中国公共预算改革成果

1. 我国公共预算存在什么问题

中国财政的转折点已经来临，中国财政“不差钱”的美好日子已经结束，并开始步入“差钱的时代”，而且收支缺口将会越来越大。这就是说，各级政府的预算环境已经发生根本性的变化。

如何适应预算环境的变化，改革预算模式，调整预算行为，确保财政可持续，将是中国公共预算面临的最大挑战。

中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生根本性的变化。然而，对于确保中长期财政可持续来说，目前的预算体系存在着严重的不足。

(1)中国公共预算改革成果扩展阅读：

公共预算的四个维度

1、政治维度

公共资源是稀缺的，公共预算分配公共资源时必须考虑不同利益相关者的需求，最终的预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性。

2、管理维度

公共预算也是管理的工具，因为有效的分配并不能保证资源都被有效地使用，所以公共预算不只是简单的财政资源分配，还要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效。

3、经济维度

公共预算还是经济平衡工具，因为公共预算的分配往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业、抑制通货膨胀等宏观经济职能。

4、财务管理维度

公共预算也是一个财务管理工具。政府的收入和支出数量庞大而繁杂，为了合理获得赔一笔收入和安排每一笔支出，必须通过微观的财务管理工具来明确约束参与者的行为。

2. 中国GDP每增长1% 财政收入增长多少

财政收入增速高于GDP增速一是税基与本期GDP无关的税收逐渐成为财政收入的重要来源。与基期GDP无关的房产税、城镇土地使用税和土地增值税等税种的税收，伴随着10多年来房地产的飞速发展和房价的大幅飙升形成的巨额存量财产及其交易量的快速扩大

3. 新预算法实施条例评析：社保预算、国库、地方债、税收返还 杨志勇

2015年新预算法实施以来，预算改革加快进行，现代财政制度也在加快建立和完善之中。近日，新预算法实施条例颁布并将于2020年10月1日起施行，这将为进一步落实预算法，巩固财政改革前期成果提供制度上的保障，让财政改革在法治的轨道上进行。预算法涉及面广，预算法实施条例同样如此。本文只就新预算法实施条例中的社会保险基金预算、国库管理、地方债管理、税收返还等谈点看法。
财政补贴体现社会保险基金预算的公共属性
新预算法实施以来，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四位一体，形成了统一的预算体系。四本子预算各有特点，社会保险基金预算更是如此，具有特定的服务对象，对所服务的人员更有针对性。
但四本子预算均有公共属性，正是在这一意义上，社会保险基金预算得到财政补贴。新实施条例第三条规定：“社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。”这一规定可见一般公共预算在预算体系中的重要地位。
对于一个人口老龄化且老年人存量较大的国家来说，社会保险基金预算的可持续性是个大问题。最近几年，一般公共预算补助社会保险基金预算的金额越来越大。2019年全国社会保险基金收入83152.13亿元，支出74740.78亿元，结余8411.35亿元，而当年全国社会保险基金收入中来自财政补贴（即来自一般公共预算）的有19103.12亿元，这意味着如果没有财政补贴，社会保险基金年度可持续运行都成问题。人口老龄化意味着领取养老金人口占比的增加，意味着医疗费用的增加。前者加大基本养老保险基金支出压力，后者加大医疗保险基金支出压力。医疗费用水平与医疗技术进步有关。一些疾病本来不可治疗，但随着技术进步，或可治愈，或不能治愈但可以带病生存，相应的医疗费用增加，相应的养老金支出也会增加。医疗技术与其他许多技术进步不太一样，在短期内医疗费用有可能不降反升。而且，医疗保险支出还与社会进步有关。一些疾病原先未纳入医保范围，随着社会进步纳入医保，医保支出就会增加。当社会保险基金预算可持续性遇到困难时，或改革社会保险基金制度，或加大财政补贴，新实施条例为加大财政补贴提供了必要的制度支持。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门
国库管理最为引人注目。有人费心费力要在新实施条例中找到相关争论的解决方案，但实际上，国库管理制度改革早在2000年国库集中收付制度改革之初就已确定了大方向。
