四荒土地使用權轉讓

『壹』 1997年土地使用權50年有效嗎政府徵收如何確權

共央辦公廳 務院辦公廳
關於進步穩定完善農村土承包關系通知
（辦發［1997］16號19978月27）

前農村土承包關系總體穩定各區貫徹落實央關於延土承包期政策做量工作保持黨農村基本政策連續性穩定性效保護調農民積極性土承包政策具體執行程現些值注意問題第輪承包期沒及展延土承包期工作；隨意改變土承包關系各種名義強行收農民部承包重新高價發包加重農民負擔；實行土適度規模經營程違背農民意願搞強迫命令引起群眾滿盡管些問題發少數屬於局部性、苗性必須高度重視認真加解決根據黨央、務院指示現作通知：
、切實提高穩定農村土承包關系重要性認識我農村少部區經濟比較落相期土僅農民基本產資料且農民主要源家庭聯產承包主責任制統結合雙層經營體制我農村經濟項基本制度穩定土承包關系黨農村政策核內容做延土承包期工作直接關系億萬農民產積極性關系農村經濟發展農村社穩定各級黨委政府要充認識穩定土承包關系重意義全面、准確理解央制定土承包政策堅決貫徹執行切實保護發揮農民積極性進步發展農業農村形勢
二、認真做延土承包期工作第輪土承包即期前央明確宣布土承包期再延30變營造林四荒治理等發性產承包期更並土使用權流轉制度作具體規定各區定要按照央政策規定執行具體工作必須明確幾點：
（）第輪土承包期土承包期再延30指家庭土承包經營期限集體土實行家庭聯產承包制度項期變政策
（二）土承包期再延30第輪土承包基礎進行展延土承包期工作要使絕數農戶原承包土繼續保持穩定能原承包打亂重新發包更能隨意打破原產隊土所權界限全村范圍內平均承包已經做延土承包期工作承包期限足30要延30
（三）承包土穩定、調整前提穩定穩定、調整指堅持述第二條原則前提根據實際需要別農戶間范圍適調整做調整工作應堅持幾條原則：調整限於矛盾突別農戶能所農戶進行普遍調整；二利用調整提高承包費增加農民負擔；三調整案要經村民或村民代表三二員同意並報鄉（鎮）民政府縣（市、區）民政府主管部門審批；四絕能用行政命令辦硬性規定全村范圍內幾重新調整承包
（四）延土承包期鄉（鎮）民政府農業承包合同主管部門要及向農戶頒發由縣或縣級民政府統印製土承包經營權證書
三、認真整頓兩田制八十代期些搞兩田制土口糧田責任田主要解決負擔均完農產品定購任務難等問題具體執行程現些問題些搞兩田制實際收農民承包、變相增加農民負擔強制推行規模經營種手段央提倡實行兩田制沒實行兩田制要再搞已經實行必須按央土承包政策認真進行整頓
（）原平衡農戶負擔實行帳形式兩田制論口糧田責任田承包權都必須戶並明確30變能責任田承包期定短隨意進行調整
（二）隨意提高土承包費收部承包高價發包或脫離實際用行政命令辦搞規模經營強行農戶手收責任田等做要堅決予糾農民要求退應退給農民承包經營糾具體辦要穩妥由鄉（鎮）民政府經深入細致調查研究充聽取各意見提般問題報縣（市、區）民政府審批重問題報省、自治區、直轄市民政府審批案審批由縣（市、區）民政府主管部門鄉（鎮）民政府共同組織實施
（三）少數經濟發達區農民自願部責任田使用權償轉讓或交給集體實行適度規模經營屬於土使用權流轉范圍應允許必須明確農戶集體土承包權利變使用權流轉要建立農民自願、償基礎搞強迫命令平調
四、嚴格控制管理機延土承包期程些增加鄉、村集體收入隨意擴機比例損害農民群眾利益預留機必須嚴格控制目前尚未留機原則都應留機今解決關系矛盾按穩定、調整原則農戶間進行別調整目前已留機必須機嚴格控制耕總面積5％限額內並嚴格用於解決矛盾超部應按公平合理原則包戶
五、嚴格加強土承包費管理延土承包期進行必要調整隨意提高承包費變相加重農民負擔除工副業、園、魚塘、四荒等實行專業承包招標承包項目外其土論口糧田、責任田、經濟田機其承包費都必須納入農民交村提留鄉統籌費范圍按央關於減輕農民負擔關規定嚴格管理
六、加強農村土承包工作領導鑒於絕數第輪土承包今明兩期各區要延土承包期工作作近期農業農村工作重點認真抓各級黨委政府要按照央政策規定充考慮農季節保證農業產進行前提結合實際情況認真做新輪土承包工作各區制定關於土承包問題政策性文件都要報級黨委政府主管部門備案已經展延土承包期工作要進行普遍檢查符合本通知規定做要堅決予糾尚未展延土承包期工作要做政策宣傳幹部培訓工作加強具體指導各區要充實加強農村土承包管理部門力量充發揮作用要重視農村土承包關系問題調查研究及發現新問題研究新情況總結新經驗逐步形更加完善、規范土承包管理制度管理辦
穩定黨農村基本政策期堅持並斷完善家庭聯產承包主責任制統結合雙層經營體制各區實際工作要注意處理幾重要關系：
第要處理穩定土承包與發展壯集體經濟關系任何候都要堅持發展壯集體經濟實力發展壯集體經濟實力能農民承包打主意更能農民承包收歸堆要積極尋求新經濟發展門路培育新經濟增點通清理並管用集體資產、財務發新農業資源根據市場需要資金能發展農產品加工、儲存、運輸銷售展農戶產、技術服務等途徑逐步增加集體經濟積累壯鄉、村集體經濟實力
第二要處理農戶承包經營與發展適度規范經營關系少我基本情農業勞力規模轉移二、三產業才能逐步發展土規模經營種條件現階段絕數農村並具備決能顧客觀條件農民意願用行政命令辦強制推行土規模經營我情發實現適度規模經營適應性廣泛行途徑改變農戶承包經營基礎通發展農工貿體化產業化經營實現農業產專業化、社化取規模效益發展農工貿體化產業化經營既鞏固充實發展家庭承包經營使農戶散經營納入社化產軌道我農業逐步實現現代化條重要途徑
第三要處理規模土整治農民家庭承包經營關系些改善產條件、發展農業產展規模土整治包括興修農田水利設施、建設基本農田、改土、圍墾、治沙、建設面積豐產、搞流域綜合治理等使耕面積擴、連片便於規模機械化作業產基礎仍應戶承包、家庭經營集體主要土整治發揮統組織、產發揮統服務作用家庭經營與集體經濟組織統服務相結合農業產發建設更發揮作用
通知各區要認真貫徹貫徹執行情況由各省、自治區、直轄市黨委民政府向黨央、務院寫書面報告

『貳』 農村宅基地使用權和集體建設用地使用權可以轉化嗎

農村宅基地使用權和集體建設用地使用權可以轉化。

根據《中華人民共和國土地管理法》第六十五條「為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，農村集體經濟組織報經原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用權和國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。

