农村土地使用权改革

㈠ 农村集体土地产权，怎样改革

对于农村集体土地产权应该怎样改革？我总结了以下几点：

第一、农村土地农民所有农民经营的产权制度。

土地是财富之母，劳动是财富之父”，土地是最重要的，也是人们一直所关注的1949年建国以来我国农村土地产权制度经历了四次较大规模的改革。经历了从一个农村土地农民所有、农民经营到农民所有、集体经营到集体所有、集体经营再到集体所有，家庭联产承包经营的变化过程。

第二、完善农村集体土地产权的相关法律法规。

加快修改《土地管理法》《土地承包法》等以及农村土地产权制度的法律法规，破解土地产权制度改革中存在的法律障碍，加快农村土地产权制度改革。解决农村集体土地使用权不明晰的问题。要鉴定农村土地承包权和经营权的法律地位和边界。要明晰利用土地经营权进行抵押的合法性。农民融资困难是阻碍农村基金发展的重要因素之一。

第三、稳步推确权登记工作。

土地确权是农村土地产权制度改革的基础性工作。要加大力度宣传引导力，让农民了解为什么要确权，确权对农民有什么好处？要做好确权登记颁证工作，以农村土地账本等作为依据。要加强协调与监督通过确权登记公示建立纠纷排查调查。机制等方式。

第四、完善农村土地经营权流转制度。

规范使用农村土地经营权流转合同。要引入市场机制，要提高政府服务水平，要建设多元化土地经营权流转，纠纷解决机制。确保农地经营权规范，有序流转，双方利益合法性。

第五、放活农村宅基地和农村房屋使用权

农村宅基地使用权是村集体给本村村民的一种福利性质的土地使用权，放活农村宅基地首先要实行宅基地，所有权、资格权、使用权“三权分置”。要积极推进农村宅基地使用权流转。可以将那些闲置的房屋使用权进行流转，增加农民的收入经济推动乡村经济振兴发展。

第六、积极探索农村集体建设用地入市制度。

农村集体建设用地入市，建租赁房屋，是农村集体产权制度改革的题中应有之义，结合本地区实际情况，健全交易管理制度，扩大公开交易范围防止欺行霸市和强行推销中介服务，为农村集体建设用地入市营造良好的市场环境，切实保障农民合法权益维护好市场秩序。

要注意的一点是，农村集体土地产权具体应该怎样改革，还是应该根据相关的法律法规进行调整和改革。

㈡ 关于农村土地使用权的规定

农村土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权专利。农村土地使用权可分为农用土属地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权三种。农用地使用权是指农村集体经济组织及其成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。

改革开放后，土地家庭承包经营制逐渐确立起来。由此确立了农村集体经济组织的农地使用权主要归农户经营使用的制度。

由于土地利用对社会经济有很强影响，因而土地使用权受到一定限制。比如土地要按照规定用途使用（用途管制制度）、土地利用要符合规划（规划制度）、土地利用要遵循可持续原则（开发利用中的环境影响评价制度）等。

㈢ 农村土地产权制度改革浅析

秦险峰

随着我国政治、经济领域改革的不断深入，作为整个农村社会基础的农村土地产权制度，无论是在政策领域、理论领域还是在实践领域，都越发地引起了人们的关注。

一、我国农村土地产权制度现状

目前，我国农村土地产权制度主要包括四方面内容。

（一）所有权方面

农村土地以集体所有为主，国家所有为例外。我国根本大法《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第二款明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这样就为我国农村土地产权制度的社会主义公有制确立了最基础的保证。无论是1986年通过的《土地管理法》，还是2007年通过的《物权法》，关于农村土地权利方面的细化规定，都是以《宪法》第十条为原点出发进行设计的。

（二）所有权行使主体方面

比照国有财产由国务院代表国家行使所有权的规定，我国法律规定了由“农民集体组织”代表本集体行使农村土地所有权，具体包括村集体经济组织、村民委员会、村内各该农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。

（三）用益物权方面

《中华人民共和国农村土地承包经营法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；第二十六条规定，承包方全家转为非农户口的，应当交回承包地。由此可见，农村集体经济组织实行的家庭承包经营权，是村民基于本集体成员的身份而享有的一种农村土地的用益物权。