国库库款如何支配，看似争议最大，但关于这方面的内容，新预算法第五十九条就有明确的规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”
而且，新预算法第九十三条还有人员问责的规定，即各级政府及有关部门、单位违反预算法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。
新实施条例第九十三条对违反预算法法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款作了明确的界定，直指六种行为：未经有关政府财政部门同意，冻结、动用国库库款；预算收入征收部门和单位违反规定将所收税款和其他预算收入存入国库之外的其他账户；未经有关政府财政部门或者财政部门授权的机构同意，办理资金拨付和退付；将国库库款挪作他用；延解、占压国库库款；占压政府财政部门拨付的预算资金。
无疑，这些规定让国库库款管理更具有可操作性，从而可以更好地促进国库管理的现代化。
建立健全地方债风险防范机制
地方政府债务问题一直备受关注。
新预算法第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”
新实施条例第四十三条对此作了细化，即：“地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。 各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。”
新预算法第三十五条还规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”地方政府违规担保一度是地方债风险管理领域的突出问题，新预算法的规定已经堵上这一漏洞，强化了地方政府债务风险管理。新实施条例对地方政府债务余额限额作了明确的界定，即使用的是债务限额大口径的概念，包括一般债务限额和专项债务限额。
新实施条例第四十五条对省级政府财政部门如何管理本地区债务作出规定；“接受转贷并向下级政府转贷的政府应当将转贷债务纳入本级预算管理”，突出了各级政府债务的全口径预算管理；“地方各级政府财政部门负责统一管理本地区政府债务”突出了地方债务管理的主体责任。
新实施条例第四十七条规定：“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”这是对新预算法“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”规定的细化和扩展，有利于地方政府债务风险的全流程管理。
税收返还似应明确划归转移支付
新实施条例在细节上仍有一定完善空间。关于“税收返还”的处理就是一例。先来看现实是怎么做的。根据2019年中央对地方转移支付决算表，中央对地方转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付中有“税收返还及固定补助”。
根据新实施条例第九条的界定，一般性转移支付，包括：均衡性转移支付；对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助；其他一般性转移支付。我们可以将“税收返还”理解为其他一般性转移支付的一种。
但是，新实施条例中第十二条、第十三条均有将税收返还和转移支付并列的表述。第十二条规定：“预算法第二十七条第一款所称转移性收入，是指上级税收返还和转移支付、下级上解收入、调入资金以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助。”
第十三条规定：“转移性支出包括上解上级支出、对下级的税收返还和转移支付、调出资金以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无偿援助。”第三十三条和第三十四条也将税收返还和转移支付并列。显然，新实施条例这四条的规定未将税收返还视为转移支付的一种。
自1994年分税制改革以来，税收返还与转移支付关系的现实处理经历了一个过程。最初，税收返还是中央对地方转移支付的一种；接着，税收返还单列，不作为转移支付；后来又把税收返还和转移支付放在一起，中央对地方的税收返还和转移支付，在做法上二者并列；再后来，转移支付又包括税收返还。从最近的转移支付分类来看，新实施条例在这一点上似未全面吸收改革的成果。
从理论上看，税收返还既然是一级政府给另一级政府的财力转移，那么它就完全符合转移支付的定义，将它归类为转移支付是站得住脚的，没有必要将税收返还和转移支付并列。
（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）