已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批准，注銷其土地登記，土地由集體收回。規定，農村宅基地使用權可以轉為集體建設用地使用權。

如果集體經濟組織將集體建設用地使用權分配給村集體經濟組織成員使用，並依法登記後集體建設用地使用權就轉變為農村宅基地使用權。

(2)四荒土地使用權轉讓擴展閱讀

宅基地登記

農村村民的宅基地申請經縣(市)人民政府批准後，應當自收到批准通知之日起三十日內，向縣(市)土地行政主管部門申請辦理集體土地使用權登記，由縣(市)人民政府頒發《集體土地使用證》。

由於住宅轉讓、繼承等原因造成集體土地使用權變更的，當事人應當自變更之日起三十日內，向縣(市)土地行政主管部門申請辦理集體土地使用權變更登記，由縣(市)人民政府換發《集體土地使用證》。

集體土地使用權被收回的，當事人應當自接到縣(市)人民政府通知之日起三十日內，向縣(市)土地行政主管部門申請辦理集體土地使用權注銷登記，由縣(市)人民政府進行注銷登記，收回原宅基地使用權人的《集體土地使用證》。

集體建設用地使用權取得

根據《土地管理法》第43條、第59條等條款的規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，可以按規定申請農村集體建設用地使用權。農村集體建設用地使用權可分別按照如下方式取得：

鄉鎮企業用地，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權人股、聯營等形式共同舉辦企業的，持有關批准文件；

鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批准許可權，由縣級以上地方人民政府批准。

申請農民宅基地的，需經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批准。

『叄』 集體土地使用權設定登記程序是什麼

一、申請
（一）申請人
集體土地使用者。
（二）申請時限應當在接到有批准權的地方人民政府批准用地文件或者農地使用合同簽訂之日起30日內申請集體土地使用權設定登記。
（三）申請人應提交的證明文件
（1）土地登記申請書。
（2）申請人身份證明。土地使用者是法人的，申請人提交單位法人證明（有的不需提交，如機關法人等）、土地登記法人代表身份證明書和法人代表的個人身份證或戶籍證明。
土地使用者是自然人的（也包括個體工商戶和農村承包經營戶），申請人提交個人身份證或戶籍證明。
不管土地使用者是法人還是自然人，凡是委託他人代理申請的，還須同時提交土地登記委託書和委託代理人的個人身份證。代理人為監護人的，不必再辦土地登記委託書，而須提交村委會或居委會開具的監護人證明。
（3）土地權屬來源證明。集體土地非農業建設用地使用者向土地登記機關提交的土地權屬來源證明為地方人民政府用地批准文件。
集體所有的「四荒」地使用者向土地登記機關提交的土地權屬來源證明為「四荒」地租賃合同或「四荒」地拍賣協議等。
（四）收件
二、地籍調查
三、權屬審核
主要審核以下內容：
（一）對申請人的審核
對集體土地使用權設定登記申請人的審核按照對土地登記申請人審核的一般步驟和要求進行，即申請人是自然人的，土地登記機關查驗其個人身份證或戶籍證明，並對其民事行為能力進行審查；申請人為法人或其他組織的，土地登記機關審查其法人資格證明、土地登記法人代表身份證明書和法人代表的個人身份證或戶籍證明；委託他人代理申請人，土地登記機關同時審查其土地登記委託書（監護人為監護人證明）和代理人的個人身份證或戶籍證明。
此外，土地登記機關還應重點審核以下兩方面的內容：
（1）設定集體土地使用權的宗地為集體土地非農業建設用地的，申請人應與地方人民政府用地批准文件規定的集體土地使用者一致。
設定集體土地使用權的宗地為集體所有的「四荒」地的，申請人應與「四荒」地租賃合同或「四荒」地拍賣協議中的集體土地使用者一致。
（2）集體土地住宅建設用地的使用者一般為本農民集體的成員，此外經批准也可以為城鎮非農業戶口居民，經批准回原籍落戶的職工、退伍軍人、離退休幹部以及回家鄉定居的華僑、港澳台同胞等。
集體土地非農業建設用地的使用者一般只能為本集體及其內部成員，包括農村集體經濟組織興辦的各類工業企業、商業企業、旅遊業、種植業、養殖業等企業，以及個體工商戶、農村承包經營戶等。但特殊情況例外，如全民所有制企業和城市集體所有制企業與農民集體舉辦的聯營企業。經批准，農民集體按照聯營協議將土地使用權作為聯營條件的，聯營企業可以獲得集體土地使用權；農民集體經濟組織的集體土地使用權以入股方式興辦鄉鎮企業和外商企業的，該企業可以獲得集體土地使用權等。
集體土地農業用地的使用者一般為本集體內部的成員，但特殊情況例外。
集體所有的「四荒」地使用者比較廣泛，可以為本村村民，也可以是有治理開發能力的企事業單位、社會團體及其他組織或個人。
（二）對土地權屬來源文件的審核
土地登記人員對批准用地文件、「四荒」地租賃合同或「四荒」地拍賣協議進行審核。
批准用地文件的批准單位必須符合法律規定資格和批准用地許可權。
「四荒」地租賃合同或「四荒」地拍賣協議的甲方（出租方或拍賣方）必須是集體土地所有權人。
（三）對集體土地使用權期限的審核
租賃、拍賣「四荒」地使用權，最長不得超過50年。
（四）對拍賣「四荒」地使用權拍賣金支付情況的審核
通過拍賣方式取得「四荒」地使用權的「四荒」地使用者，應按「四荒」地拍賣協議支付拍賣金。
經過以上審核符合規定要求的，土地登記人員填寫《土地登記審批表》。
集體土地使用權設定登記涉及到土地使用權的變更，因此，集體土地使用權設定登記需要報人民政府批准，經人民政府批准後，方可進行注冊登記。
四、注冊登記
注冊登記包括兩部分的內容：一是在《土地登記卡》上注冊登記；二是根據《土地登記卡》填寫《土地歸戶卡》。
五、頒發證書
根據《土地登記卡》填制《集體土地使用證》，並由土地登記機關代表政府頒發給集體土地使用者。

『肆』 土地流轉對四荒地有那些優惠政策

國務院辦公廳關於進一步做好治理開發農村「四荒」資源工作的通知

國辦發〔1999〕102號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

治理開發農村集體所有的「荒山、荒溝、荒丘、荒灘」(以下簡稱「四荒」，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等)是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態環境和農業生產條件，促進農民脫貧致富和農業可持續發展的一項重大戰略措施。近年來，各地認真貫徹《國務院辦公廳關於治理開發農村「四荒」資源進一步加強水土保持工作的通知》(國辦發〔1996〕23號文件)精神，調動了廣大農民及社會各方面的積極性，「四荒」治理開發取得了顯著成效。但目前全國治理開發「四荒」的進展不平衡，有些地方還存在一些問題。主要是：有的地方追求眼前經濟利益，破壞了林草植被，損害了生態環境；有的地方把林地、耕地和國有土地及權屬有爭議的土地當作「四荒」，進行使用權承包、租賃或拍賣；有的地方「四荒」使用權的承包、租賃或拍賣程序不規范，隨意性大，群眾參與不夠；有的地方監督管理不力，出現了「包而不治」、「買而不治」的情況，承包、租賃或拍賣使用權的資金被擠占挪用，治理開發成果受到侵犯等問題。