（四）担保物权方面

由于我国法律规定土地所有权不得抵押，集体所有的土地使用权，除法律规定可以的除外，原则上也不得抵押。所以根据物权法定原则，目前我国农村土地之上基本不能设置担保物权。但我国目前在个别批准的试点，存在承包经营权抵押的现象，不具有普遍意义，更不代表法律，在此不就该问题展开阐述。

二、我国农村土地产权制度面临的问题

我国农村土地产权制度在其演进的过程中，适应了生产力的要求，促进了我国农村经济的发展，但同时也产生了一些不可忽视的问题。

（一）“农民集体组织”作为农村土地所有权的行使者，导致本集体成员作为所有权人的权利被虚置

在行使农村土地所有权权能时，所有权人应该是委托人，“农民集体组织”应该是受托人，受托人应该按照委托人的委托权限、为委托人的利益，勤勉行使委托权利。但由于法律明确授权“农民集体组织”行使农村土地所有权，并没有明确规定其行为要受所有权人的限制及制约程序，即使2007年的《物权法》也只规定了权益受侵害的集体成员可以请求人民法院的事后救济。所以在实践中，农村土地所有权人的权利保障是很脆弱的。例如，在征地制度中，被征地农民作为土地所有权人的主要权利，一是拟征方案的被告知权，由于权利被虚置，“农民集体组织”经常“替民做主”，瞒着村民伪造或代替签署征地文件；二是对补偿标准提出异议权，在实践中，一旦农民对征地补偿不满意，“农民集体组织”常常避而不出，不履行受托人的义务，而单个农民向征地政府或批准政府提出异议时，往往被告知主体不适格。

（二）目前的农村土地管理制度过于强调国家行政管理，排挤了农村土地产权制度的民法空间

土地产权作为财产性权利，从根本上说属于民法范畴，应该以民事法律调整为主、行政法律规制为辅。而我国目前的法律，出于严格的行政管理目的，在农村土地产权制度领域规定了大量的行政机关的管理职能。例如在征地领域，我国法律从拟定农用地转建设用地、征地方案，到报批通过、组织实施征地，赋予了行政机关大量的行政管理职能，农村土地所有权人完全处于行政相对人的地位，几乎没有民事法律调整的空间。

（三）征地补偿标准低估农村土地所有权的内在价值，造成部分地方政府征地冲动、浪费耕地的现象出现

随着我国城乡经济的发展，建设用地需求日趋紧张。特别是在经济发达城市的周边郊县，新增建设用地中有很大一批是通过征收农村集体所有土地实现的。根据我国《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中，明确规定被征地农民生活水平不因征地而降低；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以保证原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。而在实践中，很多被征地农民反映，所有补偿即使达到6万～7万/亩，也有坐吃山空的时候，加入社会保险也不能对未来的生活提供足够的保障。这里既有法律的滞后性因素，也存在低估农村土地所有权内在价值（即使排除农村土地升值的因素，单是未来20年科技进步带来的产值提高，农村土地价值也被严重低估），农村土地价值实现方式单一和农村土地所有权人在征地过程中权利缺失等因素，综合造成政府征地成本过低，在经济利益和政绩的刺激下，要么违法用地，要么冲动征地，最后导致浪费土地。

（四）农村土地所有权人话语权缺失，导致社会矛盾积累

目前，由农村土地派生出的农民群体性事件成为严重影响农村和谐的因素，在征地领域此现象尤为突出。其原因既有地方政府没有解释好法律政策，没有得到被征地农民的理解和支持；也有部分地方政府弄虚作假，例如将耕地摞荒后报批，批准文件中由于没有涉及基本农田和耕地，征地政府也根本不敢履行“两公告”的程序；还可能是部分工作人员工作方式简单粗暴，激化了矛盾等。之所以由农村土地派生出这么多矛盾，其根本原因还是农村土地所有权人的权利虚置，在行使权利过程中，农民话语权缺失，情绪往往以过激的方式释放，或者走上漫长的信访之路。