4. 政府会计权责发生制改革的理论意义和实践意义分别有哪些

一、关于权责发生制预算会计的理论纷争
(一)现行收付实现制预算会计制度存在的问题
长期以来，在各国政府预算会计中，采用的一直是收付实现制计量基础。其原因在于，在传统理念上，公共部门的活动和目标是非营利性的，不需要进行相对复杂的成本与收益配比，相应的绩效评价也不很必要。因此，从节约会计计量成本与简化财务核算的角度出发，采用收付实现制基础是比较适宜的，这种做法也便于立法机构的预算审查与监督。
然而，近20年来，随着世界范围内新管理论文"
target="_blank">公共管理运动的兴起，在政府会计管理中引入权责发生制原则，逐渐成为一种潮流。在29个OECD国家中，有15个国家(占51.7％)的政府会计已然在机构或部门层面上，实行了权责发生制计量基础；有12个(占41.4％)国家则在整个政府层面上，采用了某种形式的权责发生制财务报告模式。
概括起来，传统收付实现制计量基础存在的问题主要有以下几个方面：
首先，难以全面反映公共部门的资产负债情况。在收付实现制下，政府会计的固定资产仅反映其原值的增减变动，而不反映资产的累计折旧，导致固定资产账面价值的不实；同时，行政事业单位的“暂存款”和“暂付款”科目，常常用于核算许多债权债务，对于应收未收、应付未付的具体事项无法如实体现。这导致政府公共会计对相关资产与负债核算的失真，不利于正确处理年终结转事项。
其次，影响了会计信息的可比性。收付实现制在会计信息可比性方面的影响主要有三个方面：其一，由于企业会计财务核算采用的是权责发生制，而政府会计核算则以收付实现制为计量基础，这影响了企业和政府部门之间财务信息的可比性。其二，有些事业单位(如医院)目前已然采用权责发生制计量基础，因此影响了政府部门与某些事业单位之间财务信息的可比性。其三，某些市场经济国家的政府会计计量基础与预算管理原则，已然尝试实行权责发生制(或修正的权责发生制)，我国政府会计以收付实现制为基础，也影响了中外政府财务报告的国际可比性。
最后，不利于公共部门资金使用情况的综合评价。市场经济国家的经验表明，权责发生制原则，较之收付实现制，可以更好地解决公共预算支出的绩效考核问题，提高有限预算资源的使用效率。而收付实现制更侧重于公共部门经济活动的现金流反映，难以达成资金使用综合效益评价等更高层次的管理目标。
(二)较为流行的几种政策建议
综合比较有关政府会计计量基础改革的相关文献，可以大体归纳出如下几种相对较为流行的政策建议：
一是分别推进行政单位和事业单位的预算会计体系调整，对政府会计序列的财政总预算和行政单位会计，逐步实施修正的权责发生制；对于事业单位则实行完全的权责发生制(史铁岭、陈玲，2003)。
二是逐步在财政收支核算、政府债权债务管理、社会保障核算以及固定资产购置与耗费核算中，分别引入权责发生制会计核算原则，并适度考虑由现行收付实现制向全面权责发生制的过渡(张茅，2003)。
三是结合部门预算和公共支出绩效评价改革，将权责发生制计量基础融入绩效预算管理体系之中，尝试同时实行权责发生制政府会计与政府预算改革(苏卫林、苏卫华，2005)。
二、我国实行权责发生制预算会计改革的反思
在倡议实行权责发生制政府会计改革的呼声不绝于耳之际，我们同样需要冷静地思考：一项牵扯范围如此之广，几乎彻底“颠覆”五十多年来的公共部门财务会计计量基础的改革，是否一定必要，是否真的适合我国具体国情。笔者认为，至少有如下几个方面的因素，需要审慎考虑。
(一)权责发生制计量基础体现了预算管理原则从古典向现代的演化趋势
权责发生制预算会计不单纯是一种孤立的计量基础层面上的技术方法，而需要纳入整个公共部门预算管理变革的大格局中来加以考察。在各国，政府预算管理的原则大体经历过两个发展阶段：强调立法监督机构有效控制的古典预算原则、加强政府行政权为主导思想的现代预算原则，而现代预算原则代表了市场经济国家预算管理总体上的价值取向。各国公共预算管理原则的这种转变，既是政府职能扩张的现实需要，又与其利益相关主体相互影响结构渐趋稳定有关。更为重要的是，这些国家的政府部门具有相对较高的预算管理水平和成熟完备的技术支持保障体系。正是在这样一系列时代背景下，强调结果取向的绩效预算管理，逐渐提上各国政府公共治理改革的议事日程。而权责发生制预算与会计原则，恰恰是为了体现这种改革趋势的需要而与之伴生的一种变革潮流。
在我国社会经济转型时期，各利益相关主体的互动影响结构仍处于不断调整的动态过程之中。况且，我国公共预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系建设也才刚刚起步。因此，在确定预算管理原则的基本取向时，不应盲目追求现代预算原则所倡导的行政部门自主权。重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构对预算过程的控制，似乎更能体现中国公共预算改革的基本方向。而收付实现制预算会计原则以及在此基础上编制的政府财务报告，在理解上通常不需要较多的专业知识水平，对于非专业人士的人大代表和普通公众而言，显得更加实用，基本上可以满足立法监督机构借此监督政府的税收规模与后续预算资金使用的要求。这种预算管理与会计计量上的具体国情特点，是我们在探讨权责发生制预算会计改革中，需要反复权衡利弊的一个重要问题。(二)权责发生制政府会计改革的成本与人员素质因素
在比较权责发生制与收付实现制预算会计基础的时候，操作简单构成了收付实现制的一个重要优点。那就是，在收付实现制下，其核算成本通常要低于其他会计计量基础(李燕，2004)，对于基层财务人员的会计核算水平的要求也不很高，政府财务报告的编制人员不需要经过复杂的系统培训，就可以较为熟练地掌握核算与编制方法。而权责发生制政府会计计量基础，则在一定程度上引入了管理会计的理念，突出了预算管理中的政府受托责任与透明度，这就相应地对行政事业单位财务人员的会计素养提出了较高的要求。
