我國現有的社區管理體制不同，有著自己獨特的機制。

（5）小城鎮社會保障制度創新。小城鎮中的保障對象都是搬遷的農民，農民進入新建小城鎮，享受城市裡的社會保障待遇，還建立了小城鎮農民的住房補貼制度，在社會保障制度方面實現了創新。

（四）平衡原則

平衡原則是宅基地換房遵循和體現的一項重要原則。

1.平衡的含義

天津宅基地換房中的平衡原則是指宅基地換房是在國家不花錢、農民不掏錢、社會耕地不減少的前提下，實現各方利益的平衡與社會的和諧發展。

2.平衡原則的體現

（1）天津宅基地換房實現了各種利益平衡，實現了政府、農民、社會等主體的多贏。

（2）天津宅基地換房有利於建設社會主義和諧社會。

五、宅基地換房具體制度的合法性

既然宅基地換房是一系列規則制度的綜合體，那麼分析宅基地換房制度合法性必然要分析個性具體制度的合法性。

（一）政府主導作用的合法性

政府是宅基地換房辦法的總設計師，積極推動了宅基地換房的順利實施，在這一過程中起著主導作用。宅基地換房涉及天津市小城鎮和社會主義新農村的建設、主要城鄉建設，同時涉及地方經濟、財政、民政、公安等行政工作，屬於地方政府行政管轄范圍，屬於政府的職權范圍。同時，積極採取行政措施，開展城鄉建設，推動城鄉經濟、政治發展，也是政府的職責。

（二）宅基地換房核心關系的合法性

在宅基地換房中，以宅基地使用權及原有地上房屋置換新建小城鎮的一套房屋及其國有土地使用權是其核心關系。分析該核心法律關系的合法性需從幾個方面分析：

（1）宅基地使用權沒有流轉。在我國，《中華人民共和國物權法》剛剛頒布實施，該法第一百五十三條規定：「宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。」但是《中華人民共和國土地管理法》尚沒有關於宅基地使用權流轉的直接規定，因此，依據目前的法律規定，宅基地使用權的流轉是存在法律障礙的。以宅基地換房時，農民自願放棄原有宅基地使用權，拆除地上房屋，不違背現行法律，沒有發生宅基地使用權和原有房屋產權的流轉。因此，宅基地換房的核心法律關系不存在集體建設用地非法流轉的問題。

（2）村民交回宅基地使用權並拆除原住房的行為合法。《天津市土地管理條例》第六十六條第三款規定：「遷村並鎮和村民遷入新建住宅的，原住房應當予以拆除，宅基地收回，進行土地整理。」根據這一款規定，遷村並鎮和村民遷入新住宅的，收回宅基地是一種強制性規范，不需要徵得使用權人的同意即可收回。天津市的宅基地換房符合本條款的規定，農民遷村並鎮和村民遷入新建住宅，放棄宅基地使用權完全合法。

（3）以小城鎮中的住宅及相關國有土地使用權作為置換對價的做法合法。宅基地換房協議雙方有權自主約定置換對價。宅基地換房協議屬於民事協議，在不違反法律的前提下，尊重當事人雙方的意思自由，當事人雙方有權利約定置換對價的具體內容。

（三）申請開展試點與簽訂具體協議的合法性

1.村集體自願申請開展宅基地換房試點的合法性

宅基地換房涉及對村集體的土地所有權進行處分，因而在自願原則下，應該經過村集體的同意，因此，應該在村內進行民主決議。

2.簽訂具體協議的合法性

宅基地換房涉及多種協議，例如：村民與村委會、村委會與政府、政府與開發建設投資機構等，這些以書面協議形式簽訂民事合同、行政合同，確定雙方權利義務的做法符合民事合同與行政合同的相關規定。

（四）運作主體及投融資機制的合法性

1.政府組建開發建設投資機構的合法性

宅基地換房資金需求巨大，需要進行大筆資金的融資。而根據現有法律文件規定，地方政府不能以自身名義進行貸款或通過發行地方政府債券的方式融資，必須組建政府投融資平台。天津宅基地換房中組建了獨立於政府的小城鎮開發建設投資機構，在法律地位上是獨立的民事主體，具備法人資格，以其自身名義進行投融資建設，符合法律規定。