三、农村土地产权制度的改革建议

鉴于以上问题，建议我国应以解决农村土地所有权人权利虚置问题为核心，以农村土地产权回归民事法律调整为路径，来稳步推进我国农村产权制度改革。

（一）确立农村土地所有权的共有制度，解决农村土地所有权人权利虚置问题

根据我国民事法律制度，共有制度分为按份共有和共同共有。建议将我国“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”明确表述为“属于本集体成员共同所有”，即各集体成员（村民）对集体所有的土地共同享有所有权。这样首先坚持了农村土地的集体所有性质不变，符合我国土地制度的社会主义属性；其次，更重要的是各集体成员（村民）可以按照《物权法》关于共有人的权利义务来规范行使农村土地所有权，这样就解决了“农民集体组织”越位行使所有权的问题；同时，各集体成员（村民）都参加行使了所有权人的权利，避免了权利虚置，落实了村民在土地产权占有、使用、收益等方面的话语权。全体集体成员还可以根据《村民委员会组织法》，在不违反法律强制性、禁止性规定的前提下，具体约定共有事项，作为行使共有权的细化，提高权利行使效率。

（二）尊重土地财产权利的民法属性，规范农村土地行政管理

土地作为不动产，当涉及土地财产利益时，应该尽量尊重所有权人的意思自治。只有当农村集体在行使土地权利违法法律规定时，例如违反土地利用总体规划、私自改变土地用途、在耕地上建窑、破坏农用地等，行政机关才应介入管理，坚决做到不缺位、不越位。

（三）赋予农村土地所有权人平等民事地位，建立土地征收异议解决机制，将土地补偿争议纳入民事救济途径

根据我国《宪法》规定，征收土地仅限于公共利益需要，但在实践中，我国征地的启动程序过于宽松，在批准文件中也鲜有说明征地事项是否属于公共利益范畴。应该建立土地征收异议制度，允许集体土地所有权人在预征阶段甚至批准征地阶段，对征地的合法性提出质疑，保障土地所有权人的话语权、参与权，并由报批机关或者批准机关作出书面解释；仍有异议的，法律应该明确可以寻求司法救济，通过行政诉讼，对该征地具体行政行为的合法性、合理性作出判决。当集体土地所有权人对征地合法性没有异议，只对征地补偿标准不满时，法律首先明确土地共有人是适格主体，人数较多时可以委托“农民集体组织”也可以推举部分共有人依授权向人民政府提出协调、裁决，直至寻求民事司法救济。

（四）进一步完善农村土地他物权

土地作为农民赖以生存的物质承载，法律应该赋予农民个体更加稳定、长久的土地承包经营权。在担保物权方面，农村土地作为不动产，原则上应该允许在其上设置抵押。具体框架为：农村集体建设用地使用权最终与国有建设用地使用权对接，实现统一的建设用地使用权市场（只是所有权人不同），完全可以比照国有建设用地使用权设置抵押和实现抵押权，实现农村土地价值实现方式的多样化。集体农用地的使用权及其地上农业设施也可以设置抵押，但在实现抵押权时，其农用地的用途不得变更。

综上所述，我国农村土地产权制度改革应以理顺“农民集体组织”和农村土地所有权人的关系入手，逐渐构建整个农村土地所有权、他物权体系，同时还应积极调整我国的土地管理政策，充分探索民事法律制度在农村土地管理中的适用。