而在当前我国的会计教育与业务培训中，无论是在学历教育还是职业教育方面，政府会计都没有受到相应的重视。在我国的高等财经院校会计教育和全国会计专业资格考试中，预算会计或政府会计都只占很少的内容，行政事业单位财务人员的业务素养与福利水平，均远远低于相当条件下的企业财务人员。在这样的背景下，过快地在公共部门中推行权责发生制会计计量基础的改革，难免会在短期内造成相当高的制度运行与实施成本，甚至可能会因基层财务人员知识更新上的障碍，而诱发财经秩序一定程度的混乱。
(三)权责发生制预算会计改革的预期效果与诱发自由裁量权扩张的可能性
权责发生制预算与会计改革作为政府收支分类改革的延伸，其所具有的操作性色彩无疑会构成公共部门财务管理中的一场“革命”。这种从具体操作与程序规则层面入手谋划改革思路的做法，也与我国整体预算改革的基本路径是一致的。在我国的公共预算改革中，同样存在着一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，近20年来，某些发展中国家引进了国际组织推荐的标准预算方法与规程，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，单纯依靠良好的预算程序，仍旧可能会产生不良的预算结果。20世纪90年代初期，我国预算管理中引入了“复式预算”这一预算编制形式的改革，因未能取得预期效果，而在具体实践中被逐渐放弃的教训，也恰好说明了形式与程序层面的改革，如不能与整体治理结构的改革相互衔接，往往难以达成良好的制度创新绩效。因此，对于权责发生制政府会计这一程序性改革所可能取得的成效，需要加以相对全面的审视与反思。
众所周知，在企业财务管理中“往来款项”所形成的债权债务关系，容易形成企业“虚增”或“虚减”财务成果的“蓄水池”，也是相关税收监控的重点。在权责发生制政府会计改革中，上下级财政以及各部门之间的往来款项，作为相应的债权债务加以记录，也容易诱发行政事业单位财务核算中自由裁量权的非规范性扩张。例如，在现行收付实现制下，预算安排的支出在年终需要如期拨付给用款单位，以应其支出之需，否则就构成了年度财政收支审计的焦点。有些部门和单位希望通过权责发生制计量基础的改革，来规避审计部门对此类事项的审查监督。因为在权责发生制下，只要确认了对相关单位的“预算授权”，就确认了相应的债权债务关系，至于在未来哪一个具体时点上发生资金拨付的实际行为，仅仅是往来账目的调整，审计部门也就难以对这种违反财经纪律的行为加以监督了。
(四)我国事业单位改革的复杂性，也制约着权责发生制计量基础的推行
政府会计计量基础的改革，不仅涉及到行政机构，还涉及到事业单位改革。而我国的事业单位无论是在内涵还是外延上，与市场经济国家通常意义上的非政府组织或民间非营利组织，都存在着较大的区别。对于某些自收自支、实行企业化管理的事业单位，由于在具体性质上与企业已无太大区别，在财务核算上实行权责发生制原则，自然是顺理成章的事情。但对于更多的全额和差额事业单位，其业务性质千差万别、资金来源渠道迥异，总体改革方向也在逐渐的摸索之中。因此，在引入权责发生制计量基础的过程中，需要采用分类改革的做法，分别不同事业单位的性质，在审慎试点的基础上稳步推进，而不应采取“一刀切”的方式。在具体操作层面上，可以结合2004年颁布的《民间非营利组织会计制度》(在该制度第七条中明确规定：民间非营利组织会计核算应当以权责发生制为基础)，在新成立的民间组织和已完成脱钩转制的事业单位中，实行权责发生制计量原则；待事业单位改制大体完成的时候，再尝试探索具有可操作性的公共部门统一计量核算基础。
(五)预算制度作为典型意义上的国内法范畴，受国际惯例与规则的约束相对较少
虽然，在政府会计计量中采用权责发生制已成为一种潮流，会计作为一种国际通行的“商务语言”，也需要适当考虑国际交往中的衔接与沟通问题。然而，回顾各自政府预算制度变迁的历史可以发现，公共预算作为典型意义上的国内法范畴，而较少受到国际惯例与规则的约束。20世纪90年代中期，我国地方预算改革中选型了众多市场经济国家已经基本放弃的“零基预算”管理模式，却取得了较好的实施效果，就是一个很好的例证。我国社会经济转型的独特路径选择，决定了中国预算管理在政体组织构架、管理水平与技术手段、经济发展阶段、社会结构变迁等诸多外部环境方面，都存在着与成熟市场经济国家不同的特异性(马蔡琛，2004)。因此，似乎也没有必要盲从市场经济国家实施权责发生制预算与会计的潮流。况且，将权责发生制政府会计核算与计量原则。真正全面应用于预算管理过程，而最终完成了权责发生制预算改革的国家，也仅有新西兰等为数不多的几个。
结合我国政府预算与会计管理的现实，在近期内，保留收付实现制的计量基础，尝试推行“修正的收付实现制”似乎是一种可行的选择。所谓“修正的收付实现制”是指政府会计的计量原则上采用收付实现制，而对某些特殊业务则倾向于权责发生制。其最常见的做法是在会计年度结束之后，在某一特定时期内(如一个月)，让账簿保持待结账的状态，以记录资产负债表日后发生的重大经济业务。
实行“修正的收付实现制”的原因有这样三个方面：一是操作难度相对较小，手续简化，并可以将资产负债表日后的重要债权债务变化事项，纳入会计核算的范围，避免了核算主体年终“突击花钱”和“人为结转下期”的行为；二是增加了基层财务部门年终对账结账工作的时间弹性，有利于减少年终财务报表的差错率；三是目前世界各国的政府会计计量基础，除了采用完全的权责发生制和收付实现制之外，更多地倾向于采用修正的权责发生制或修正的收付实现制。我国政府会计计量基础从完全的收付实现制向修正的收付实现制的转型，也大体上符合国际会计改革的发展趋势，有利于今后构建一个有效沟通的政府会计核算与报告体系。

