規范性文件備案期限

① 規范性文件可否對期限作出創新性規定

根據《立法法》的規定，我國各級國家權力機關（人大及其常委會）制定的是法律和地方性法規，制定全國性的行政法規、部委制定部門規章、各省市自治區制定地方性規章，除以上外各級及其部門均可依法制定規范性文件（有時省部一級也會制定規范性文件，人大是無權制定規范性文件，但有權審查）。
規范性文件的時效，需看制定機關賦予其的時效，法律對此無明確規定。 規范性文件，是各級機關、團體、組織制發的各類文件中最主要的一類，因其內容具有約束和規范人們行為的性質，故名稱為規范性文件。目前我國法律法規對於規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和許可權以及審查機制等，尚無全面、統一的規定。但部分地區探索實現了規范性文件統一製作、統一編號、統一管理的"三統一"，初步實現了規范性文件的規范管理。規范性文件有效期制度，是指在制定規范性文件時，即明確其效力存在的具體期限，除非在有效期屆滿前經過評估並作出繼續適用的決定，否則有效期屆滿後規范性文件就自動失效，不得再作為適用的依據。
2006年廣州市首次在規范性文件中引入有效期制度 ，同年鄭州市下發《關於建立規范性文件有效期制度的通知》，對規范性文件規定了有效期。隨後全國多地相繼出台關於規范性文件有效期的規定。然而，由於目前尚未就規范性文件的有效期制度進行統一規定 ，而地方對此又處於自下而上的探索階段，導致各地對規范性文件的有效期規定差別較大。這就說明，各地雖然對規范性文件有效期制度予以認同，但在具體功能定位上認識並不統一，因此從功能定位這一獨特視角入手，對規范性文件有效期制度進行探討。
一、規范性文件有效期制度的功能定位
按照美國社會學家帕森斯的結構功能主義理論，社會的發展是一個不斷的結構性過程。當社會行動主體要求滿足更多的需求時，自然要求社會系統能夠提供新的功能，從而導致社會結構的分化和新的結構化過程。社會結構功能的不斷分化，是為了推動實現更高程度的社會整合，就是說社會行為主體的變化與其自身的符號性結構變化同步，社會的結構穩定被異質性因素分化而不斷復雜化。
功能分化以分化後達到功能專門化和高效化為理論預設，以實現有限社會資源的合理配置和效能最大發揮為目標，因而成為社會發展的主線。
任何一種社會制度的本質都可以通過它所具有的社會功能表現出來，而功能確立反過來有利於促進社會制度的合理化。按照結構功能論的相關普適性理論，將有效期制度置於整個規范性文件制度中進行考察，其應當具有以下功能：
（一）自動淘汰功能
規范性文件作為行政機關行使法定職權的衍生物，有效地彌補了成文法滯後社會生活變化的缺陷，成為行政管理的重要依據。特別是在我國現行行政管理體制下，行政機關執法活動往往優先選擇適用規范性文件而不是法律，這就使得文件治國成為習慣和傳統，大量的行政性文件被制定出台。
在有效期制度建立前，由於規范性文件制定主體眾多，打架、沖突、重復的情況時有發生，政出多門、政令不一、各行其是導致管理失去有效控制。又因為在效力期限上有始無終，規范性文件竟然漸成泛濫之勢。要在浩如煙海的文件堆中尋找准確適當的執法依據，對執法部門而言顯得非常困難。基於趨利避害的心理，最便捷也是最直接的辦法，就是根據「現實需要」制定新的文件作為執法依據，這反過來進一步加劇了規范性文件的膨脹。
有效期制度的確立，意味著建立了一個長效的規范性文件淘汰機制，因為規范性文件制定時設定明確的有效期，預示著只要到期未被重新發布，規范性文件就會自動失效，而不必通過定期清理宣告失效的方式來認定。這種以時間為節點的自然淘汰機制，確保了適時消滅不必要或者不合時宜的規范性文件，從而有效控制規范性文件數量，避免其數量上過度膨脹。由此，行政執法所遵循的依據會更加集中、明確和有針對性，執法資源利用效率也會得到有效提高。
（二）動態清理功能
「法律既為社會力，則社會變遷，法現象不能不與之俱變.然其社會里，一經具有成形法規體制之後，不論其為習慣法與成文法，其形體固定靜止而不變。社會之狀態，既常推移變遷而瞬時之停止，則法規形體與社會之實要之間，自不免發生間隙。」 這就是著名的法律失靈理論。與此同理，作為與社會生活聯系更為緊密的行為規范，規范性文件的更迭相對於法律而言更為迅速，失靈的可能性也更大。