2.融資機制的合法性

小城鎮開發建設投資機構是從事房地產開發的企業法人，有權依法從銀行獲得貸款。根據《中華人民共和國合同法》、《貸款通則》等規定，雙方訂立貸款合同關系，符合法律規定的。

3.稅收返還的合法性

實際生產經營地坐落在試點小城鎮規劃建設區域內的新建企業所繳納的各項稅收，自企業產生稅收之日起，其市、區兩級留成部分，五年內予以全部返還，專項用於小城鎮社會公益性建設和管理支出。這部分稅收屬於市、區兩級財政收入，市區財政依法對其作出處分，給予稅收優惠政策，將其收入在五年內全部返還也是合法的。

（五）小城鎮用地與建設的合法性

1.政府對建新地塊進行徵收合法性

根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，為了公共利益的需要，國家可以徵收土地，但應當給予補償。宅基地換房中涉及土地所有權轉變，政府對建新地塊進行土地徵收並給予補償的行為合乎法律規定，因為以下三點：第一，對建新地塊徵收的目的符合公共利益要求。天津宅基地換房對建新地塊予以徵收，其目的在於提高農村建設用地利用水平，節約有限的土地資源，提高農民生活水平，促進小城鎮建設，有利於社會主義新農村建設，這一目的符合公共利益的要求。第二，對建新地塊徵收的程序合法。第三，在對建新地塊的徵收之前考慮集體的意願也是合法的。宅基地換房「一切為了農民，一切依靠農民」，充分尊重農民意願，在試點審批環節已經充分考慮了村集體與農民的意願，不但合法，而且因在行政行為中引入平等理念，保護了相對人的利益，體現了現代法治的要求。

2.新建小城鎮享受經濟適用住宅的優惠政策符合法律規定

根據《經濟適用住房管理辦法》的相關規定，市、縣人民政府有權確定經濟適用房的具體政策。因此，天津市政府有權批准安置房屋享受經濟適用房的有關優惠政策。

3.以劃撥方式取得小城鎮安置房屋的土地使用權符合法律規定

根據《經濟適用住房管理辦法》規定，經濟適用住房建設用地，實行行政劃撥方式供應。

根據天津市人民政府對第一批試點的批示，示範小城鎮還遷房屋享受經濟適用住房的優惠政策。建設用地以劃撥方式取得國有土地使用權，符合法律規定。

4.房屋建設的合法性

由小城鎮開發建設投資機構負責小城鎮建設符合法律規定。

5.以「招拍掛」方式出讓小城鎮經營用地的合法性

根據《中華人民共和國土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，國有土地使用權可以出讓，經營性用地應該通過「招拍掛」的方式進行出讓，因而宅基地換房中，由相關部門對小城鎮經營性用地進行招標、拍賣、掛牌、出讓的做法合法。

（六）周轉指標的使用與整理復耕的合法性

國土資源部將天津市確定為城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點城市，周轉指標的使用與整理復耕是城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的主要內容。天津宅基地換房中對農村建設用地進行規劃整理，採取城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的辦法進行建設用地指標周轉，將農村宅基地與小城鎮房屋進行置換，對原有宅基地進行整理復耕和調劑使用，實現了農民住宅用地的集約化，保持了耕地面積不減少，實現了建設用地的盤活，這些規劃整理措施符合相關法律文件規定。

（七）小城鎮管理的合法性

1.小城鎮行政管理體制的合法性

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規定，市轄區人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。因此，小城鎮的行政機構及其許可權設置符合法律規定。

2.小城鎮社區管理體制的合法性

就華明示範鎮的現狀來看，小城鎮的社區管理主要是通過設置社區居委會來進行的。社區居委會為群眾性的自治組織，取代原先村委會的職能，並有所創新，主要負責社區內的社會事務、社會保障及治安調解等工作。居委會成員由居民選舉產生。

3.小城鎮物業管理的合法性

小城鎮的物業管理包括物業公司的選聘、更換、解聘，物業服務的內容以及物業服務雙方的權利義務關系等眾多內容。在示範小城鎮的物業管理上，物業管理企業按照國務院《物業管理條例》和《天津市物業管理條例》的相關規定，採用招、投標的方式擇優選聘具有相應資質的物業管理企業。物業公司的更換、解聘均由業主大會決定。物業服務合同的內容及雙方的權利義務嚴格按照國務院《物業管理條例》的相關規定執行。小城鎮物業管理的相關內容符合法律規定。