5. 马骏的中文论文

1、“反思中国公共行政学：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006.02。
2、“公民参与预算：美国的经验及其借鉴”，《华中师范大学学报》2006.02。
3、“公共预算研究:中国政治学和公共行政学亟待加强的研究领域”（马骏、於莉），《政治学研究》2005.02。
4、“尼斯堪南模型:理论争论与经验证据”，《武汉大学学报》2005.5。
5、“中国的零基预算改革：来自某财力紧张省份的调研”，《中山大学学报》2005.01。
6、“中国地方政府财政风险研究：逆向软预算约束的视角”，《学术研究》2005.11。
7、“中国省级预算中的政策过程与预算过程” (马骏、侯一麟），《经济与社会体制比较》2005.5。
8、“中国预算改革的目标选择”，《华中师范大学学报》2005.3。
9、“中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标”，《中央财经大学学报》2005.10。
10、“新绩效预算”，《中央财经大学学报》，2004.08。
11、“官僚组织、交易费用和区别性组合：新的思路”，《中山大学学报》(社会科学版)2004.02。
12、“零基预算：理论和实践” （马骏、叶娟丽），《中国人民大学学报》2004.02。中国人民大学资料复印中心《财政与税收》2004年第12期全文转载。
13、“中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用理论框架” (马骏、侯一麟）《经济研究》，2004.10。
14、“包税制的兴起与衰落：交易费用与征税合同的选择”，《经济研究》2003.06。
15、“交易费用政治学：现状与前景”，《经济研究》2003.01。
16、“公共行政中的街头官僚理论” (叶娟丽、马骏），《武汉大学学报》2003年第5期(人大资料复印中心《公共行政》2004年第1期转载），2003.05。
17、“公共预算理论：现状与未来” (马骏、叶娟丽)，《武汉大学学报》2003.03。
18、“公共预算原则：挑战与重构”，《经济学家》2003.03。
19、“收入生产、交易费用与宪政体制”，《开放时代》2003年第4期(中国人民大学资料复印中心《政治学》2003年第12期全文转载)，2003.04。
20、“公共管理：新的研究方向”(马骏、郭巍青)，《武汉大学学报》2002.01。
21、“新西兰公共预算改革” （牛美丽、马骏），《武汉大学学报》2006.06。
22、“中国政府投资决策体制研究：一个案例研究”（马骏、周燕），马骏、侯一麟主编《公共管理研究》第4卷，上海人民出版社2006年。
23、“中国核心预算机构研究：关于中部某省会城市的案例研究”（马骏、於莉），《华中师范大学学报》2007.3。
24、“中国预算改革政治学：成就与困惑”，《中山大学学报》2007.03。

6. 世界与中国研究所的研究活动

1994年年初，世界与中国研究所与美国驻北京商会合作在北京召开了“中美最惠国待遇研讨会”，联合技术公司、AT&T等美国大公司以及外交部、经贸部、中国人民银行和北京大学的有关人员出席了会议 。
从1994年开始，研究所进行了许多开创性的学术研究工作，1995年出版了《南风北渐——港、台对大陆改革开放的影响》，1998年出版了《静悄悄的革命——当代中国市民社会研究》，这些研究成果为海内外学术界所重视。
从1997年开始，研究所开始关注中国基层民主的研究，1998年底，介入了四川遂宁市步云乡的乡长直选的准备和组织工作，并对中国乡镇选举进行了深入的研究，出版了《创新与发展——乡镇长选举制度改革》（2000年）和《乘风而来——我所经历的步云乡长直接选举》（2003年）等著作，这些工作对中国的政治改革和民主发展产生了重大的影响。
从2000年开始，研究所开始关注农村和城市社区的直接选举，在许多地方对农村选举进行了现场观摩，并参与地方政府所组织的城市选举制度的改革。通过研究所多年的实践和对各地基层民主发展的调查，相继出版了《中国基层民主发展报告2000/2001》、《中国基层民主发展报告2002》和《中国城市社区直接选举改革》等一系列著作和研究报告。
从2005年开始，研究所开始关注中国基层财政的公共预算改革，介入了浙江省温岭市的财政预算改革，并对基层公共预算改革进行了深入研究，出版了《中国基层民主发展报告2005》、《中国基层民主发展报告2006/2007》等著作。
从2008年开始，研究所在继续以往工作的基础上，开始对社会公共政策进行研究，试图推进公共政策领域的公众参与，出版了《中国基层民主发展报告2008》、《中国基层民主发展报告2009》、《温岭试验与中国地方政府公共预算改革》、《中国民主的前沿探索》等著作。

7. 论市场经济下如何发挥审计的作用（急）

随着我国社会主义市场经济体制下公共财政体系的建立和逐步完善，对财政预算编制、预算执行和监督审查提出了新的标准。《珠江三角洲改革发展规划纲要》要求，广东“科学发展，先行先试”，珠三角地区要探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的财政管理体制。预算执行审计所处经济社会环境发生的新变化，对预算执行审计提出了新要求。预算执行审计如何创新预算执行审计理念，实践 “免疫系统”理论，充分发挥预算执行审计的监督制衡作用，最大限度地实现规范财政管理行为、健全财政管理制度、完善财政管理体制、实现财政预算管理体制改革的目的，成为各级审计机关和审计人员研究和探讨的课题。