為了消滅沒有實效的規范性文件，我國以往主要依賴不斷開展專項清理和集中清理活動，同時消除過時文件與現行文件沖突問題。但這種繁雜的運動式文件清理方式，並不能很好地解決文件超發問題，因為這種清理工作主要由法制部門來實施，受人員、時間等條件限制，只能夠對一定時間段的規范性文件進行清理。往往是舊的文件未清理，新的文件已經相繼出台。如果清理工作由相關部門在系統內進行，由於清理標準的原則性、概括性，加之清理主體的復雜性，因為部門對規范性文件的起草、管理並不統一，清理效果可想而知。比如，雖然近年來我國已經多次開展類似清理活動，但諸如獨生子女費每月5元，實行了31年；職工探親假規定，實行了32年；每月幾元到幾十元不等的洗理費、書報費，實行了30多年；防暑降溫費，「模糊執行」了53年。有些規定在數十年前出台後就幾乎沒有任何變化，「沉睡」不醒中卻仍在行使對今日社會的指導性職能。
有效期制度的確立，意味著建立了一個動態的規范性文件清理機制。明確具體的有效期迫使部門必須定期對其活動和制度進行評價，這就促使規范性文件制定機關必須增強工作自覺性，主動跟蹤規范性文件的實施情況，並依據經濟社會的發展和變化，及時對規范性文件進行實施後的評估，並對其內容進行更新，對其效力進行重新明確。由此，法制部門也就由規范性文件的具體清理者轉變為清理行為的監督者，既節省了大量的行政成本，也提高了行政效率。
（三）監督制約功能
「一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗，擁有權力的人們使用權力一直到需要遇有界限的地方才休止。」 孟德斯鳩對權力擴張性的闡釋，深刻揭示了對權力進行制約的必要性與合理性。 而現代政治學已經揭示，權力制約的途徑無外乎以權力制約權力和以權利制約權力。
有效期制度打破了規范性文件「終身制」，行政機關不可能在文件制定時再奉行一勞永逸，也不可能僅因為「管理需要」就制定新的規范性文件，而對舊的規范性文件熟視無睹。規范性文件備案審查制度，形成了行政機關自上而下的層級監督，立法機關由外而內的權力監督，以權力制約權力成為現實。而規范性文件未向社會統一發布不得作為執行依據的依法行政強制性規定，使得規范性文件由「內部規定」演變為全面公開的對象，社會大眾可以明確知悉規范性文件的內容和時間效力。特別是隨著權利意識、監督意識的增強，公眾跟蹤行政機關對規范性文件的制定，關注相關制定機關的後續行為，並及時對規范性文件的內容和制定程序提出異議，已經成為當前法制部門開展規范性文件審查的常態，以權利制約權力成為可能。
在全方位的監督之下，規范性文件的制定機關必須及時進行實施後的評估、修改或確認等行為，行政不作為、慢作為成為不可能，規范性文件立、改、廢的隨意性也會被有效避免，因為上位法變化而導致的規范性文件事後違法問題也會被及時發現並調整。同時，基於在合理期限內可以預見的規范性文件效力變化，公眾對規范性文件的內容甚至規范性文件制定、管理等制度提出意見建議的積極性、主動性被激發，由此規范性文件的質量得以保障，制定過程的科學性、民主性也會得到進一步提升。
（四）秩序安定功能
穩定性是制度的本質屬性，也是其價值基礎，因為任何制度都是通過一系列制約來實現的。作為公共規則，制度從建立到實現需要一個過程，也就是說制度的建立到真正發揮作用並形成一定的經濟社會秩序，必須依賴公眾對該制度進行了解、學習、熟悉和適應。正是基於制度的穩定性，社會公眾可以產生安定的預期，進而進行理性決策。相反，如果一項制度的效力可能隨時突然終止，則難言權威性，公眾也就不會對其產生信任。即使是執法者，也會因此隨時面臨進退維谷的兩難境地。
有效期制度的確立，意味著建立了一個穩定的規范性文件適用機制。通過設定行政規范性文件的有效期，使得公眾對於文件的生效和廢止期限清楚明白，並且產生依規行為即會獲得合法收益並且受到法律保護的合理期待。這種期待的特性會在國家和公民之間形成一個基本的利益訴求，即「公民以國家的規定和措施為準的期待和安排，不會因為快速的、也許甚至是倒退的改變而受到破壞和剝奪。」 換言之，公眾就能根據已公布的規范性文件的「生命」期限做出妥當處置，有效規避規范性文件失效後所帶來的不必要的風險，因為規范性文件主要是根據一定的經驗需求，將權利（力）義務的一致性、連貫性引入了法律過程中，為公民社會生活提供了較高程度的有序性和穩定性。人們容易據此作出是積極作為還是消極不作為的選擇。
另一方面，規范性文件「生命」周期的不可逆，有利於制定部門規范自身的行為，減少部門利益對規范性文件內容的影響，防止利益部門化和部門利益法制化。而規范性文件到期的自動失效，使得行政部門難以再將「終身制」的規范性文件作為擋箭牌，以對其有利的原有規定來逃避現有義務的履行成為不可能。在動態的調整中，秩序的安定可以得到公平、規范、有效地維護。