（八）小城鎮社會保障措施的合法性

1.小城鎮社會保障具體內容的合法性

小城鎮的社會保障主要包括居民最低生活保障、醫療保險、養老保險和住房補貼制度等。由於目前我國尚沒有關於農村社會保障的具體法律規定，2007年7月11日下發了《國務院關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求在農村建立全面的社會保障制度，但對於具體制度如何設計沒有具體規定。天津市宅基地換房中，小城鎮的社會保障體系比照城市居民的保障標准制定，是合法的。

2.稅收返還保障小城鎮社會保障資金的合法性

小城鎮社會保障的資金主要來源於市、區兩級政府的稅收返還，專項用於小城鎮社會公益性建設和管理支出。這部分稅收屬於市、區兩級財政，不涉及中央部分，市、區財政依其職權對這兩部分作出處分。

綜上所述，雖然在現在法律法規中沒有關於「宅基地換房」的直接的、明確的規定，但是「宅基地置換」具體制度設計的各個基本組成環節都源於法律，具有相關法律依據，因此，宅基地換房的具體制度具備合法性。

六、宅基地換房法律關系的穩定措施

宅基地換房的順利穩定進行對社會經濟發展、和諧穩定具有重要意義。一項完整的法律制度設計應當包括糾紛預防，特別是應當包含糾紛解決機制，以維護有關法律關系的穩定，宅基地換房的法律關系也不例外。我們認為，宅基地換房糾紛預防和解決機制應當包括如下內容：

（1）糾紛預防機制。預防糾紛產生的關鍵是利益分配的平衡問題。集體經濟組織和農民是宅基地換房的重要參與者，維護農民利益，尊重農民意願，可以最大限度預防糾紛產生，在法律框架內注意保護其利益，尊重其意願，充分調動其積極性、主動性，處理好集體經濟組織、農民與開發建設投資機構、政府及政府工作部門、其他相關主體的關系，宅基地換房才能順利進行。

（2）糾紛解決機制。根據宅基地換房中的具體法律關系的性質，糾紛解決機制主要有：協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟）。根據不同法律關系的性質選擇具體的糾紛解決機制。

七、結論

綜上所述，在組成宅基地換房的若干法律關系中，其核心的法律關系的表現形式是宅基地換房協議，是一種建立在平等、自願基礎之上的新型置換關系。

通過對宅基地換房的整體法律性質、核心法律關系的性質、內在法律原則、具體制度的合法性、糾紛預防與解決機制進行逐步分析之後，我們可以充分地肯定：宅基地換房在我國現有法律的框架內，對土地流轉制度和小城鎮建設制度進行大膽改革與創新，在總體制度上具備合法性。

天津市宅基地換房的實踐，對天津農村的經濟、政治、文化體制的發展與完善作出了突出貢獻，同時對全國的城鎮化建設、社會主義新農村建設的立法實踐也具有豐富的借鑒意義。

宅基地換房在我國還是一項城鄉統籌發展的新探索，對相關民事、經濟、行政領域的法學研究具有積極的研究價值。我們預測，宅基地換房將在未來引發國內學者對其進行法學研究的熱潮，填充相關法學理論的研究空白，從而大大提高國內學者在宅基地換房領域的學術水平，並通過法學理論研究進一步促進社會主義法治的發展。

9. 土地流轉對河灘地,荒山地有那些優惠政策

農民權益維度

土地問題是農民最大的民生問題，涉及到農民最核心的利益。土地使用權流轉，本質上就是農民土地權利和利益的大調整。推進農村土地使用權有序流轉，其根本立足點就是要充分保障農民權益，任何人任何時候都不能漠視農民的存在以及他們的利益訴求，特別是弱勢群體的利益訴求。一是要最大限度保障農民權益。土地流轉的主要目的就是要賦予農民更多的財產權利，依法保障農民享有平等的財產權利，增加農民的財產性收入，縮小城鄉收入差距。二是要最大限度尊重農民意願。30多年來，我國農村土地改革的基本遵循就是農民自願。把土地流轉的選擇權真正交給農民，真正由農民選擇而不是代替農民選擇，鄉鎮政府和村級組織不能以任何理由搞強迫命令、一刀切。對違背農民意願的土地流轉行為，必須堅決制止和糾正。三是要最大限度發揮市場的決定性作用。土地流轉是農村土地資源優化配置的過程，土地是否流轉、形式如何選擇、價位如何確定，均應由農民根據市場變化「私人訂制」，要切實發揮好市場的作用。