一、创新预算执行审计理念，为构建完善公共财政体系服务。

财政的本质是以国家为主体的一种分配关系。具体来说，财政是以国家为主体，为实现国家职能，提供公共产品服务、满足共同需要，参与一部分社会产品（或国民收入或GDP）的分配和再分配以及由此而形成的国家与各有关方面之间的分配关系。国家财政强调国家的主体性、国家职能的客观必然性和参与部分产品分配等特点。随着国民经济发展、社会进步，国家财政需要承担大量的社会公共事务，因而必须健全、完善公共财政体系。在这一过程中，国家财政承担着提供均等化的基本公共产品与服务、协调区域发展、促进社会保障体制可持续发展、改善教育财政、健全转移支付体系、保障国有企业发展和国有资本保值增值等任务。

同时，随着现代市场经济的发展，社会的进步，纳税公众就以客观地向政府索取相应公共产品的基本理念来理解财政，而对现代国家财政的审计体系也是基于监督和改善公众税收的用途和使用效率而逐渐建立和发展。审计是国家经济运行的“免疫系统”，通过审计监督，发挥预防、揭示、抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫功能”，在维护国家安全和人民根本利益方面具有十分重要的作用。这是在中国特色社会主义制度下对国家审计本质的全新定位。

随着我国社会主义市场经济体制下公共财政体系的建立和逐步完善，广东“科学发展，先行先试”，珠三角地区承担着探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的财政管理体制的新任务。人大为履行监督职责、政府为提高政府财政管理能力、社会公众作为纳税人，对预算执行审计寄予极大的期望。《政府信息公开条例》的施行，社会公众作为纳税人，希望获取在财政资金筹集管理使用方面更多的知情权、参与权和监督权。新的形势对审计机关通过预算执行审计履行财政资金监督职能并向社会提供相关信息方面提出更高的要求，预算执行审计所处的经济社会环境发生了许多新的变化。

“实践永无止境，创新永无止境”预算执行审计必须根据经济社会发展的要求，与时俱进，不断进行审计创新。审计机关和审计人员要适应形势要求，在财政预算执行审计中实践经济运行“免疫系统”理论，创新预算执行审计理念，为构建完善公共财政体系服务，为人大、政府、社会公众做好服务工作，提高审计工作水平。审计机关对预算执行情况审计，要以科学发展观为统领，坚持“守土有责、把握总体、突出重点、整改提高”的工作原则，做到横向全面覆盖、纵向重点延伸、项目评价绩效、完善政策制度、促进科学发展。通过查错纠弊、预警预防、促进内部控制、威慑和促进提高系统运行质量。通过发现问题、剖析原因、提出建议，促进部门加强预算管理，深化部门预算改革，推动部门预算公开透明，提高财政资金使用效益，充分发挥审计在国家经济社会运行中的“免疫系统”功能。

二、加大预算执行审计力度，推动公共预算公开进程。

财政资金来源于纳税人，也就是来源于社会公众，具有明显的公共性。随着公共财政的建立，财政资金很大一部分资金用于公益事业，受益的是社会公众，从用途上说更具有公共性。在公共财政框架下，财政管理的重点由过去的收入转向支出，财政支出管理的好坏又直接影响到财政支出的绩效。而随着公共财政体系的不断完善，公共预算公开已成为强化预算监督、降低行政成本，实现行政节能提速的关键。

广东省委十届四次全会和省“两会”均强调今年内公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、党政机关出国（境）费用、办公经费预算要实行“五个零增长”。政府承诺今年要实现“五个零增长”，目的是降低行政成本，同时也是推动公共预算公开进程的需要。在今年财政收增长困难的情况下，运用预算公开这个杠杆加大对政府部门预算方案制订、执行监督力度，进而按照科学发展观的要求谋划财政体制改革，推动公共预算公开进程，降低行政成本，是实现行政节能提速和加快构建完善公共财政体系服务的有效途径。

部门预算执行审计是国家审计永恒的主题。监督财政资金的使用是政府审计的一项重要职责。政府审计要针对公共财政，树立“公共审计”理念。深化财政预算执行审计，创新审计方式方法，主动出击，提前介入，由过去的事后审计变为事前、事中审计，对准备发生和正在发生的政府行为、对准备进行和正在进行的财政收支实施及时而有效的全方位监督，制止不恰当的政府行为，纠正不合规的财政支出，防患于未然，以实现政府财政公共治理，推动公共预算公开进程，充分发挥审计的建设性作用。