② 規范性文件備案審查工作規程的文件內容

第一條 報送省人大常委會備案的規范性文件范圍：
（一）省人民政府、武漢市人民政府制定的規章；
（二）省人民政府發布的決定、命令、規定、辦法、細則等；
（三）市、州、直管市、神農架林區人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；
（四）有解釋權的機關對地方性法規、自治條例和單行條例所作出的解釋。
武漢市人民政府制定的規章，在報省人大常委會備案的同時，還應當報武漢市人大常委會備案。
第二條 前條規范性文件制定機關在該文件公布或者通過後三十日內，提出備案報告，經本機關負責人簽署後，連同規范性文件文本及相關材料一式十份，報省人大常委會備案。
備案報告為上報公文，其格式由版頭、發文字型大小、簽發人、標題、主送機關、正文、發文機關署名、成文時間、印章等部分組成。
一個備案報告報備一件規范性文件。
第三條 報送備案的規范性文件，國家機關、社會團體、企業事業組織和公民，向省人大常委會提出的書面審查要求、審查建議，由省人大常委會辦公廳文書處負責接收、登記、存檔，並按照省人大各專門委員會和工作機構的職責分工提出辦理意見後，報常委會分管副秘書長批轉有關專門委員會和工作機構研究。
第四條 專門委員會或者工作機構自收到備案的規范性文件之日起三十日內，對該規范性文件是否存在下列情形進行審查：
（一）超越許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；
（二）同法律、法規規定相抵觸的；
（三）違反法定程序的；
（四）有其他不適當的情形的。
第五條 專門委員會或者工作機構審查發現規范性文件有前條所列情形之一的，可以通知該規范性文件制定機關派員說明情況，並根據情況，報常委會分管副主任同意後，向文件制定機關提出書面審查意見。
第六條 報送的規范性文件涉及兩個或者兩個以上專門委員會和工作機構，需要聯合審查的，或者專門委員會和工作機構認為有必要與法制委員會聯合審查的，報常委會分管副主任同意後，可以聯合進行審查。
第七條 專門委員會或者工作機構對規范性文件進行審查時，可以徵求省人大常委會立法顧問組成員、有關專家、組織的意見。
第八條 規范性文件制定機關自收到省人大常委會有關書面審查意見之日起三十日內，應當向相關專門委員會或者工作機構書面反饋是否修改的意見並說明理由。
專門委員會或者工作機構認為規范性文件制定機關不予以修改的意見不當的，應當及時向常委會分管副主任報告，並進一步與該文件制定機關溝通；仍不能形成一致意見的，應當自收到反饋意見之日起十五日內向主任會議提出處理意見或者依法提出建議撤銷該規范性文件的議案，由主任會議決定提請常委會會議審議。
第九條 省人大常委會審查認為武漢市人民政府制定的規章有法定不適當情形的，經主任會議同意後，可以交由省人民政府或者武漢市人大常委會研究處理，並在三個月內，向省人大常委會報告處理結果。
第十條 人民政府、人民法院、人民檢察院和下級人大常委會認為有關規范性文件不適當，向省人大常委會書面提出審查要求的，參照本規程有關備案審查的規定辦理。
第十一條 前條以外的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民，向省人大常委會書面提出規范性文件審查建議的，由有關專門委員會或者工作機構研究；必要時，報常委會秘書長同意後，由有關專門委員會進行審查。
第十二條 有關專門委員會或者工作機構根據情況，以適當方式將研究或者審查的意見告知提出審查要求或者審查建議的單位或個人。
第十三條 專門委員會或者工作機構發現省人民政府所屬部門制定的文件有不適當情形的，可以提出意見報常委會分管副主任同意後，交由省人民政府研究處理並回復結果；發現本行政區域其他國家機關、組織的文件有不適當情形的，可以向有關機關提出意見和建議。
第十四條 專門委員會和工作機構辦理規范性文件備案審查工作結束後，應當在三個月內將辦理結果及相關材料交文書處存檔。
第十五條 規范性文件備案審查工作情況納入常委會工作報告，向省人民代表大會報告。
第十六條 規范性文件制定機關應當於每年一月底前，將其上一年度制定的規范性文件目錄核報省人大常委會。
第十七條 省人大常委會法規工作室設立的規范性文件備案審查處負責相關的日常聯系、綜合協調工作，其主要職責是：
（一）宣傳貫徹規范性文件備案審查有關的法律法規；
（二）聯系、協調省人大常委會機關規范性文件備案審查的相關工作；指導下級人大常委會工作機構規范性文件備案審查的相關工作；
（三）對省人大常委會領導交辦的有關備案審查的規范性文件，提出研究意見；
（四）每半年收集、匯總規范性文件備案審查工作開展情況以及開展相關綜合信息的收集、研究、交流；
（五）承辦與規范性文件備案審查相關的其他日常工作。