（本文原收录于2010年国土资源部法律中心《首届国土资源法制与市场学术研讨会论文集》）

㈣ 农村土地使用权流转的改革方案

1、国有化方案
对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地国有化能够得到中国政治体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节，且符合农业生产规模化经营的要求[。
但是农民的心里能否接受的问题。在1956年，中国实际农业合作化的时候，就曾提出过国有化方案，之所以没有采纳，主要拍引起农民的误解。“如果说，在当时党风、政风相当廉政，各级政府在农民心中享有很高威信、社会十分稳定的情况下，尚且有这样的顾虑，那么在今天我们受到腐败现象和其他种种社会不稳定因素严重困扰的情况下，这个问题就更应该加以慎重的对待。。
总之，国有化方案如果无法克服上述种种困难，而“匆忙的采用政治手段强行推之，将导致另一个‘合作化运动’的悲剧，确须慎之又慎”。
2、私有化方案
这种方案首先不为我国现行的政治体制所接受。我国是社会主义国家，而坚持公有制的主体地位是社会主义制度的主要特征之一，集体所有利的公有制的重要组成部分，这样，坚持社会主义道路，就必须坚持土地公有制（土地是集体财产的主要部分）。因此，实行土地私有化的改革必然遭到基础政治制度的强烈反对。
其次，私有化后的土地兼并问题，“土地兼并是中国历史上困扰中国土地制度并影响中国政治生活和经济生活的一大问题” 。在当代，如果出现这种情况，其结果不仅仅是扩大农村贫富差距，而且可能导致大量的农民涌入城市，这给城市的就业、居住、治安等问题增加压力。
3、多种所有权并存的方案
这种方案是部分取消集体土地所有权，实行农村土地混合所有的方式，即国家所有、集体所有和个人所有并存的局面它在于调和前两种方案。
4、回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路
这种观点主张以物的“利用”为中心代替物的“所有”为中心，通过改革用益物权制度解决农村土地制度问题。2002年8月29日，通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和立法思路也是不现实的。
首先，这种思路无法克服农村集体土地制度改革中最严重的顽症——所有权主体虚位。由于所有权主体虚位，那么，实际掌握土地支配权的少数乡村干部便可以随意侵害和干涉土地使用人，使土地承包关系不稳定，如果不通过一定的法律机制来控制发包方滥用所有权限，那么将土地承包经营权由债权性变为物权性的成效也就要大打折扣。因为无论土地承包经营权是债权抑或是物权，对发包方都是有法律的拘束力和不可侵犯性，至于承包方是以违约还是以违法作为请求发包方承担民事责任的依据，在后果上是微不足道的。可见，这种改革方案虽有一定的积极意义，但绝非釜底抽薪之策。
其次，用益物权的种种理论与规则皆是围绕所有问题而顺利展开。对所有权的尊重仍是建立用益物权的必要前提，对财产归属的强调仍然是有重要的现实意义。因而，中国农村集体土地制度的立法还是不能忽视有关所有权的规定。

㈤ 2015年中央将出台哪些关于"农村土地改革"的政策

2015年中央一号文件备受瞩目，时值2014年底，已经有不少机构在预测2015年中央一号文件会涉及哪些内容？那么，今日，老钱庄新闻小编就在这里为大家整理下2015年中央一号文件可能会谈到的内容。
什么是一号文件？“中央一号文件”原指中共中央每年发的第一份文件，该文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位，现在已经成为中共中央重视农村问题的专有名词。中央一号文件的发起方是中共中央，最早发布时间是1982年1月1日，文件的价值就是在国家工作中具有纲领性和指导性。

历年中央一号文件内容？中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。

2004年至2014年又连续十一年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。2014年中央一号文件确定，进一步解放思想，稳中求进，改革创新，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化。
2015年中央一号文件内容猜想。第一，或涉及农村土地改革整体方案。其实，自从三中全会以来，该话题一直受热议。而当前有消息成国土资源部、农业部以及财政部或将在年底完成并提交审议农村土改方案，这也加大了成为一号文件内容的可能性。同时，最近几年来土地流转规模正在加速，而土地改革的核心在于土地的“确权”与“流转”。
第二，户籍改革以及新型城镇化农村改革。这两方面都是资本市场未来数年的重要投资主体。
第三，历年来一号文件的内容包括农业水利、农业科技以及经营体制等方面，今年或催生阶段性的农改主题投资窗口。包括农产品价格政策的改革以及农垦系统的改革。
值得一提的是，不管2015年中央一号文件的内容如何，都是与农村农业有关，而对于股民来说，一号文件的公布将会对农业变革持续利好，不管是农资的服务型上市公司、还是对研发技术有需求的上市公司。因此，股民可着重关注农化、农机等细分领域，或者种子类上市公司。

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㈥ 农村土地改革会不会重新分田地

农村土地改革不会重新分田地。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件由中共十七届三中全会通过。该文件中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
所以，不会重新分配土地。使用权，集体还是集体的，个人的还是个人的。全国土地所有权还是国家！