三、开展预算支出效益审计，有效降低行政成本。

我们国家的各级政府领导人都是人民选举和任命的，国家的一切权力属于人民，政府的一切活动都是为了满足人民的生存、发展、健康、安全等方面的需要。因此，政府的一切工作都要对人民负责，都要向人民汇报。政府的一项重要工作就是财政资金的收支管理。在经济生活中，政府的预算分配是国家权力的集中表现，如何建立与这种权力相匹配的责任体系，建立刚性、透明的预算分配制度，促进有关部门依法理财，是全社会关注的焦点。

我国各级审计机关是监督国家财政收支的专门机关，是各级政府财政监督的职能部门，它不仅对本级各部门（含直属单位）和下级政府的预算执行情况和决算进行监督，而且也监督本级预算执行情况。通过经常性的审计工作，审计机关能够比较全面地了解预算执行情况及其执行和管理中存在的问题。但是，由于当前财政资金规模日益庞大，结构日趋复杂，国家不断出台财政改革政策；由于决策失误或者管理不善造成的财政资金损失浪费或者国有资产流失现象时有发生；由于被审计单位的业务和财务日趋复杂，新的违纪违规手段不断出现；由于各种原因，目前我国的预算过程既在政府内部缺乏严格的行政控制，难以相互制衡又相互协调；又缺乏落实外部政治控制，难以监督到位。在公共审计理念下开展财政审计工作，预算执行审计的主要对象就是掌握和管理公共资金的公共部门和由公共资金建设的重点项目。审计工作的目标是促进部门预算改革和收支两条线、政府采购制度的进一步完善。审计工作既要对政府负责，也要对公众负责，更要关心民生、关心社会公众关注的热点问题。加快构建完善公共财政体系，推动公共预算公开进程，有效降低行政成本，要求审计对财政资金的监督和各项改革措施的落实中发挥更大作用，更需要审计机关在预算执行审计中引入绩效审计内容。

预算执行审计要在对被审计单位财政财务收支真实合法性进行审计的基础上，加大绩效审计力度，提高审计工作水平和效率，要针对公共支出内容和特点，有重点地围绕预算支出开展效益审计。围绕预算支出开展效益审计就是要以建立公共财政体系，提高财政资金管理效益、使用效益、降低公共部门行政管理成本为重点，关注政策落实的效果、预算管理的效率、资金使用的效益，做到突出重点，有的放矢。一是对部门预算执行真实性、合规性审计，加强对部门综合预算管理、国库集中收付、政府采购的监督，揭露政府部门及其二、三级单位存在的重大违法违规问题，依法严肃处理，严格落实问责制，促进加强内部管理。二是对部门预算管理的完整性、规范性审计，揭露因决策失误或管理不善造成的重大损失浪费或者国有资产流失问题，保证资金用足用好，发挥财政资金的经济效益和社会效益，揭示在预算管理中存在的薄弱环节，分析体制、机制层面存在的问题，促进深化部门预算改革，推动预算公开透明。三是关注公共部门行政管理成本，抓住与行政成本有关的人、财、物进行监督，并延伸到部门工作完成情况，综合评价其经济性、效率性和效果性；对部门本级会议费和出国费管理使用情况进行调查等，揭露管理使用中存在的普遍性倾向性问题，促进增加政策执行力，节约行政成本。四是对部门重大专项资金的管理及效益情况进行检查和评估，揭示在项目管理中存在的薄弱环节和影响资金绩效的问题，促进提高项目管理水平和资金使用效益。

总之，新时期最突出的标志是与时俱进，坚持与时俱进就是要符合时代发展的要求，解放思想、勇于变革、勇于创新。构建完善公共财政体系，政府审计必须提高审计监督的质量和监督水平，在审计工作中全面落实科学发展观。审计机关要树立“公共审计”的理念，把改革创新的重点放在建立规范有序的全部政府性资金的审计工作机制上，在财政资金的监督和各项改革措施的落实中发挥更大作用。政府审计要全方位发挥“免疫系统”功能，从时间和空间两个层面全方位监督财政行为，使审计无时不在，无处不有，切实地发挥预防、揭示、抵御等“免疫系统”功能，使国家肌体变得更加强健、有力，政府的自身建设水平和驾驭经济社会发展全局的能力不断提高。