③ 河南省規章規范性文件備案辦法的詳細內容

第一條 為維護社會主義法制統一，加強對規章、規范性文件的監督，根據《中華人民共和國立法法》和《法規規章備案條例》（國務院令第337號）的有關規定，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱規章，是指鄭州市人民政府、洛陽市人民政府依照法定許可權和程序制定的規章。本辦法所稱規范性文件，是指省人民政府所屬工作部門，各省轄市、縣（市、區）人民政府以及鄉（鎮）人民政府制定的，規范公民、法人和其他組織的行為，具有普遍約束力的各種決定、規定、命令、辦法、細則、通告、公告、通知、意見等文件的總稱。
第三條 省人民政府所屬工作部門，省轄市、縣（市、區）人民政府及其所屬工作部門，應當依法履行規章、規范性文件備案職責，加強對規章、規范性文件備案工作的組織領導。
第四條 省人民政府所屬各工作部門，省轄市、縣（市、區）人民政府及其所屬工作部門在發布規范性文件之前，應當經其法制機構進行合法性審查；未經合法性審查或者審查未通過的，不得發布施行。
第五條 規范性文件制定後，必須通過政府公報、政府網站、新聞媒體等載體向社會公布；未經公布的，不得在行政執法過程中適用。
第六條 省、省轄市、縣（市、區）人民政府法制機構在同級人民政府領導下，按照本辦法的規定，負責規章、規范性文件備案審查工作，履行備案監督職責。
第七條 規章、規范性文件備案工作實行分級管理和有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。
第八條 規章、規范性文件按照下列程序報送備案：（一）鄭州、洛陽市人民政府的規章應當自發布之日起30日內報省人民政府備案。（二）省、省轄市、縣（市、區）人民政府所屬工作部門的規范性文件應當自發布之日起20日內報同級人民政府備案。（三）省、省轄市、縣（市、區）人民政府所屬工作部門與其他機關聯合制定的規范性文件，由主辦部門自發布之日起20日內報同級人民政府備案。（四）省轄市、縣（市、區）、鄉鎮人民政府的規范性文件應當自發布之日起30日內報上一級人民政府備案。（五）垂直管理部門的規范性文件，除按照本系統的規定向上級主管部門備案外，還應當自發布之日起20日內報同級人民政府備案。（六）省、省轄市、縣（市、區）人民政府所屬工作部門歸口管理機構的規范性文件由管理部門報同級人民政府備案。
第九條 報送規章、規范性文件備案，應當提交下列文件和材料：（一）規章、規范性文件備案報告；（二）規章、規范性文件正式文本一式3份，規章、規范性文件的電子文本；（三）制定規章、規范性文件依據的法律、法規、省政府規章以及上級規范性文件；（四）制定單位法制機構的審核意見。
第十條 報送規章、規范性文件備案，應當執行省人民政府的有關規定，採取公文交換、郵寄或者直接送達的方式，徑送人民政府的法制機構。規章、規范性文件未按本辦法審核或者備案的，屬於未履行法定程序。省、省轄市、縣（市、區）人民政府法制機構收到備案的規章、規范性文件，應當進行登記。
第十一條 對報送備案的規章、規范性文件，省、省轄市、縣（市、區）人民政府法制機構就下列事項進行審查：（一）是否超越許可權；（二）是否違反法律、法規、省政府規章或者國家的政策規定；（三）規章之間、規范性文件之間對同一事項的規定不一致，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規定；（四）規章、規范性文件的規定是否適當；（五）是否違背法定程序。
第十二條 審查本辦法第十一條規定的事項，應當自收到備案文件之日起30日內審查完畢。特殊原因在30日內不能審查完畢的，經法制機構負責人批准可以適當延長。
第十三條 審查備案的規章和規范性文件，認為需要有關機關或者單位提出意見的，有關機關或者單位應當在規定的期限內回復；認為規章、規范性文件存在疑問需要制定機關說明情況的，可向制定機關發出《規章規范性文件備案審查請予說明函》，制定機關應當按照該函的要求予以回復。審查備案的規章、規范性文件，必要時可以組織論證會或者聽證會。
第十四條 經審查，對超越職權、違法或者不適當的規章、規范性文件，負責備案審查的政府法制機構應當向制定機關發出《規章規范性文件備案審查建議書》，要求制定機關自行糾正，制定機關應當自收到該建議書之日起30日內自行糾正並反饋情況；逾期不糾正的報請同級人民政府在60日內予以撤銷。省轄市、縣（市、區）人民政府法制機構審查垂直管理部門的規范性文件，發現違法和不適當的，應當提交省人民政府法制機構依法處理。
第十五條 審查備案的規章、規范性文件，發現規章之間、規范性文件之間相互矛盾的，應當進行協調。經協調達成的一致意見，有關各方應當執行；達不成一致意見的，應當提出意見，提請同級人民政府決定。
第十六條 經審查認定合法、適當的規章、規范性文件或者自行糾正後合法、適當的規章、規范性文件，負責備案審查的政府法制機構應當按季度公布目錄，並抄送同級人民法院；對不合法、不適當的，不予公布、抄送。
第十七條 規章、規范性文件的制定機關或者單位應當按照要求向負責備案審查的政府法制機構提交所有文件目錄。負責備案審查的政府法制機構每年應當核查文件目錄中的規范性文件及其合法性、適當性。被核查單位應當予以配合。
第十八條 國家機關、社會團體、企業事業組織或者公民認為規章、規范性文件違法或者不適當的，可以向縣級以上人民政府法制機構書面提出審查建議。縣級以上人民政府法制機構收到書面審查建議，對屬於本級人民政府管轄的，應當按照本辦法的規定審查處理，並在30日內向建議人告知處理結果；對不屬於本級人民政府管轄的，應當移送有管轄權的行政機關。
第十九條 規章、規范性文件違法或者不適當的，按照省人民政府《河南省行政執法責任追究試行辦法》的規定追究有關機關和人員的責任。
第二十條 省人民政府所屬工作部門，省轄市、縣（市、區）人民政府及其所屬工作部門、鄉鎮人民政府的規范性文件，應當5年進行一次清理。經清理的規范性文件，制定機關應當作出如下處理：（一）與法律、法規、規章、上級規范性文件相抵觸的，或者對已被新的法律、法規、規章、上級規范性文件所代替的，明令廢止；（二）適用期已過或者調整事項已不存在的，宣布失效；（三）個別條款與法律、法規、規章、上級規范性文件的規定不一致或者不適當的，及時修改，重新公布；（四）符合法律、法規、規章和上級規范性文件規定或者適當的，繼續執行。
第二十一條 涉及公民、法人、其他組織權利或者其他重大事項的規章、規范性文件施行一定時間，制定機關應當進行評估；評估發現問題的，應當及時修訂、完善。
第二十二條 本辦法所稱人民政府所屬工作部門，包括垂直管理部門、直屬機構、法律法規授權管理公共事務的組織。省人民政府所屬工作部門，省轄市、縣（市、區）人民政府，省轄市、縣（市、區）人民政府所屬工作部門、直屬機構，垂直管理部門，部門管理機構，以及法律法規授權管理公共事務組織的辦公室發布的規范性文件，適用本辦法。
第二十三條 省人民政府的規章和規范性文件，按照有關法律、法規的規定，分別報國務院、省人民代表大會常務委員會備案。
第二十四條 本辦法自公布之日起施行。