㈦ 中国农村土地制度改革要坚持“五个统一”

南开大学城市与区域经济研究所教授天津市滨海新区管理委员会副主任郝寿义

一、引言

根源于计划经济时代的工业优先发展模式，是一种城市偏向型的经济发展模式。改革开放后，这一模式仍然为我国采用。在城乡之间联系不紧密的情况下，二者的矛盾并不明显。但随着中国工业化、城市化的发展，城乡二元结构的矛盾日显突出，这种矛盾特别表现在两个方面：一是农产品价格；二是土地。虽然现行的农产品价格相对于以往有很大的提高，但是仍然受到价格管制。特别是在工业产品、工业原料价格不断上涨的情况下，农产品生产成本急剧提高，农民的收益随之下降。城乡二元结构的矛盾在土地方面表现得更加明显。城市政府通过二元结构的土地制度，凭借其在制度设计中的优势地位，大量征用、占用土地，并在二元结构的土地市场进行交易，从而获取巨额的制度租金收益。城市政府通过大量征地，获得财政收入，然后用这部分收入进行城市基础设施投入和弥补工业用地零地价或低地价的损失。通过“征地—基础设施建设—卖地—获取财政收入—补偿工业用地损失—招商引资—推动城市经济发展”这种模式来推动城市化与城市经济的发展。这个过程不仅表现为政府的寻租冲动，也表现为社会福利，特别是农民利益的损失。

城乡矛盾的加剧，给社会经济的又好又快发展埋下重大的隐患。基于对此的深刻认识，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了农村改革和发展的目标：到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

二、农村土地制度改革的背景变化

党的十七届三中全会提出了农村经济发展改革的目标，但与1978年的家庭联产承包责任制相比较，中国农村土地改革的背景已经发生了重大的变化，主要表现在两个方面：一是指导思想的变化；二是社会经济发展形势的变化。

（一）贯彻落实科学发展观，构建和谐社会

深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。构建社会主义和谐社会是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果，通过发展增加社会物质财富，不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐。在科学发展观的指导下，要求我们解决当前迫在眉睫的城乡二元结构问题，限制城市政府侵占农民、农村的利益，以工业“反哺”农业，使农民、农村、农业享有工业化、城市化的成果，以实现工业化、城市化与农地制度的双向互动与协调发展，构建城乡和谐社会。

（二）社会经济发展形势

当前，中国改革已经进入攻坚阶段，现阶段的社会经济发展出现了许多新的特征：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济、科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。

在新的发展形势下，对实现工业化、城市化与农地制度的协调发展也提出了更高的要求，更注重公平的因素。在公平方面，应该给予农民和城市居民同等国民待遇。在效率方面，深化有中国特色的社会主义市场经济体制的建设，进一步打破劳动力、土地要素流动的限制，实现城乡的一体化。

上述指导思想和现实经济发展背景的变化，使得农村土地制度的改革成为当前社会经济发展的迫切要求，党的十七届三中全会的召开及通过的决议为展开农村土地制度的改革奠定了良好的基础。

三、通过“五个统一”推进农村土地制度改革

基于上述城乡矛盾的解析和农村土地改革背景的变化，贯彻落实科学发展观和党的十七届三中全会精神，以构建城乡社会经济发展一体化为目标，那么，推进农村土地制度变迁的改革的着力点，应放在“五个统一”上，即统一城乡土地使用权权能；统一城乡土地市场；统一城乡土地规划；统一城乡土地管理；统一城乡社会保障体系。

（一）统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观结构对接

农村土地产权制度改革，一是借鉴海外的经验，二是借鉴国内其他产权建设的经验。在现行产权制度下，通过制度创新，设定农村土地使用权，并逐步使其与城市土地使用权权能一致起来，实现城乡土地产权在微观上的对接。

1.要认真研究在社会主义市场经济条件下农民集体土地所有权的实现形式

探索农民作为集体的成员如何实现其土地权益，借鉴城市土地产权各权项分割、组合的两权分离经验，按照一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。