為了進一步貫徹落實黨的十五屆三中全會《關於農業和農村工作若乾重大問題的決定》中關於「制定鼓勵政策，推進荒山荒溝荒丘荒灘使用權的承包、租賃和拍賣，加快開發和治理，切實保障開發者的合法權益」的精神，加強生態環境建設，促進農村經濟發展，經國務院同意，現就進一步做好治理開發農村「四荒」資源的有關工作通知如下：

一、在「四荒」使用權承包、租賃或拍賣前，必須做好「四荒」界定、確權等基礎性工作

(一)根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規定，「四荒」屬於「未利用地」。各級人民政府要據此嚴格界定「四荒」范圍和土地類型，確定權屬。承包、租賃或拍賣使用權的「四荒」地必須是農村集體經濟組織所有的、未利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農村「四荒」。

「四荒」界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關部門編制土地分類和劃定土地利用區規劃。在根據土地區位和利用條件確定「四荒」具體的治理開發方向後，再進行使用權承包、租賃或拍賣。待「四荒」完成初步治理後，根據其主導經營內容，依法分別由縣級以上人民政府發放土地證、林權證、草原證或養殖使用證等相應的權屬證明，對「四荒」治理開發工作實行依法管理。

(二)權屬不明確、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認權屬；在問題沒有解決前，不得將其作為「四荒」進行使用權承包、租賃或拍賣。

(三)對「四荒」一般應先承包、租賃或拍賣使用權，後進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的「四荒」，可先由集體經濟組織作出規劃並完成初步治理後，再將其使用權承包、租賃或拍賣給個人進行後續治理開發和管護。

(四)對在「四荒」使用權的承包、租賃或拍賣中涉及到的「兩山」(自留山、責任山)問題，應慎重處理。「兩山」是林地的組成部分，不在「四荒」之列。對承包後長期沒有得到治理的責任山可由集體收回使用權，另行承包、租賃或拍賣，但要重新簽訂合同並辦理林權變更登記手續。

二、對「四荒」使用權承包、租賃或拍賣必須嚴格按程序規范進行，並切實保護治理開發者的合法權益

(一)農村集體經濟組織內的農民都有參與治理開發「四荒」的權利，同時積極支持和鼓勵社會單位和個人參與。在同等條件下，本集體經濟組織內的農民享有優先權。

(二)農村「四荒」資源屬當地農民群眾集體所有，農村集體經濟組織在實施承包、租賃或拍賣「四荒」使用權之前，必須堅持公開、公平、自願、公正的原則，充分發揚民主，廣泛徵求群眾意見，應成立由村民代表參加的工作小組，擬定方案，要規定治理開發「四荒」的范圍、期限、方式(承包、租賃、拍賣等)與程序、估價標准，明確治理開發的內容和要求等，經村民會議或者村民代表大會討論通過。依照有關土地管理的法律、法規須報經縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批准手續。如果承包、租賃或拍賣對象是本集體經濟組織以外的單位或者個人，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

(三)承包、租賃或拍賣「四荒」使用權，農村集體經濟組織要與對方簽訂合同或協議。合同或協議的內容應符合國家有關法律法規，並應依法明確雙方的權利、義務和違約責任。合同和協議經縣級人民政府批准生效後，雙方都應認真履行。農村集體經濟組織不得因負責人的變動而隨意變更合同內容或解除合同。採取拍賣方式的，要標定拍賣底價，實行公開競價。「四荒」使用權承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

(四)要嚴格執行誰治理、誰管護、誰受益的政策，切實保護治理開發者的合法權益。治理開發者在規定的承包、租賃或拍賣期限內享有「四荒」使用權。「四荒」使用權受法律保護，依法享有繼承、轉讓(租)、抵押或參股聯營的權利。要廣泛宣傳教育，增強幹部群眾的法制觀念，提高其維護治理開發者利益的自覺性。執法部門要及時依法處理和打擊各類損害、破壞、侵犯治理開發成果的行為。

三、建立穩定的投入機制，加強對「四荒」使用權承包、租賃或拍賣資金的管理

為了加快「四荒」治理開發進程，必須調動廣大農民和社會各方面的積極性，堅持國家、地方、集體和個人一起上，多渠道、多層次籌集資金。各級政府要逐步增加財政對治理開發「四荒」的支持，引導信貸資金、社會資金更多地投向治理開發「四荒」。國家預算內生態建設資金、農業綜合開發資金、扶貧資金、以工代賑資金，以及水利、林業、農業等方面資金使用，應統籌安排，把治理開發農村「四荒」作為一項重要內容，有些資金可以直接支持到戶。銀行、信用社要在加強管理、保證資金回收的基礎上增加「四荒」治理開發的貸款，期限應長一些。

收取的承包、租賃或拍賣資金實行村有鄉管，可專戶儲存在農村信用社，由鄉鎮農村集體資產管理機構代管。資金使用由農村集體經濟組織決定，並實行帳目公開，只能用於「四荒」范圍內的水利設施建設、植樹造林種草和小型農田建設等，任何單位和個人不得平調、挪用，不準用於非生產性開支，更不準平分到戶。要建立嚴格的資金使用申報和管理監督制度。收取的資金要列入農村集體資產管理，資金的使用情況要定期向群眾公布，鄉鎮農村集體經濟審計機構要進行專項審計，對違反規定的要堅決糾正，對貪污、挪用的要依法追究責任。

四、因地制宜制定「四荒」治理開發規劃，加強監督檢查

「四荒」治理開發必須以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為主要目標，以植樹種草為重點，合理安排農、林、牧、副、漁各業生產，具體按照土地利用總體規劃進行。要依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》等有關法律法規，對「四荒」資源治理開發實施用途管制。各地要在土地利用總體規劃的控制和指導下，抓緊制定「四荒」治理開發實施計劃，提出鼓勵、適度限制和禁止發展的項目。

對位於江河源頭、干支流兩側、湖庫周圍、石質山區、風沙乾旱區、高山陡坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區和其他生態環境脆弱地區適宜植樹種草的「四荒」地，要大力植樹種草。對長江上游、黃河中上游重點生態治理區，要採取封山育林種草為主、人工促進天然更新與人工造林相結合的方式，配套節水工程等綜合水利設施建設，全面恢復和建設林草植被。

對東北、華北、西北沙化地區，實行分類防治。將目前尚無治理條件的大漠戈壁劃為封禁區，實施封禁，防止人為因素使其擴大蔓延；將有條件治理或利用過度造成沙化的區域劃為治理區，以培育和保護林草植被為中心，配套水利工程措施實施綜合治理；將已開發利用，但有沙化危險的區域劃為保護利用區，實施監測管理，防止退化為新的「沙荒」。