④ 臨時規范性文件是否提請人大審議，具體年限有何規定

不用，法制辦通過備案即可，年限臨時性的一般不超過三年，年限有程序法的具體規定，各地可能不同。

⑤ 規范性文件備案審查工作規程的擬訂說明

省人大常委會法規工作室
主任會議：
現就擬訂《規范性文件備案審查規程（草案）》匯報如下：
一、制定《規范性文件備案審查規程》的必要性和主要依據
規范性文件備案審查是人大常委會監督工作中的一個重要組成部分，是維護國家法制統一的一項重要工作。省十屆人大常委會主任會議於2006年底通過了《關於辦理報送省人大常委會備案的規范性文件審查工作的意見》（以下簡稱《意見》），2008年5月29日，省十一屆人大常委會第四次會議通過了《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），將規范性文件備案審查工作納入了法制化、規范化的軌道，為省人大常委會順利、有效地開展規范性文件備案審查工作提供了法制保障。2008年12月，省人大常委會召開了全省市州人大常委會規范性文件備案審查工作座談會，對加強和改進備案審查工作提出了要求。今年5月，省人大常委會法規工作室正式成立了備案審查處。從規范性文件備案審查工作實際情況來看，總體上是好的，但這項工作還處於起步階段，與《監督法》以及我省《實施辦法》的要求還存在一定差距，主要表現在以下幾個方面的問題：一是一定程度上還存在有件不報或不及時報送的現象；二是被動審查還有待開展；三是工作程序需要進一步完善；四是有關的工作機構在職責任務和相互溝通方面還有待明確和加強。省人大常委會機關在開展學習實踐科學發展觀活動相關的整改方案中，提出要「完善規范性文件備案審查的相關制度」。因此，制定《規范性文件備案審查規程》十分必要。
在擬定《規范性文件備案審查規程（草案）》（以下簡稱《規程（草案）》）過程中，主要依據是《立法法》、《監督法》以及《實施辦法》等，同時，也參考了全國人大法規備案審查工作程序和外省市的相關規定。起草中，分別徵求了省人大各專門（工作）委員會辦公室、法規工作室各處室、研究室各處、文書處；秘書長、各位副秘書長，各專門（工作）委員會主任委員（主任）、副主任委員（副主任），機關廳級幹部，省政府法制辦，武漢市人大常委會法規工作室的意見，並根據反饋的意見進行了研究修改。
鑒於我省實施《監督法》辦法中已設專章對規范性文件備案審查作了規定，本規程作為具體工作制度，經秘書長辦公會議討論，提請省人大常委會主任會議審議通過。
二、《規程（草案）》的起草思路
《規程（草案）》共十七條，在具體起草過程中主要考慮了以下幾個方面：一是依照我省實施辦法的規定，准確把握規范性文件范圍。二是理順備案審查工作體制，充分發揮人大各方面的積極性。根據《監督法》和《實施辦法》，省人大常委會是規范性文件備案審查的主體，是備案審查機關。從具體審查工作來講，省人大常委會是依託各專門委員會和常委會工作機構來開展備案審查工作的。在人大內部既要有所分工，又要相互協作，把審查工作落實到處。三是處理好依法審查的原則性和審查結果處理方式的靈活性的關系。依據憲法和法律規定，省人大常委會對違法或者不適當的規范性文件有權予以撤銷，但其目的並不在於撤銷同級政府、下一級人大及其常委會制定規范性文件的數量，而是通過審查，督促同級政府和下一級人大及其常委會依法制定規范性文件，確保規范性文件的合法妥當，提高依法辦事的能力和水平。因此，開展這項工作既要堅持維護國家法制統一，又要有利於改革發展穩定，既要講法律效果，也要講社會效果。具體來講，審查機構要依法審查，認真研究，充分論證。經過人大有關方面共同研究，認為有關規范性文件確實違法或者不適當的，一般應當先由人大有關專門委員會或者常委會工作機構與制定機關溝通，建議制定機關自行調整或者糾正，重大問題還要主動向省委匯報，取得省委的領導和支持。只有當相關規范性文件確實違法或者不適當，經認真反復溝通仍然無法一致，有必要依法撤銷的，才依法啟動撤銷程序。
三、主要內容和需要說明的幾個問題
（一）關於報送省人大常委會備案審查的規范性文件的范圍問題
本規程主要規范省人大常委會的備案審查工作。根據《立法法》、《監督法》以及《實施辦法》的有關規定，《規程（草案）》將報備案審查的規范性文件的范圍進一步明確為：省人民政府、武漢市人民政府制定的規章；省人民政府發布的決定、命令、規定、辦法、細則等；下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定；有解釋權的機關對地方性法規、自治條例和單行條例所作的解釋。
武漢市人民政府制定的規章雖然須報省人大常委會備案，但從具體處理方式上可由省人大常委會將其轉交省人民政府或者武漢市人大常委會研究處理。省人民政府或者武漢市人大常委會應當將處理結果向省人大常委會報告。
省人民政府所屬部門制定的有關文件和其他國家機關（包括兩院）制定的有關文件，按照《監督法》的規定和全國人大法工委的有關精神，不在本級人大常委會備案范圍。但是，為了保障法律、法規在本省的正確實施，省人大常委會發現省人民政府所屬部門以及其他國家機關制定的有關文件有不適當情形的，可以交由省人民政府研究處理和向有關機關反映。省人民政府應當向省人大常委會反饋處理結果。
（二）關於對規范性文件審查的內容問題
《立法法》第八十七條：「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關予以改變或者撤銷：（一）超越許可權的；（二）下位法違反上位法規定的；（三）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的。」《監督法》第三十條：「縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：（一）超越法定許可權，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；（二）同法律、法規規定相抵觸的；（三）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。」根據這兩條的規定，《規程（草案）》對規范性文件審查的內容綜合作了一條規定。
（三）關於國家機關、企業事業組織以及公民提出審查要求或者建議的適用程序問題
除了規范性文件制定機關按照規定，應當向省人大常委會報送備案以外，有關國家機關、企業事業組織以及公民可以依法提出對規范性文件的審查要求或者審查建議。審查要求與審查建議是有一定區別的。《規程（草案）》根據《監督法》和《實施辦法》，就不同情況作出了下列不同的規定：
1、人民政府、人民法院、人民檢察院和下級人大常委會認為規范性文件有不適當情形，向省人大常委會書面提出審查要求的，參照本規程報送備案審查的程序辦理。實際上，就是也啟動了備案審查程序。
2、其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民，向省人大常委會書面提出審查建議的，送備案審查機構研究。必要時，報常委會秘書長同意後，送有關專門委員會或者工作機構進行審查。
特此說明。