2.要研究从法律上确认土地承包经营权的物权地位

其原因是，如果未来的物权法将土地承包经营权确定为物权，根据物权法定原则，权利的内容、效力与公示方法等都应当由法律确定，明确为物权之后，土地承包经营权的期限由法律规定，从而使农民的土地权利具有较高的稳定性，有利于保护农民对土地的长期投资与改良，促进农业经济的持续发展；将土地承包经营权确定为物权，实际上确立了农民对土地的直接利益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障，从而限制一些乡村干部擅自非法转让土地，防止农村集体经济组织所有的耕地资源的流失；将土地承包经营权确定为物权之后，权利人可以在法律规定的范围内，对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利，对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而促进农村土地的流转，提高农地的经营效率。

3.改革现行集体建设用地使用制度，从法律上确立集体建设用地进入市场依法交易的制度

城市国有土地使用权可以转让、出租、抵押、入股等，集体建设用地使用权只能以破产和兼并方式进行转移，不得出让、转让、出租。只有在抵押方面，原国家土地管理局于1997年规定集体建设用地使用权可以设定抵押。市场配置资源是土地配置的基本取向，集体非农建设用地已经大量进入市场，并对经济发展发挥着巨大作用，在这种情况下，再用法律上的不允许和现实中的不承认等方式无助于问题的解决。我们只有顺应经济发展的要求，允许集体非农建设用地进入市场，但是，进入市场要设定准入条件。

4.要研究加快农村社会发展相关制度的配套改革，促进农村土地承包经营权流转

尤其要重视研究在社会主义市场经济条件下，如何加快农村劳动力向非农产业和城市转移。同时还要研究制定农村社会保障制度建设的政策，加快农村社会保障制度的建设进程，改变土地为农民唯一生存保障的状况，使农村土地产权能够进入市场。

（二）统一城乡土地市场，实现城乡土地资源的有效配置

清晰的产权是有效率市场的基础，而产权的清晰则是在市场交易过程中逐步进行的。统一城乡土地市场，并通过市场进一步深化农地产权制度的改革，逐步提高农地产权制度变迁的效率和产权的清晰，使市场在城市土地资源的配置中，逐步发挥基础性作用，进而不断提高城乡土地的配置效率。具体而言包括3个方面的内容：

（1）以土地使用权能一致性为基础，构建城乡统一的土地市场。在现行产权制度下，通过制度创新实现农村土地市场权能与城市土地市场权能的对接，奠定形成城乡统一土地市场的产权基础，逐步建立和完善城乡统一土地市场，通过土地制度创新和市场配置效率的提高，来逐步实现土地产权的清晰和合理化。这样做的好处在于：一是维持现行产权制度不变，通过城乡土地市场权能的一致性构建城乡统一的土地市场，改变现行二元市场结构，通过市场资源配置效率的改进来逐步实现产权结构的优化；二是我国已经进入城市化快速发展阶段，快速城市化是当前我国经济发展的核心动力之一。在现行产权制度下，通过市场效率的提高实现产权结构的“帕累托”改进，有利于农民在共享工业化、城市化成果的基础上控制城市化成本，进一步发挥城市化推动经济发展的核心动力作用，稳定我国经济发展的进程；三是在现行产权制度下，通过市场行为来推进产权结构的改进，有利于在提高土地资源市场配置效率的同时，提高土地集约利用程度；四是打破政府对土地一级市场的垄断。无论农村土地还是城市土地的使用者在符合土地利用规划和计划的情况下，可以将土地的使用权、收益权自由转让，农民可以作为平等的市场交易主体直接参与农地转用的市场交易之中，实现其作为土地部分产权所有者的权益；五是有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入、扩大再生产的积极性，从而避免短期行为。

（2）加强农地流转管理，提高市场交易效率。政府的作用是消除市场失灵，政府在农地转用市场交易中的作用不是垄断交易和制定价格，而是实现土地所有者权益，消除土地利用的外部性，规范土地交易行为，稳定土地市场。政府的管理措施有：编制科学合理的土地利用规划，增强规划的权威性、稳定性，禁止受保护农村土地的非法转用，对农地转用实施严格的用途管制，特别是借鉴日本、韩国等土地资源紧张的国家的经验，编制全国性的国土资源利用规划，避免由于底数不清和简单实行一定层次的行政辖区内“占补平衡”的制度所造成的土地利用管理制度的盲目和低效；制定土地交易、使用的税费政策，实现土地所有者权益，并用以调节土地市场；制定公开、公平的土地交易制度，制止土地投机；无论何种性质的城市用地占用农业土地，均应对农民按照市场价格补偿，提高城市用地取得成本；除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。