要充實和加強監督執法力量，加大監督檢查和執法力度，搞好「四荒」治理開發全過程的監管，保證治理開發目標的實現。有關部門和農村集體經濟組織應定期對「四荒」的治理開發情況和進度進行檢查，對治理開發中的各種違法違規行為，要依法進行處罰。對於治理進展緩慢，未達到合同或協議規定進度的，要提出限期治理的要求；對於長期違約不治理開發的，可以收回使用權。對於毀壞林草植被種植農作物和其它掠奪式開發造成水土流失的，破壞道路和農田水利、水土保持工程設施的，以及將「四荒」改作非農用途的，要限期改正，否則收回其使用權，並依法予以處罰。

五、加強部門協作，落實管理責任

治理開發農村「四荒」工作，包括水土保持、造林種草、土地承包等多項內容，涉及到國土資源、水利、農業、林業等多個部門，地方各級政府要高度重視這項工作，切實加強領導，搞好統籌協調，不斷研究新情況，解決新問題，總結新經驗。這項工作的歸口管理部門，由各省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況確定。國務院有關部門應根據職能分工，落實各自的管理責任，通力合作，加強對治理開發農村「四荒」資源工作的服務、指導、監督和管理，及時幫助解決農民和其他治理者在開發治理中遇到的困難，保證「四荒」的承包、租賃或拍賣與治理開發工作健康、有序進行。水利部門要做好「四荒」治理中的水土保持方面的工作，協調水土流失的綜合治理，研究制定水土保持的工程措施規劃並組織實施。林業部門要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林「四荒」地造林綠化規劃，進一步加強樹種的基礎研究工作，組織種苗供應、給予技術指導並組織實施，依法對宜林「四荒」地確權發證。土地部門要會同有關部門進一步依法做好「四荒」的范圍、土地類型界定、「四荒」開發利用規劃，辦理使用「四荒」的土地登記和土地開發審批等有關手續。農業部門要做好「四荒」開發中的保土耕作措施，開展農業技術、信息等方面的服務。

各地人民政府和有關部門要根據本通知精神，對「四荒」治理開發情況進行一次專項清理檢查。凡是出台的政策措施和治理開發行為與本通知精神不一致的，都要予以糾正。

國務院辦公廳

一九九九年十二月二十一日

『伍』 在「四荒」使用權承包、租賃或拍賣前如何做好「四荒」界定、確權等基礎性工作

（1）根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規定，「四荒」屬於「未利用地」。各級人民政府要據此嚴格界定「四荒」范圍和土地類型，確定權屬。承包、租賃或拍賣使用權的「四荒」地必須是農村集體經濟組織所有的、未利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農村「四荒」。

「四荒」界定必須通過政府組織土地行政主管部門會同有關部門編制土地分類和劃定土地利用區規劃。在根據土地區位和利用條件確定「四荒」具體的治理開發方向後，再進行使用權承包、租賃或拍賣。待「四荒」完成初步治理後，根據其主導經營內容，依法分別由縣級以上人民政府發放土地證、林權證、草原證或養殖使用證等相應的權屬證明，對「四荒」治理開發工作實行依法管理。

（2）權屬不明確、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認權屬；在問題沒有解決前，不得將其作為「四荒」進行使用權承包、租賃或拍賣。

（3）對「四荒」一般應先承包、租賃或拍賣使用權，後進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的「四荒」，可先由集體經濟組織作出規劃並完成初步治理後，再將其使用權承包、租賃或拍賣給個人進行後續治理開發和管護。

（4）對在「四荒」使用權的承包、租賃或拍賣中涉及到的「兩山」（自留山、責任山）問題，應慎重處理。「兩山」是林地的組成部分，不在「四荒」之列。對承包後長期沒有得到治理的責任山可由集體收回使用權，另行承包、租賃或拍賣，但要重新簽訂合同並辦理林權變更登記手續。

『陸』 礦地使用權的取得與礦區土地復墾

此文原載《國土資源》2004年第7期

礦地使用權和礦區土地復墾是兩個不同的概念，如果探究其中的聯系，則要從礦地使用權的取得、該使用權與地上權、農地權的關系及處理這一鏈條來考察。我國現行《礦產資源法》對礦業用地未作明確規定，只在《礦產資源法實施細則》中原則作出使用土地按有關法律法規辦理的要求。這一方面使礦地使用權取得無法可依，造成礦業管理秩序的混亂，另一方面由於礦地使用權取得方式的不同，佔有使用權和後續復墾義務的不明確，或者管理許可權含混給采礦後的礦區土地復墾帶來隱患，這無疑是我國礦區土地復墾率低的原因之一。本文旨在通過對礦地使用權與相鄰權的分析，借鑒國外通行的辦法，結合我國礦業權管理實際提出在礦產資源法修改中加入有關礦地使用權的內容，統籌礦區土地復墾規劃，促進礦區土地復墾工作開展的建議。

1 礦地使用權的取得

礦地，顧名思義是埋有礦產資源的土地。在礦地實施勘探、開采作業必然要使用土地，由於現行礦業權中僅包括地下使用權，並不包括地表的使用權，故欲合法地使用土地，就必須再取得以地表為客體的土地使用權，即為國有土地或集體土地的地表，其存續期限視礦業權的需要而定。顯然，在我國土地使用權與礦業權分屬不同權利利益主體的情況下，出現法律沖突在所難免。

1.1 土地使用權

「土地使用權」有泛指、專指之說。專指的「土地使用權」，屬於物權，包括以行政劃撥、有償出讓、轉讓為主要取得方式的國有土地使用權；以申請—審批方式取得的集體土地使用權；排他性使用國有或集體所有土地的承包經營權以及以民法規定的相鄰關系為原則而取得的土地使用權，諸如取水、排水、通行的權利等。泛指的「土地使用權」，即為一切依法或依合同使用他人土地的權利，也就是經濟上的「土地使用」加法律上的「權利」。除包括以上物權性質的土地使用權外，還包括根據土地租賃、借用、承包經營等合同而取得的，按民法理論應當屬於債權的土地使用權。包括依據土地租賃合同而取得的土地使用權；據借用合同而取得的土地使用權；根據承（轉）包經營合同而取得的土地使用權。

1.2 礦地使用權

由於礦產資源的有限性及其產地的不可選擇性，決定了礦地與一般工業用地有所不同。按照我國目前的法律法規要求，礦地使用權的取得主要有兩種形式：申請—審批—授予和招（投）標—授予。申請—審批—授予，是指地勘或礦山企業向地質礦產主管部門提出探礦權、采礦權的申請，主管部門予以審查，對符合要求者予以登記，頒發探礦、采礦許可證。招（投）標—授予，是指在無探礦權、采礦權設定的「空白區」，如果國家急於出讓探礦權、采礦權或為解決某些勘查、開發的技術難題或有多個申請者時，發出招標書，選定中標人，為其頒發探礦或采礦許可證。問題是礦地使用權的取得還要涉及到土地所有權，在目前土地所有權分屬國家和集體的情況下，其使用權的取得要視不同情況分別對待。