農業發展維度

促進農業增效、農民增收，是當下農村土地使用權有序流轉最基本的目標維度。一是要堅決落實中央關於農村土地流轉的各項政策措施，鼓勵發展和大力支持農業企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶等新型經營主體，提高農業產業化經營的集約化、專業化、組織化、社會化。二是要建立縣、鄉兩級農村土地流轉的管理機構，健全覆蓋縣、鄉、村三級土地供需信息網路平台，暢通土地流轉信息渠道，既使那些農業勞動力轉移進城農戶和耕種有困難的家庭能夠及時找到土地流轉出路，又能讓想擴大經營的種植大戶、企業能及時找到有土地流轉意向的對象；既可避免耕地拋荒，又能獲得更多的流轉收益。三是要實行嚴格的土地用途管制。建立嚴格准入制度，對不符合條件的工商企業禁止租賃和經營農地，設立土地流轉底線，禁止租賃農地「非農化」，禁止租賃耕地「非糧化」，以確保糧食安全。

農村穩定維度

土地制度改革是農村各項改革的關鍵和核心。因土地流轉而引發的土地糾紛也是地方黨委政府和領導幹部最頭痛的問題，一旦處理失當，就會激發矛盾，影響農村穩定。推進農村土地有序流轉，必須站在維護農村的高度科學考慮。一是要科學立法，創新農村法治體制，建立健全符合農村長遠利益和農民現實需要的集體資產法律法規體系，完善各項權能，明晰產權歸屬，規范權利義務，確保農村土地流轉有章可循，有法可依。守住防止集體資產被侵蝕的紅線，保住防止農民利益受損的底線。二是要加強土地流轉合同的科學化管理，推動土地流轉交易按合同公開、公正、規范運行，嚴肅處理土地流轉中侵害農民權益的違規違法行為。同時，也要盡力避免種養大戶、農業投資企業在土地流轉中的政策風險、法律風險。三是要科學確定土地流轉規模。農村土地流轉規模要科學考慮新型城鎮化進程，科學考慮勞動力轉移規模，科學考慮農業科學技術進步水平，科學考慮農民管理水平，科學考慮農民接受程度，切不可人為設置經營規模指標，片面求快、求大，從而從源頭上減少土地流轉的社會風險，促進農村社會穩定。來源：農村土地網