（3）严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。判别公共利益的唯一标准是：其结果必须使一个国家或一个地区的全体或大部分成员受惠，从而促进社会公共福利的改善。判别一块土地是否为公共利益用地，不应以用地单位是否为经营性单位为依据，而应以用地行为是否提供公共服务为标准。如随着市场经济的改革，有些公益性用地所建设的项目确实用来经营，如水厂、高速公路等，但它们的经营属性并不能否定它们的公益属性。公益用地区别于商业用地的特点是，它是必需的，其位置和大小是不能随意变动的，因此为了公共利益的征地是强制性的。由于公共利益的概念在实践中难以把握，建议采取定义法和列举法、排除法相结合的方式对其进行清晰界定。

（三）统一城乡土地规划，把土地规划、用途管制与产权管理有机地结合起来

要推进工业化、城市化与农地制度的协调与发展，首先要构建城乡一体化的规划体系，同时借鉴国内外规划经验，将规划具体化，落实到每一具体地块，将用途管制落实到具体产权上。为此，一是要构建完善的城乡土地规划体系；二是形成城乡统一的规划法律体系；三是要形成城乡统一的规划管理制度。

在进行土地规划时，无论是宏观层次的规划如国土规划，还是以城乡土地开发建设为主要内容的土地利用规划和城市规划，均应覆盖规划地域全部城市与乡村，作为一个完整的空间地域，统一进行城乡各项生产、生活功能的空间布局，统筹考虑土地利用方式等。其次，建立城乡统一的建设用地规划标准。要改变目前城市与乡村用地分类各成体系，城乡建设用地标准不一的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，这是实现城乡用地一体规划的技术基础。再次，建立统一的土地规划编制体系。统一的土地规划体系，就是要建立起国土—区域—城市3个在空间层次上下有机衔接的规划关系。在规划内容上三者应当各自有所侧重。

建立起统一管理城乡土地保护与开发的行政管理与监督体系，这是在理清不同层次土地规划相关部门之间关系的基础上，将区域、土地、规划等部门的土地规划管理建立在一个统一的土地规划体系指导之下展开，分别就区域协调发展、土地保护与管理、土地开发建设等方面以城乡土地为一个对象进行，打破城市与乡村土地规划与管理自成体系的状况。管理体制变革需要根据不同层次分别对待。相关的土地规划管理可分可合，重点是建立总体规划及其实施管理的权威性。统一的综合性总体规划应当成为具体土地开发利用共同遵循的行动纲领。规划的编制应当由一个部门负责，其他各部门从各自职能和专业要求出发，协力配合作好规划，并以同一规划为依据进行专项管理工作。

（四）统一城乡土地管理，确立农地微观管理主体

在现行农地产权制度下，借鉴城市土地管理制度，以土地使用权能一致性为基础，建立统一的城乡土地市场，需要切实有效地提高农地管理与之相适应，一方面与农地制度改革相结合，赋予农民足够的土地使用权能，另一方面从提高管理的有效性出发，要求农地的微观管理需要相应的实体化组织和机构承担相应的管理责任，使宏观管理的权责能够落实到具体的组织或个人。

1.进一步完善农地管理的行政层次体系，进一步整合土地资源管理权

随着对土地资源管理认识的不断深化，中国土地资源管理机构也不断进行调整，从地政局到土地利用总局到土地管理局到国家土地管理局再到国土资源部，管理模式也从无到有，从垂直管理到分散管理，再到垂直、综合管理，特别是2003年以后，国土资源部的进一步调整和改革垂直管理体制。目的是维护和增强市场经济条件下的中央政府权威，保持政令统一、畅通，确保全国的繁荣稳定，以维护国家的整体利益。当前的垂直管理体制为规范稳定的中央与地方关系，明确地方政府自主权，推动地方政府职能转变和机构改革，对负有社会宏观调控、综合协调和市场执法监督职责的部门实施改革。垂直管理会大大促进这些宏观调控、市场监督执法部门的职能，规范地方社会经济管理。垂直管理在权限内容上较为彻底，有利于垂直部门面对地方利益观念趋强的地方政府时忠诚履行职责，秉公执法，但是应该进一步看到的是，需要进一步整合土地资源管理部门，按大部制的思路形成一个统一的管理部门，统筹管理城乡土地。