礦產藏於國有土地上時，礦產和土地所有權同屬一個主體，探礦權或采礦權人在國土管理部門辦理土地使用權出讓及登記手續，領取土地使用權證，取得土地使用權。難點在於礦產藏於集體所有的土地上時的處理，計劃經濟時期，國家可以將該幅土地征為國有，然後由國有土地管理部門將土地使用權出讓給探礦權或采礦權人，探礦權或采礦權人支付土地使用權出讓金。這種礦地使用權伴隨探礦權或采礦權的設立而生，隨著礦地面積的減少而部分消滅，最終與探礦權或采礦權一同終止。礦地使用權與探礦權或采礦權雖然分別取得，各自獨立，但主體同為一人，行使起來不會產生糾紛。礦產藏於集體土地上時，這類土地可能是通過「四荒」（荒山、荒坡、荒灘、荒溝）使用權的拍賣取得的，也可能是根據《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》取得的承包地，這些集體所有，使用權分屬不同主體的土地，欲取得礦地使用權的單位或個人必須得到土地所有權人和使用權人的同意，同時申請因土地相鄰而產生的使用鄰地的權利。

目前，我國探礦權用地基本是無償的，只在重型山地工程如鑽探、槽探、洞探等活動造成較大地表破壞時才對長期佔有使用權人予以補償。采礦用地按時間劃分，1986年以前開辦的礦山均是無償劃撥的，或者國家以低廉的價格徵用農民集體土地，然後再劃撥給礦山企業；1986年以後，采礦企業用地形式多樣化，劃撥、出讓、承租、入股等。由於采礦企業佔用土地權屬不清，形式不一，造成土地復墾責任與義務的脫節、投資與收益分配的爭議。計劃經濟時期，采礦企業無償佔有使用土地，產品被調撥或低價供應下游產業，企業無積累，礦山土地遭破壞、生產閉坑後的復墾往往無人過問；大規模礦業開發後，由於管理滯後，加上復墾投資收益的不明確，導致礦區土地復墾欠債更大。

2 礦地使用權與相鄰關系的處理

礦產的勘探與開發除涉及上述提到的農村承包地、四荒地外，還可能涉及林區、草原畜牧區、重要建築構築物等，這些分別以地表的不同部位為自己的客體，能同時存在。在它們並存期間，僅僅發生相鄰關系或一般的物權關系，不產生其他效力沖突。當申請礦地使用權時與相鄰客體發生不可避免的沖突。為討論清楚，這里將林區、草原畜牧區、重要建築構築物等使用權歸為地上權，將土地承包經營權、「四荒」土地使用權歸為農用權。

2.1 礦地使用權與地上權

這部分土地基本是國有的，我國《森林法》規定，森林資源屬於國家所有，森林、林木、林地的所有者和使用的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。在林地內進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不佔或者少佔林地；必須佔用或者徵用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，並由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。

我國《草原法》規定，草原屬於國家所有，即全民所有，全民所有的草原，可以固定給集體長期使用。全民所有的草原、集體所有的草原和集體長期固定使用的全民所有的草原，可以由集體或者個人承包從事畜牧業生產。草原的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。國家建設徵用集體所有的草原，按照《國家建設徵用土地條例》的規定辦理。嚴格保護草原植被，禁止開墾和破壞。在草原上割灌木、挖葯材、挖野生植物、刮鹼土、拉肥土等，必須經草原使用者同意，報鄉級或者縣級人民政府批准，在指定的范圍內進行，並做到隨挖隨填，保留一部分植物和母株。

重要建築物構築物如橋涵、公路用地一樣，基本是按照國家建設需要根據《國家建設徵用土地條例》的規定徵用農村集體土地。

在上述土地上申請礦產的勘探與采礦，均是地上權先成立，礦地使用權後產生。一旦發生礦地使用權須佔用存在地上權的地表時，一般由地上權人與礦地使用權人協商解決。雙方協商一致，終止地上權，改設礦地使用權，礦地使用權人賠償地上權人的損失，法律應予承認。在重要建設區域，未經國務院授權的有關主管部門同意礦地使用權不得取代地上權。當然，如果國計民生、國家戰略利益決定，礦地使用權必須產生，佔用存有地上權的地表，那麼地上權必須終止，礦地使用權取而代之，效力優先。

2.2 礦地使用權與農用權

2003年3月1日開始實施的《農村土地承包法》明確，農村土地承包後，土地的所有權性質不變。國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定；國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。土地承包經營權採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地使用權，《農村土地承包法》也明確了可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營；經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法採取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。

這時農用權與礦地使用權的客體在土地的不同部位，二權有並存的可能。無論二權的客體是否呈上下排列結構，二權或者為物權之間的一般關系，或者為相鄰關系，無誰的效力優先問題。如果勘探、開采作業須佔用農戶承包或拍買人經營的土地，按照《農村土地承包法》的規定必須徵得現行土地使用權人的同意，在保證履行相關法律義務和政府有關部門監督下，採取雙方協商一致的經營使用權轉讓方式由農用權轉為礦地使用權，並向農用權人支付損害賠償金。倘若農用權人不同意終止農用權，或者發包人不同意終止土地承包經營權，上述結果就不會發生。因此，不存在法定的礦地使用權優先於農用權的規則。但是，如果國計民生、國家戰略利益決定，礦區或工作區必須佔用農戶承包的或拍買人經營的土地，那麼，不論農用權人是否同意，發包人是否准許，農用權必須終止，礦地使用權具有優先的效力。當然，礦地使用權人必須如數繳付土地使用權出讓金和賠償金。

3 國外礦地使用權的取得

傳統上，在各國的礦業立法中，盡管存在著土地所有權和礦產管理方面的差異，但其宗旨均傾向於礦地使用權優於其他形式的土地使用權。表現在：通過礦業立法，賦予礦地使用權人在許可證范圍內進行施工作業、建築必要設施和在周邊土地通行。若礦地使用權人與原土地使用權人（有法律規定的土著人居住區除外）不能就補償問題達成協議，礦地使用權人可以向法庭申請裁決，按法庭決定的數額將補償費交給法庭後，無論原土地使用權人同意與否，即可開展工作；礦地使用權人不補償由於礦業經營或因知道有礦存在而使土地增值的部分；與其權利對應的是要求礦地申請人滿足環境恢復、土地復墾的規定。下面介紹幾個礦業大國的礦地使用權管理情況。

南非：1994年4月頒布的《礦法》規定，國有土地中的礦產所有權歸國家所有；向私人轉讓的國有土地，國家保留了寶石所有權，其他為土地所有者所有；傳統的私人土地中的礦產歸土地所有者所有。無論是公司還是個人，要進行礦產的勘探和開發，除有合法的礦產所有權外，還必須得到南非礦產能源部頒發的勘探和采礦許可證。勘探許可證，有效期為12個月，期滿前1個月，可提交書面申請換取新的勘探許可證。采礦許可證獲得者原則上享有地表和水的使用權，但要向土地所有者支付權利金和補償金，對公有土地需繳納不超過5%的可協商的權利金；對私人土地需雙方協商繳納一定數額的補償金，無法達成協議時根據《仲裁法》裁定。