10. 簡述我國農村集體土地使用權流轉的現狀,存在的問題和深化改革的建議

農村土地規范流轉，既是推進農業結構調整、促進農業規模經營的基本途徑，也是提高資源配置效率,促進農民增收的重要途徑。因此，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的主要問題，處理好其中的各種主體的利益關系，制定有效推進農村土地流轉的政策措施，是推進現代農業、統籌城鄉發展的必然要求和重要方面。
當前農村土地承包經營權流轉呈現流轉數量增長，流轉規模擴大，流轉形式多樣，流轉對象多元，管理服務加強等趨勢和特點。同時存在一些值得關注的問題，如流轉管理工作還不規范，流轉服務體系尚不健全，流轉利益糾紛仍時有發生，流轉土地使用與農業宏觀調控目標也有差異，應當引起高度重視。中央對農村土地承包經營權流轉問題一向高度重視，政策是明確的、一貫的。黨的十七屆三中全會在保持農村土地承包經營權流轉政策連續性的基礎上，總結了近年來各地土地承包經營權流轉的經驗，系統完整地提出了土地承包經營權流轉的政策。
農村土地承包經營權流轉存在的問題
一是土地流轉意識有待進一步增強。一是農民自覺流轉意識不強,一些農民對國家土地承包和流轉政策理解不夠,擔心土地流轉出去後會喪失土地經營權,失去生活依靠,寧願土地拋荒也不願流轉出,還有些業主怕政策不穩,擔心投入無回報而不敢經營流轉的土地。二是農民大局觀念和法制意識不強。個別農民對縣里的農業產業化政策不支持不理解,對涉及土地流轉的農業產業項目,惡意刁難,百般阻撓。個別農民法制意識不強,簽訂土地流轉合同後毀約,侵害業主利益。三是基層幹部工作熱情不高。鄉村幹部對土地流轉，工作不力,情況不清,工作缺乏積極性和主動性,造成土地流轉行為不規范,矛盾糾紛隱患多。
二是土地流轉行為不規范。一是流轉程序不規范。部分土地流轉項目存在由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的「反租倒包」現象,與政策相違背,也容易引起損害農民利益行為的發生。二是流轉協議訂立不規范。有相當部分的土地流轉只是口頭約定,沒有簽訂書面合同,有些雖簽訂書面合同的,條款也多不規范,內容過於簡單,對雙方權利義務及違約責任規定不具體,且大部分流轉合同沒有通過職能部門鑒證和備案,存在糾紛隱患。三是土地流轉價格存在不合理現象。
三是土地流轉機制不完善。一是土地流轉無章可循。土地流轉處在摸索和嘗試階段,配套政策措施尚未出台,流轉無具體的操作辦法,土地流轉費的確定沒有可操作的價格標准,容易出現競相壓低租金,損害農戶利益以及個別農戶漫天要價,阻礙土地流轉的行為。二是土地流轉信息不暢。土地流轉和租賃市場沒有形成,無中介組織,出租方找不到承租方,承租方又難以找到有流轉土地意向的對象。三是土地流轉管理不規范。三是土地流轉管理不規范。由於鄉鎮農經站工作人員職責不清,土地流轉管理職責不明確,土地承包流轉合同管理難到位。四是土地流轉扶持措施尚未出台。土地流轉項目激勵措施、土地流轉補償制度、土地投資補償制度等優惠政策有待進一步建立健全。
四是土地承包流轉政策不配套。一是土地流轉工作難度大。各級政府在實施農業產業項目過程中,個別農戶因思想不通，不願流轉規劃區內的承包土地，甚至惡意阻礙農業產業化經營的現象,影響項目的實施。由於土地流轉應遵循自願原則,對這些不願流轉土地的農民無計可施。二是拋荒地難處理。由於農業比較效益低、耕地毀壞嚴重、水利設施落後等原因,造成棄耕拋荒。這些拋荒耕地的流轉難度大,因為一些外出打工、經商的農民把土地看作是今後生活的退路和保障,寧願荒地也捨不得將土地流轉出去,而政府對拋荒行為制止有限,既不能強制收回或強制流轉拋荒地,又沒有進行處罰的法律依據,從而造成了拋荒的蔓延。
正確處理農村土地承包經營權流轉中的各項關系
一是正確認識和處理土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制要求、符合農業生產特點的農村基本經營制度，必須毫不動搖地堅持。堅持農村基本經營制度是進行土地承包經營權流轉的制度基礎，要保持現有土地承包關系穩定並長久不變，完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，夯實土地承包經營權流轉的制度基礎。
二是正確認識和處理土地承包經營權流轉與發展現代農業的關系。一方面，要看到集約經營和規模經營是現代農業的重要特點，土地承包經營權流轉是發展現代農業的客觀要求和必然趨勢，隨著農村勞動力的轉移和農業物質技術裝備水平的提高，通過土地承包經營權流轉可擴大土地經營規模。另一方面，也要看到在我國發展規模經營是一個長期過程，且土地承包經營權流轉不是實現規模經營的唯一途徑，建設現代農業應當著力推進家庭經營、統一經營「兩個轉變」，不可一味追求土地集中的規模經營。
三是正確認識和處理土地承包經營權流轉中政府與市場的關系。土地承包經營權流轉是生產要素合理配置的需要，本質上是一種市場行為，要建立健全土地承包經營權流轉市場，充分發揮市場機制的基礎性作用。土地承包經營權屬於承包土地的農民，土地承包經營權流轉必須堅持依法有償自願的原則，尤其要尊重農民的意願，不得強迫或阻礙農民流轉土地承包經營權。政府是公共服務的提供者，也是市場的監管者，要依法規范市場規則和流轉行為，加強流轉管理和服務，不斷優化流轉環境，健全糾紛調處體系，確保土地承包經營權流轉健康有序進行。
四是正確認識和處理土地承包經營權流轉中國家、承包者和經營者的關系。在土地承包經營權流轉中，要正確處理這三者的關系，統籌協調國家糧食安全利益、承包者權益、經營者收益，確保土地承包經營權流轉不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，不損害農民土地承包權益，既遵循市場經濟規律，又符合國家宏觀調控取向。