⑥ 地方法規有效時限多長

根據《立法法》的規定，我國各級國家權力機關（人大及其常委會）制定的是法律和地方性法規，國務院制定全國性的行政法規、國務院部委制定部門規章、各省市自治區政府制定地方性規章，除以上外各級政府及其部門均可依法制定規范性文件（有時政府省部一級也會制定規范性文件，人大是無權制定規范性文件，但有權審查）。 規范性文件的時效，需看制定機關賦予其的時效，法律對此無明確規定。 規范性文件，是各級機關、團體、組織制發的各類文件中最主要的一類，因其內容具有約束和規范人們行為的性質，故名稱為規范性文件。目前我國法律法規對於規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和許可權以及審查機制等，尚無全面、統一的規定。但部分地區探索實現了規范性文件統一製作、統一編號、統一管理的"三統一"，初步實現了規范性文件的規范管理。規范性文件有效期制度，是指在制定規范性文件時，即明確其效力存在的具體期限，除非在有效期屆滿前經過評估並作出繼續適用的決定，否則有效期屆滿後規范性文件就自動失效，不得再作為適用的依據。 2006年廣州市政府首次在規范性文件中引入有效期制度 ，同年鄭州市政府下發《關於建立規范性文件有效期制度的通知》，對規范性文件規定了有效期。隨後全國多地相繼出台關於規范性文件有效期的規定。然而，由於目前國務院尚未就規范性文件的有效期制度進行統一規定 ，而地方政府對此又處於自下而上的探索階段，導致各地對規范性文件的有效期規定差別較大。這就說明，各地雖然對規范性文件有效期制度予以認同，但在具體功能定位上認識並不統一，因此從功能定位這一獨特視角入手，對規范性文件有效期制度進行探討。 一、規范性文件有效期制度的功能定位 按照美國社會學家帕森斯的結構功能主義理論，社會的發展是一個不斷的結構性過程。當社會行動主體要求滿足更多的需求時，自然要求社會系統能夠提供新的功能，從而導致社會結構的分化和新的結構化過程。社會結構功能的不斷分化，是為了推動實現更高程度的社會整合，就是說社會行為主體的變化與其自身的符號性結構變化同步，社會的結構穩定被異質性因素分化而不斷復雜化。 功能分化以分化後達到功能專門化和高效化為理論預設，以實現有限社會資源的合理配置和效能最大發揮為目標，因而成為社會發展的主線。 任何一種社會制度的本質都可以通過它所具有的社會功能表現出來，而功能確立反過來有利於促進社會制度的合理化。按照結構功能論的相關普適性理論，將有效期制度置於整個規范性文件制度中進行考察，其應當具有以下功能： （一）自動淘汰功能 規范性文件作為行政機關行使法定職權的衍生物，有效地彌補了成文法滯後社會生活變化的缺陷，成為行政管理的重要依據。特別是在我國現行行政管理體制下，行政機關執法活動往往優先選擇適用規范性文件而不是法律，這就使得文件治國成為習慣和傳統，大量的行政性文件被制定出台。 在有效期制度建立前，由於規范性文件制定主體眾多，打架、沖突、重復的情況時有發生，政出多門、政令不一、各行其是導致政府管理失去有效控制。又因為在效力期限上有始無終，規范性文件竟然漸成泛濫之勢。要在浩如煙海的文件堆中尋找准確適當的執法依據，對執法部門而言顯得非常困難。基於趨利避害的心理，最便捷也是最直接的辦法，就是根據「現實需要」制定新的文件作為執法依據，這反過來進一步加劇了規范性文件的膨脹。 有效期制度的確立，意味著建立了一個長效的規范性文件淘汰機制，因為規范性文件制定時設定明確的有效期，預示著只要到期未被重新發布，規范性文件就會自動失效，而不必通過定期清理宣告失效的方式來認定。這種以時間為節點的自然淘汰機制，確保了適時消滅不必要或者不合時宜的規范性文件，從而有效控制規范性文件數量，避免其數量上過度膨脹。由此，行政執法所遵循的依據會更加集中、明確和有針對性，執法資源利用效率也會得到有效提高。 （二）動態清理功能 「法律既為社會力，則社會變遷，法現象不能不與之俱變.然其社會里，一經具有成形法規體制之後，不論其為習慣法與成文法，其形體固定靜止而不變。社會之狀態，既常推移變遷而瞬時之停止，則法規形體與社會之實要之間，自不免發生間隙。」 這就是著名的法律失靈理論。與此同理，作為與社會生活聯系更為緊密的行為規范，規范性文件的更迭相對於法律而言更為迅速，失靈的可能性也更大。 為了消滅沒有實效的規范性文件，我國以往主要依賴不斷開展專項清理和集中清理活動，同時消除過時文件與現行文件沖突問題。但這種繁雜的運動式文件清理方式，並不能很好地解決文件超發問題，因為這種清理工作主要由政府法制部門來實施，受人員、時間等條件限制，只能夠對一定時間段的規范性文件進行清理。