加拿大：礦產資源屬聯邦和省兩級所有，西北及有空地區礦產資源、大陸架資源和鈾礦資源屬於聯邦所有。土地既有聯邦所有，也有省所有，還有相當一部分屬於社區或私人所有。在聯邦所有的土地上勘探、開采，礦業權人要與土地所有者談判，達成協議，如在三個月內無法達成協議，可申請政府協調。公司為了獲得土地准入，要同當地居民進行復雜的談判。政府為了說服土地所有者讓出土地，有的還要將權利金收入分一部分給土地所有者。法律規定，公司申請采礦權時，必須同時提供礦區環境評價報告和礦山閉坑復墾環境恢復方案。由政府環境、資源等有關主管部門共同組織專家論證，在礦山環境評價報告與閉坑復墾方案通過後，公司必須嚴格執行。

澳大利亞：所有的國有土地均可通過法律規定的程序申請或租得勘查或開採的土地使用權；國家公園、國有森林、木材保留地、水源保留地、土著居民後裔保留地除少部分以外，是不允許授予采礦租約或一般用途的租約的；海灘、海床、國內可通航水域下的土地及保留下來的作為城市區域的土地，經公共事務部長的書面許可才能進行有條件和期限的采礦；在私人土地上采礦要經所有人和佔用人的書面同意達成協議。《澳大利亞礦業法》規定，如果在某一特定區域內進行大規模的采礦，公共事務部長要在《政府公報》上發布通告，宣布位於通告規定區域的土地，不得再提出勘探許可證申請或授予勘探許可證。為便於地表采礦作業，采礦承租人需對地表申請取得一般目的租約，以達到對土地的排他性佔有，安裝、放置和操作與采礦作業有關的機械；放置從上述采礦租約所授予的土地中得到的礦物或礦渣；將土地用於與采礦作業直接相關的其他目的。

美國：按照美國礦業法，對可租用礦產，要取得公有土地上的煤、油氣、油頁岩、硬瀝青、磷酸鹽、鉀鹽和鈉的采礦權，必須持有內政部頒發的執照和許可證，並與土地管理局簽訂租約，履行租約條款（包括支付各種款項，在取得土地使用權的公有土地上必須從事勘查和開發，保護資源和環境等）。在既得土地中，要獲得采礦許可證，必須首先獲得土地管理局授予的租礦權與公有土地的使用權（指用在架設管線、道路、電路等的許可權）。要獲得非競爭性或優先權租約，在擁有勘查許可證的情況下，在土地中必須發現「有價值的礦床」，即能夠證明存在「商業儲量」。在收到優先權租約申請書以後，土地管理局授權的官員，在地質調查所礦山督察員的幫助下，將進行技術檢查和環境分析。在租約出租之前，內政部長將在受采礦影響的地區召開公眾聽證會，經過縣辦的報紙上連續登載3個星期後，租約才能被確定、發布，否則不能出售租約。

對可標定礦產，申請特許采礦權最基本的要求是，發現可以開采並可以銷售獲利的有價值的礦產。頒發最終的礦產登記的證書之前必須滿足下列條件：按規定連續出版公布申請證明和公布聲明；交訖捐稅和規定費用；交訖購買資金。

采礦租約期滿可申請延續，每20年延續申請一次。20年期滿時，承租人必須收到續約通知後30天內提出意見，否則表示承租人同意續約上的承租項目。當勘查許可和采礦租約終止時可以解除土地租約。

法國：探礦權的取得包括3種情況，申請授予排他性勘探許可證，由地表權人或徵得地表權人的同意向省長申請，若未經地表權人同意可由礦業部長批准並催告地表權人表示意見後進行。

4 明確礦地使用權的法律地位，推動礦區土地復墾的進程

目前，我國礦區土地復墾率只有10%左右，相對美國、德國、澳大利亞、俄羅斯等國家復墾率在80%以上有很大的差距。為加速我國礦區土地復墾的進程，借鑒國外的成功經驗，應在如下幾個方面尋求新的突破。

（1）明確礦地使用權的法律地位。在修改《中華人民共和國礦產資源法》過程中應明確礦地使用權的取得、使用程序，礦地佔有使用者的權利與義務；明確礦地使用權與地上權、農地權的關系及協調機制。

（2）理順礦區土地復墾投資與收益分配的關系。修改《土地復墾規定》，進一步強化「誰破壞、誰復墾、誰受益」的管理思想，理順復墾投資與收益分配的關系，加快礦區土地復墾進程。

（3）總體規劃，分類指導，有序推進礦區土地復墾工作的開展。我國待復墾礦區近400萬公頃（6000萬畝），而且還在以每年2萬公頃（30萬畝）的速度遞增。按照平均投入2萬元/畝左右，完成全國礦區土地復墾的投入即達1.2萬億元，如此大規模的投資活動，面對的又是各種各樣的待復墾土地，必須做好規劃，統籌安排，協調各方面力量，有序推進。

『柒』 什麼情況下「四荒」土地使用權須變更

下列情況，「四荒」土地使用權須進行變更登記：
（1）承包、租賃、拍賣「四荒」使用權內，最長不超過50年。容
（2）通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的「四荒」土地使用權，經依法登記取得土地使用權證書的，在規定的使用期限內可以依法轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。對於實行承包、租賃和股份合作方式治理的，可以依法繼承、轉讓或轉租；對於購買使用權的，依法享有繼承、轉讓、抵押、參股聯營的權利。

『捌』 土地使用權的特徵是什麼

(一)集體土地所有權、使用權主體
集體土地所有權主體，根據《中華人民共和國土地管理法》第十條規定有鄉(鎮)農民集體、村農民集體和組農民集體三種，屬於不同主體所有的土地由不同的集體經濟組織經營管理。
集體土地使用權主體一般為本集體經濟組織成員。具體為：
(1)集體非農業建設用地使用權的主體一般要求為農村集體經濟組織和農村居民。此外，回鄉落戶的離休、退休、退職、職工和軍人，回鄉定居的華僑也可以申請宅基地。
(2)集體農用土地使用權的主體一般為本集體經濟組織的成員，如為本集體經濟組織以外的單位或者個人，則必須經村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，並報鄉(鎮)人民政府批准。
(3)集體所有的「四荒」土地使用權主體可以為本集體組織成員，也可以為其他社會單位和個人。在同等條件下，本集體經濟組織內的農民享有優先權。如果「四荒」土地使用權承包、租賃或拍賣的對象是本集體經濟組織以外的單位和個人，必須經村民會議2／3以上成員或者2／3以上的村民代表的同意。
(二)國家為了公共利益的需要可以徵用集體土地
在我國土地所有權不得買賣。但國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公益事業，可以徵用集體土地。凡符合國家有關規定徵用土地的，被征地集體不得妨礙或阻撓。
(三)集體非農業建設用地應依法按標准嚴格審批
(1)農村集體經濟組織可以使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業，進行鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設，也可以經批准與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業。
(2)農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標准；農村村民建造住宅應當盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。
(3)鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉(鎮)村建設，應當符合村莊和集鎮規劃、鄉(鎮)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，並持有關批准文件，由縣級以上地方人民政府批准。
(四)農民集體土地使用權不鍀出讓、轉讓或者出租用於非農業建設
農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。
(五)集體「四荒」土地使用權可以繼承、轉讓(租)、抵押或參股聯營
(1)集體「四荒」土地使用權必須經縣級以上人民政府批准，農村集體經濟組織要與治理開發者簽訂合同或協議，合同或協議經縣級人民政府批准生效後執行。
(2)集體「四荒」土地使用權可以通過承包、租賃、拍賣等方式取得，其期限最長不得超過五十年。
(3)權利期限內，集體「四荒」土地使用權人依法享有繼承、轉讓(租)、抵押或參股聯營的權利。