2.落实农地管理的权责，实现利用规划与用途管制相统一

在调整宏观管理部门的基础上，进一步规范地方管理模式，调整地方土地管理机构，减少委托代理环节，提高农地管理效率。特别注意加强农村土地的基层管理，使对农村土地的管理具体到地块的管理，其内容包括土地权属的变更情况、四至、用途等。整个土地管理体系实行分区责任制，对全国进行分区管理，或者按照用途性质分类管理，权责落实到具体个人。

3.构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制

首先从农地管理的系统性和综合性出发，建立农地管理的绩效评价体系，可以考虑引入农地管理质量控制图等，从宏观层面进行评估。在此基础上，针对不同的农地管理制度构建对应的质量控制系统，包括耕地保护质量控制、农地流转质量控制、土地征用质量控制、规划管制质量控制等。

（五）统一城乡社会保障体系，维护农民的利益

在逐步建立和完善农民工失业保险、最低生活保障、医疗保障和农村养老保险制度的基础上，将核心逐步转到农民城市化后的可持续发展问题上。具体而言，提出4条建议。

1.建立健全失地农民社会养老保险制度

建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。养老保险的重点对象是：劳动年龄段内和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女50周岁以上）的失地农民。养老保险金的缴纳方式是：政府出资部分和风险准备金由当地国土资源部门在拨付征地费用的过程中统一办理，一次性足额转入当地财政部门开设的社会保障基金专用账户中，抄送到劳动保障、民政等部门；村集体经济组织和个人出资部分，可以由征地单位根据失地农民名单，将需要支付的各项保障费用直接从土地补偿费、安置补助费中划拨出来，一次性转入劳动保障部门。

2.建立适当水平的最低生活保障制度

最低生活保障是国民应该享有的基本权利，必须重视建立失地农民最低生活保障。各地要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一要合理界定失地农民基本生活保障对象。失地农民基本生活保障对象不是全部失地农民，而是失地农民中基本生活无保障人员。二要科学确定最低生活保障线标准。要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同地区之间可以存在差异。三要确立多渠道资金筹集机制。中国失地农民最低生活保障资金仍然坚持由地方政府、乡镇和村民委员会集体经济组织及失地农民共同负担，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。

3.建立健全多元化的医疗保障制度

建立健全农民医疗保障制度，现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但中国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度的条件，各地应当坚持因地制宜的原则，从各地经济发展水平和地方财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度。一要为农民建立相应的社会医疗救助制度。二要致力于建立新型合作医疗保障制度。三要探索失地农民医疗保障工作机制。四是建立失地农民失业保险制度，这也是建立健全失地农民社会保障制度的重要内容。

4.着力完善失地农民再就业机制，为失地农民转化为现代工人提供保障

首先，多渠道为失地农民提供再就业岗位。其次，要通过培训提高失地农民的职业技能水平。最后，要努力为失地农民自主创业搭建平台。

㈧ 农村土地股份制改革会让使用权变成所有权吗

土地法第一章
第二条
中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第二章

第九条
国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十条
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第十一条
农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

㈨ 关于农村土地使用权的规定

农村土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利回。农村土地使用答权可分为农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权三种。农用地使用权是指农村集体经济组织及其成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。
改革开放后，土地家庭承包经营制逐渐确立起来。由此确立了农村集体经济组织的农地使用权主要归农户经营使用的制度。
由于土地利用对社会经济有很强影响，因而土地使用权受到一定限制。比如土地要按照规定用途使用（用途管制制度）、土地利用要符合规划（规划制度）、土地利用要遵循可持续原则（开发利用中的环境影响评价制度）等。