往往是舊的文件未清理，新的文件已經相繼出台。如果清理工作由相關政府部門在系統內進行，由於清理標準的原則性、概括性，加之清理主體的復雜性，因為政府部門對規范性文件的起草、管理並不統一，清理效果可想而知。比如，雖然近年來我國已經多次開展類似清理活動，但諸如獨生子女費每月5元，實行了31年；職工探親假規定，實行了32年；每月幾元到幾十元不等的洗理費、書報費，實行了30多年；防暑降溫費，「模糊執行」了53年。有些規定在數十年前出台後就幾乎沒有任何變化，「沉睡」不醒中卻仍在行使對今日社會的指導性職能。 有效期制度的確立，意味著建立了一個動態的規范性文件清理機制。明確具體的有效期迫使政府部門必須定期對其活動和制度進行評價，這就促使規范性文件制定機關必須增強工作自覺性，主動跟蹤規范性文件的實施情況，並依據經濟社會的發展和變化，及時對規范性文件進行實施後的評估，並對其內容進行更新，對其效力進行重新明確。由此，政府法制部門也就由規范性文件的具體清理者轉變為清理行為的監督者，既節省了大量的行政成本，也提高了行政效率。 （三）監督制約功能 「一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗，擁有權力的人們使用權力一直到需要遇有界限的地方才休止。」 孟德斯鳩對權力擴張性的闡釋，深刻揭示了對權力進行制約的必要性與合理性。 而現代政治學已經揭示，權力制約的途徑無外乎以權力制約權力和以權利制約權力。 有效期制度打破了規范性文件「終身制」，行政機關不可能在文件制定時再奉行一勞永逸，也不可能僅因為「管理需要」就制定新的規范性文件，而對舊的規范性文件熟視無睹。規范性文件備案審查制度，形成了行政機關自上而下的層級監督，立法機關由外而內的權力監督，以權力制約權力成為現實。而規范性文件未向社會統一發布不得作為執行依據的依法行政強制性規定，使得規范性文件由「內部規定」演變為全面公開的對象，社會大眾可以明確知悉規范性文件的內容和時間效力。特別是隨著權利意識、監督意識的增強，公眾跟蹤行政機關對規范性文件的制定，關注相關制定機關的後續行為，並及時對規范性文件的內容和制定程序提出異議，已經成為當前政府法制部門開展規范性文件審查的常態，以權利制約權力成為可能。 在全方位的監督之下，規范性文件的制定機關必須及時進行實施後的評估、修改或確認等行為，行政不作為、慢作為成為不可能，規范性文件立、改、廢的隨意性也會被有效避免，因為上位法變化而導致的規范性文件事後違法問題也會被及時發現並調整。同時，基於在合理期限內可以預見的規范性文件效力變化，公眾對規范性文件的內容甚至規范性文件制定、管理等制度提出意見建議的積極性、主動性被激發，由此規范性文件的質量得以保障，制定過程的科學性、民主性也會得到進一步提升。 （四）秩序安定功能 穩定性是制度的本質屬性，也是其價值基礎，因為任何制度都是通過一系列制約來實現的。作為公共規則，制度從建立到實現需要一個過程，也就是說制度的建立到真正發揮作用並形成一定的經濟社會秩序，必須依賴公眾對該制度進行了解、學習、熟悉和適應。正是基於制度的穩定性，社會公眾可以產生安定的預期，進而進行理性決策。相反，如果一項制度的效力可能隨時突然終止，則難言權威性，公眾也就不會對其產生信任。即使是執法者，也會因此隨時面臨進退維谷的兩難境地。 有效期制度的確立，意味著建立了一個穩定的規范性文件適用機制。通過設定行政規范性文件的有效期，使得公眾對於文件的生效和廢止期限清楚明白，並且產生依規行為即會獲得合法收益並且受到法律保護的合理期待。這種期待的特性會在國家和公民之間形成一個基本的利益訴求，即「公民以國家的規定和措施為準的期待和安排，不會因為快速的、也許甚至是倒退的改變而受到破壞和剝奪。」 換言之，公眾就能根據已公布的規范性文件的「生命」期限做出妥當處置，有效規避規范性文件失效後所帶來的不必要的風險，因為規范性文件主要是根據一定的經驗需求，將權利（力）義務的一致性、連貫性引入了法律過程中，為公民社會生活提供了較高程度的有序性和穩定性。人們容易據此作出是積極作為還是消極不作為的選擇。 另一方面，規范性文件「生命」周期的不可逆，有利於制定部門規范自身的行為，減少部門利益對規范性文件內容的影響，防止利益部門化和部門利益法制化。而規范性文件到期的自動失效，使得行政部門難以再將「終身制」的規范性文件作為擋箭牌，以對其有利的原有規定來逃避現有義務的履行成為不可能。在動態的調整中，秩序的安定可以得到公平、規范、有效地維護