『玖』 農村集體土地現狀是村民走的路，村裡流轉給村民要當做車庫使用，這種情況合法嗎

農村集體土地使用權流轉現狀與趨勢農村集體土地流轉是中國獨特土地產權制度下的特殊產物，是農村土地所有權、經營權、使用權統分結合的實現形式。現行農村土地使用權的流轉是在堅持家庭承包經營制度的前提下，由承包方將其擁有的土地使用權，按照依法、自願、有償的原則，通過轉包、轉讓、互換、入股等形式，流轉給發包方或其他單位及個人。土地流轉後的開發利用也必須依法進行，不能改變土地的所有權性質，防止借土地流轉之名非法改變耕地的農業用途。因此農村建設用地的流轉是農村集體土地使用權流轉的難點和熱點，是當前亟待解決的問題之一。隨著農業產業化經營興起和農村勞動力轉移，農村集體土地使用權流轉速度明顯加快，規模不斷擴大。如何引導、完善、規范農村集體土地使用權的合理流轉，尤其是農村建設用地能否流轉，怎樣流轉，即規范農村建設用地合法流轉，以實現農村集體土地合理、持續利用。2004年10月國務院28號文《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出：「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」。這一原則性規定對地方來說，還缺乏可操作性法律規范。2005年7月《廣東省集體建設用地使用權流轉管理法》以「政府令」形式發布，使該省農村集體土地直接入市有地方法規依據。在現行征地制度法律框架下，打破了「非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途」的傳統，出現了征地制度與農地直接入市制並存的新時期。一、農村集體土地使用權流轉的政策演變從1950年開始至今，我國農村先後經歷了四次較大規模的土地產權制度變革，或者說農村集體土地使用權的流轉政策經歷了四個時期。第一時期：50年代初期1950年6月頒布實施的《土地改革法》，其中第30條規定，農民對擁有的土地「有權自由經營、買賣和出租」，賦予了農民對土地自由流轉的權利，但這個時期比較短。第二時期：1950年代中期—1970年代末期1955年開始的農業生產資料的社會主義改造和人民公社化運動，最終確立了三級所有，隊為基礎的集體所有制，弱化了農民對土地產權的意識，造成農村土地所有權虛置。個體農民與土地不再存在法律上的產權關系，「有權自由經營、買賣和出租」的流轉方式不復存在。第三時期：改革開放初期—21世紀初1978年開始陸續出現的土地聯產承包責任制，標志著農村土地制度從單純集體所有向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變，農村集體土地使用權的流轉出現萌芽。1987年國務院批復了一些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗，使得土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制，農村土地流轉制度開始進入新的探索期。1998年修改的《土地管理法》對農村土地使用權的自由轉讓加以規范，2003年實施的《農村土地承包法》從法律層面上對合法土地承包經營權給予了保護。該法中規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。第四時期：2005年以來2004年10月國務院28號文《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出：「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」。2005年7月，廣東省政府制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理法》，明確農村集體建設用地使用權可上市流轉，並通過招標、拍賣、掛牌和上網競價四種方式進行，這意味著農村建設用地使用權流轉進入了市場化的階段。其他地區也開始有了不同程度的松動。二、農村集體土地使用權流轉的現狀及特點1987年我國實行土地使用制度改革，國有土地使用權進入市場流轉。國有土地有償使用制度的建立，促進了經濟和社會的發展，然而集體土地使用制度改革卻相對滯後。農村集體土地使用權的流轉包括農用地和建設用地的流轉。農用地在不改變用途的情況下，按照《農村土地承包法》規定進行。但是農用地轉為建設用地目前只能通過國家徵收。1.現實中農村集體土地使用權流轉普遍存在，尤其是建設用地的流轉現行《土地管理法》禁止農村集體所有土地使用權流轉用於非農業建設。城鄉二元結構，國家與集體「兩種產權」形成了兩個分割的土地市場。上個世紀80年代開始，經濟發達地區隨著城市和農村城鎮化不斷發展，集體建設用地資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的現象屢有發生，在數量上和規模上有不斷擴大趨勢，集體建設用地隱形市場實際上就客觀存在。廣東、浙江、江蘇、上海等地，為了解決國有建設用地不足和農民參與工業化、城市化進程等問題，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的企業使用集體土地，使得集體建設用地進入市場成為事實。珠江三角洲地區尤為突出。據統計，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。而這些現象與現行農村集體建設用地管理制度存在一定的矛盾，反映了市場經濟條件下對集體建設用地使用權流轉的內在需求，有其深刻的合理性。但是自發流轉引發了諸多土地糾紛。因為缺少合法性，這種流轉合同屬《合同法》規定的無效合同。一些經營業績不佳的企業鑽法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，訴訟時，農民集體利益得不到保障。從現實中不難發現，在農村集體建設用地流轉過程中，工業化、城市化是農村集體土地流轉的外在推力，土地利用收益分配機制不合理是集體土地使用權流轉的內在動力。隨著社會經濟的快速發展，農村集體土地使用權的流轉一直處於比較尷尬的地位。2.農村集體建設用地流轉的方式和特點農用土地承包經營權流轉的形式主要有轉讓、轉包、互換、入股、「四荒」使用權拍賣(租賃)。農村集體建設用地流轉的形式主要有出租土地使用權、直接轉讓土地使用權、土地入股、合營、其他形式。農村集體建設用地流轉的形式和特點：一是隨著企業發展的自身要求，企業間合並、兼並、重組及股份制改造改組，出現了集體建設用地使用權的轉讓;二是鄉鎮、村級集體經濟組織為發展經濟，以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯營形式興內引外聯企業;三是因企業間債權債務等原因，司法裁定造成的集體建設用地使用權的轉移;四是利用閑置的集體建設用地進行出租;五是近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動，即集體土地使用權隨農民住宅轉讓、出租等。不僅鄉鎮企業用地隨著企業改制普遍流轉，農村宅基地也隨房屋買賣或出租等進行流轉。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在並且符合市場經濟的客觀需要。三、農村集體土地使用權流轉在法律上的制約農村集體土地使用權流轉在法律上的制約，本文主要是指農村集體建設用地的流轉。對於農村集體建設用地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關管理的法律，是1998年修訂的《土地管理法》。《憲法》第10條規定：「城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」現行《土地管理法》第2條規定：「國家依法實行國有土地有償使用制度。」第43條規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵用的原屬於農民集體所有的土地。」尤其是《土地管理法》第63條明確規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。」據此，農民集體所有的土地——無論耕地還是集體建設用地，都必須通過徵收轉為國有後才能出讓這一途徑轉變為建設用地，而且根據土地徵收補償標准，農民只能得到最高不超過農用地年產值30倍的補償。這意味著，農民並沒有對集體土地的處分權，實際上也就沒有土地財產權，所以更無法獲得土地出讓的收益。