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8. 马骏的学术活动

1、2003年9月15-18日，参加美国预算与财政管理学会年会，宣读论文“中国的零基预算改革：一个省的经验”。
2、2004年6月，与美国佐治亚大学公共与国际事务学院侯一麟助理教授合作的论文 非正式规则统治一切：一个中国省级预算的案例研究 在 the 2004 annual conference of the International Association of Schools and Institutes of Administration (IASLA, Seoul, Korea)上由侯一麟宣读。
3、2005年6月15-16日，筹办、主持中山大学政务学院与留美公共管理学会、西安交通大学公共政策与管理学院共同举办的会议“转型中国的预算与财政改革”（广州）。
4、2005年6月17日，筹办、组织中山大学政务学院、留美公共管理学会、广东省财政学会共同举办的“绩效预算高级论坛”（广州）。
5、2005年6月22日，出席西安交通大学公共政策与管理学院、中山大学政务学院与留美公共管理学会共同举办的会议“中美绩效管理与公共财政管理”，并给陕西省财政厅官员做了“中国省级预算中的政策过程与预算过程”的报告。
6、2005年6月16-18，应邀请参加中国发展研究基金会“公共预算与政府创新”研讨会，主持16日下午，17日下午的会议，并在18日上午做了“中国公共预算改革的目标选择”的专题报告。
7、2005年9月16日，在广东省佛山市人大做关于人大预算监督的专题报告。
8、2005年10月6-13日，应香港城市大学社会与公共行政学系的邀请做一周的学术访问。在城市大学期间，做了“中国省级预算中的非正式制度”的专题报告，并为城大社会与公共行政学系的博士生做了“运用社会科学方法研究中国问题的经验”的报告。
9、2005年11月，应邀参加复旦大学公共行政学系主办的“复旦百年---公共政策与大国治理”校庆研讨会。提交论文“预算能力：改进公共治理水平的关键”。
10、2006年1月15-16日，作为改革试验区顾问应邀参加国务院发展研究中心中国发展研究基金会“公民参与预算改革实验区”经验交流会，向三个试验区的政府官员介绍公民参与预算。
11、2006年2月15日-17日，应浙江省温岭市委宣传部的邀请为该市的“预算民主恳谈”改革提供咨询。
12、2006年3月5日-8日，应浙江省温岭市委宣传部的邀请为该市的“预算民主恳谈”提供公民参与预算的培训，并观察其预算民主恳谈、现场提供建议。
13、2006年3月21-22日，参加香港城市大学社会与公共行政学系主办的“Continuing Transformation of Public Administration”国际学术会议，宣读了论文“中国公共预算过程中的政治”，并担任了其中一个小组的主席。
14、2006年5月13-14日，应邀参加中国政法大学与耶鲁大学法学院合作举办的公共预算国际研讨会，作为唯一的中方专家发言，演讲主题是“中国预算改革的政治”。
15、2006年5月，主办与留美公共管理学会、复旦大学国际与公共事务学院合作的“国家治理与公共预算”国际学术研讨会。
16、2006年6月，应浙江省温岭市人大常委会邀请，在浙江省温岭市人大组织的法制论坛做了预算方面的讲座。
16、2006年7月，为广州市海珠区公务员提供公民参与预算的培训。
17、2006年10月14-15日，主办“中国公共预算研究全国学术研讨会”，召集国内政治学和公共行政学同仁探讨如何在中国政治学和公共行政学开展公共预算研究。
18、2006年10月31日-11月1日，参加中山大学行政管理研究中心与澳门三家单位共同主办的“21世纪的公共管理：机遇与挑战”（澳门）国际学术研讨会，并提交英文论文“中国省级预算中的非正式制度”。
19、2006年11月14－16日参加由广东省财政厅、财政部科研所联合主办的“深化地方公共财政体制改革论坛”研讨会，宣读“中国的核心预算机构面临的挑战”。
20、2006年11月18日参加河北大学预算管理研究所主办的“政府间财政关系研讨会”，提交会议论文“中国地方政府财政风险研究：‘逆向软预算约束’理论的视角”。
21、2006年11月23日，应华南师范大学政治与行政学院邀请做了“反思中国公共行政学研究”的讲座。
22、2006年11月27日，应中南大学政治与公共管理学院的邀请，做了”理解中国公共预算改革“的讲座。
23、2006年12月6日，应广东商学院公共财政与管理学院的邀请，做了“中国预算改革的政治”的讲座。
24、2006年12月12日，应浙江大学经济学院财政系邀请，做了“中国预算改革的目标选择”的讲座。
25、2006年12月14-15日，应中国发展基金会邀请，参加“中国参与式预算经验交流会”，对三个地方政府的改革试验进行点评并提供政策建议。

9. 公共预算的面临的挑战

中国公共预算面临的最大挑战:财政可持续。
过去三十年，中国经济持续保持了高增长。在这个过程中，中国也比较成功地适应经济转型，构建起新的财政收入汲取体系。在此基础上，财政收入实现了持续稳定的增长，并推动了财政支出的增长。在一定程度上，正是由于财政收入一直在高速增长，国家才能够从容、有效地应对一次次的治理方面的挑战。然而，越来越明显地，中国财政的转折点已经来临，中国财政“不差钱”的美好日子已经结束，并开始步入“差钱的时代”，而且收支缺口将会越来越大。这就是说，各级政府的预算环境已经发生根本性的变化。如何适应预算环境的变化，改革预算模式，调整预算行为，确保财政可持续，将是中国公共预算面临的最大挑战。在此，一个亟需研究的问题是：过去十多年刚刚建立起来的预算体系能否很好地确保中长期的财政可持续？为了确保财政可持续，中国预算体系应在哪些方面进行改革？本文将对这两个问题进行回答。本文首先指出中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生根本性的变化。然而，对于确保中长期财政可持续来说，目前的预算体系存在着严重的不足。