⑦ 規范性文件時效是多長

規范性文件的時效，需看制定機關賦予其的時效，法律對此無明確規定。 規范性文件，是各級機關、團體、組織制發的各類文件中最主要的一類，因其內容具有約束和規范人們行為的性質，故名稱為規范性文件。

目前我國法律法規對於規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和許可權以及審查機制等，尚無全面、統一的規定。但部分地區探索實現了規范性文件統一製作、統一編號、統一管理的"三統一"，初步實現了規范性文件的規范管理。

規范性文件有效期制度，是指在制定規范性文件時，即明確其效力存在的具體期限，除非在有效期屆滿前經過評估並作出繼續適用的決定，否則有效期屆滿後規范性文件就自動失效，不得再作為適用的依據。

(7)規范性文件備案期限擴展閱讀：

行政規范性文件數量多，涉及面廣，是行政管理權和行政強制力的體現，直接關繫到公共利益、社會秩序和公民的切身利益，因而日益受到公眾的關注；對抽象行政行為的法律監督也在逐步加強。

《中華人民共和國行政復議法》第七條規定，如果認為具體行政行為所依據的行政規范性文件不合法，公民、法人或者其他組織在申請行政復議時可以一並向行政復議機關提出審查該文件的申請。此外，國家法律對於行政規范性文件的許可權正在逐步予以嚴格規范。

《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規定，除了本法第九、十、十一、十二及十三條的規定外的其他規范性文件不得設定行政處罰。