上述法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是表示，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。然而現實中，大量農村集體建設用地突破國家法律法規的限制，集體建設用地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用。尤其是改革開放以來，地方通過流轉用於工業園區建設和城鎮建設，成為經濟發展和城市建設用地不可或缺的重要組成部分。一方面隨著經濟建設和城市發展，僅靠國家建設用地指標遠遠不能滿足需求，需要農村集體建設用地作為重要補充;另一方面現行國家征地法侵害農民利益，受到越來越多的抵制，農民更願意選擇土地流轉，保留所有權不變，以維護自身的利益。受法律規定條件的限制，農村建設用地使用權流轉受到很大的限制。四、各地在農村集體建設用地流轉方面的積極探索我國對土地實行用途管制制度，特別是對農用地實行最嚴格的耕地保護政策，對其流轉的限制以不改變農業用途為前提，無疑是非常正確的。但是，在市場經濟條件下，對農村建設用地也給予了限制和約束，使其在一定程度上不能發揮應有作用。集體土地直接進入市場，將有助於土地資源的有效配置，最大限度地發揮土地的作用，因此各地對集體建設用地使用權流轉進行了積極探索。國土資源部曾在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽、廣東省等地開展試點。1.試點城市的做法2001年浙江省溫州市率先頒布新法，規定農民集體建設用地的使用權可以轉讓。該法規定，凡集體建設用地上的建築物、構築物等依法轉讓時，其土地使用權可相應轉讓。轉讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。在城市(鎮)規劃區內，集體土地使用權轉讓時，先由市、縣政府將土地征為國有，再參照國有土地轉讓法手續。規劃區外的農民宅基地，轉讓范圍由原來的同村調劑擴大到同縣轉讓，受讓方把原來的宅基地交還給村集體後，其新受讓來的土地所有權照樣保持集體性質不變，也不需再交納土地轉讓金;非宅基地的集體建設用地轉讓，則視其不同用途採取不同轉讓法，應繳納的稅費也不相同。2002年11月，崑山、海門作為江蘇省土地流轉改革先行試點地，規定集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃及城鎮規劃，嚴格限定在城市和集、村莊建設用地的規模範圍內;根據當地市場供求狀況，制訂本地區集體建設用地使用權流轉年度計劃。2003年6月廣東省政府發出《關於試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》，明確農村集體建設用地使用權可上市流轉，其方式可以是出讓、轉讓、出租和抵押等，並必須符合四個條件：一是經批准使用或取得的建設用地;二是符合土地利用總體規劃和城市、鎮建設規劃;三是依法土地登記，領取土地權屬證書;四是界限清楚，沒有權屬糾紛。特別強調，收益應該向農民傾斜，農村集體建設用地使用權流轉的收益中50%左右應用於農民的社會保障安排;剩餘50%左右一部分留於集體發展村集體經濟，大部分仍應分配給農民。上述各地做法不盡相同，試點中也出現了不少問題，但如何保護農民利益和保障農用地不會被基層政府變相流轉，已引起高度重視。2.社會發展和市場經濟需要法律法規和政策制度創新現行土地法律和政策對於農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，對市場經濟的發展產生不利影響。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。2005年10月1日《廣東省集體建設用地使用權流轉管理法》(下稱《法》)施行，這是第一個規范集體土地流轉的省級規定。廣東省范圍內的集體建設用地使用權可以通過出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，包括農村的經營性用地將全部通過市場流轉。該《法》主要有以下創新：第一，集體建設用地使用權同國有土地一樣可以出讓、出租、轉讓、轉租、抵押、作價入股後，土地的價格不再取決於其「身份」，而是取決於其所處的地理位置。現在廣東除集體土地使用權不能進行房地產開發外，其他用途的土地，均有評估機構按相同方法進行評估，相同位置的集體土地和國有土地，地價完全相同。第二，集體建設用地使用權在轉讓過程中，是採取出讓、出租、還是作價入股等形式完全是由農民自己決定，必須由三分之二以上的本集體經濟組織成員或者村民代表同意後方可實施，使農民的土地所有權真正得到了體現。國家為了公共利益需要，依法對集體建設用地實行徵收或者徵用的，該土地集體所有者和使用者應當服從，但必須經過本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。即必須徵求村民的同意後才能報批，保障了村民的知情權和參與權。第三，農民集體可合法地與工業企業等談判，可自主地出讓、出租集體建設用地。這是有利於形成農村集體土地使用權的市場價格，為政府制定征地補償標准提供參照系。因為農地直接入市，是有利於降低工業化的成本。農民直接與工業企業談判，價格可能比政府徵用後再出讓更低。第四，集體建設用地使用權流轉所取得的收益將納入農村集體財產統一管理，其中50%以上應當專款專戶用於農民的社會保障安排，不得挪用，為農民利益提供了一個保護底線。在國家沒有相關規定的情況下，浙江、江蘇、廣東等沿海發達省市根據經濟發展需要進行了試點，並出台了系列農村集體建設用地流轉管理法，探索農村集體建設用地流轉機制，以實現規范有序管理，取得了初步的經驗，也為修訂《土地管理法》等相關法規和土地使用制度改革奠定了政策基礎。為進一步規范全國集體所有建設用地使用權的流轉管理，國土資源部2006年根據國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，研究擬訂《集體建設用地流轉管理條例》。同時，國土資源部和國家發改委也聯合發文，以試點方式摸索「農村建設用地的減少與城鎮建設用地的增加相掛鉤」政策。五、集體建設用地使用權流轉改革的基本原則1.合理配置土地資源，推進集體建設用地使用制度改革，允許農村集體建設用地進入市場土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源;二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。農村集體建設用地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。2.切實保障農民的土地財產權，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權利保留農村集體土地所有權，允許集體建設用地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體建設用地使用權流轉並將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。3.集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體建設用地流轉必須遵循的基本原則。只有通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村建設用地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體建設用地進入市場的同時，還要通過集體建設用地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，並將集體建設用地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。對於農用地轉為建設用地，必須根據土地用途管制原則，依法履行征地申請和審批。4.完善集體建設用地流轉的相關制度與法制建設，確保國家土地政策的更好銜接農村集體建設用地流轉必然涉及相關制度和政策銜接，如土地徵收、城市總體規劃和土地利用總體規劃、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相關政策，保證集體土地流轉程序的公開、公平、公正，體現農民對土地的權利，保障農民合法權益，確保國家土地政策的銜接，以保證改革的順利進行和農村社會穩定。