戶籍公共服務供給

1. 什麼是公共服務供給側改革

公共服務供給側改革意味著從公共服務的有效供給出發，創新供給模式和供給機制，推進結構調整，提高供給質量，有效滿足社會需求。

報告《城域開放眾創空間：創新2.0時代智慧城市建設新路徑》提出，開展基於創新2.0的開放眾創和智慧社會建設，必須加快政府2.0的服務轉型，推進公共服務供給側改革。報告還以共享單車、導航軟體應用等案例為加快政府2.0轉型，推進公共服務供給側改革，建設智慧社會進行了論述。

政府2.0通過開放數據推動各方參與眾創可以更好解決社會治理難題。比如高德、網路等商業導航移動應用，通過互聯網企業的創新應用開發和眾多司機智能手機導航應用，在整個城市空間創新了基於實時交通流量數據的交通社會化參與調控模式有效緩解交通擁堵。又如讓綠色出行回歸城市的共享單車。共享單車正是依託物聯網、大數據等新一代信息技術應用，通過企業、社會、政府共同參與眾創共治解決城市難題，不僅是一個商業創新、更是一個社會創新，也是「五位一體」智慧城管服務轉型的生動詮釋，更是創新2.0時代群眾路線的新探索，新網路、新數據環境下依託城域開放眾創空間構建智慧社會解決城市治理難題的一個典型樣本。

共享單車的出現也帶來一些新的問題。比如，由於城市公共空間規劃設計的缺陷、配套公共服務、相關制度與管理的缺失等原因，導致共享單車亂停亂放、人流密集地塞滿了共享單車等問題。這不是共享單車的錯，也不僅是企業的責任，更需要面向創新2.0的公共服務供給側改革，特別是基本公共服務的供給側改革。

我們需要思考，城市精細化管理、制度供給和公共服務是否還存在不足與錯位，城市是為車而建還是為人而生，交通疏堵關鍵在「堵」與「限」還是在服務與管理，城市是否是人本尺度和以人為本，為人行、騎行和社會交往提供了足夠空間，政府是否在城域開放眾創空間營建中發揮了應有作用？我們如何基於創新2.0推進開放眾創、社會共治，讓城市出行與交往空間更加美好？

公共服務供給側改革需要政府2.0的服務轉型。眾創發展中的問題需要在眾創發展中去持續解決，在創新2.0時代技術、社會以及管理與制度的互動中去解決，通過政府、市場、社會共同參與的眾創和共治去解決，如同共享單車這樣的眾創所已經解決的問題一樣。在城域開放眾創空間營建過程中，公共服務與制度供給的完善、社會治理的精進、智慧社會的建設也絕非一日之功。推動以社會為舞台的開放眾創，需要構建面向創新2.0的「政用產學研」協同創新生態。政府在其間將扮演重要的角色，實現面向創新2.0的政府2.0服務轉型。創新2.0時代的人民政府一定是城域開放眾創空間營建者、創新生態賦能者、智慧社會培育者。

2. 深圳：入戶政策不宜再放寬，將穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋

深圳戶籍政策再度引發關注。

2020年深圳兩會期間，有市人大代表提出建議，對在深圳市工作且已繳交社會保險至少達到15年以上（不含因任何原因導致的社保補交）的非戶籍居民，延長入戶年齡至國家法定的退休日期，對這些來深建設者群體，在他（她）們自願且主動提交入戶申請後，希望不設定其他的入戶條件。

近日，深圳發改委回復了這一建議，其中指出，深圳入戶政策目前在國內主要大城市中幾乎最為寬松，且已覆蓋所有群體，不宜再加以放寬。若按照法定退休前不設年齡、繳納社保15年即可入戶的敞口式政策，作為千萬量級人口規模的超大城市，可以預見的深圳戶籍人口增長將面臨失控局面，最終造成人口劇增，公共服務供需矛盾更加尖銳，同時進一步加劇環境污染、交通擁堵等問題，導致與實現民生幸福城市背道而馳的後果。

誠如回復所言，在主要大城市中，深圳當前的入戶政策已經十分寬松。這一表態只是暫時否定了進一步寬松的可能性，並未傳遞出政策收緊的訊息。

而在與戶籍政策緊密相關的公共服務覆蓋方面，深圳發改委提出，下一步將穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋，為非戶籍常住人口在深工作、生活創造更好條件。

2020年年初仍傳遞出寬松落戶信號

正如深圳發改委所說，深圳入戶政策目前在國內主要大城市中幾乎最為寬松。

2016年8月，深圳印發《關於進一步加強和完善人口服務管理的若干意見》、《戶籍遷入若干規定》及《深圳市居住登記和居住證辦理規定》三個文件，其中提出將純學歷型人才落戶門檻放寬至大專及以上，對人才入戶量不設指標數量上限。這也被視作深圳加入城市「人才爭奪競賽」的一個標志。

而除了人才引進落戶之外，深圳的入戶途徑主要還有納稅遷戶、政策性遷戶和居住社保遷戶三大類。

值得注意的是，深圳不僅給了人才寬松的落戶門檻，上述《戶籍遷入若干規定》對父母隨遷、夫妻隨遷和子女隨遷也作出了規定，提出在年度計劃安排額度內，經審批可辦理政策性遷戶。

此外，2017年，《深圳市積分入戶辦法（試行）》正式啟動申請，這是深圳首個單純的積分入戶政策，其特點在於，完全無學歷、技能方面的要求，旨在為長期在深穩定就業和居住的非戶籍人口開辟一條新的入戶渠道。自2017年起，深圳連續三年每年放出10000個積分入戶指標。

得益於過去幾年寬松的戶籍政策，深圳的戶籍人口持續大幅增長，但「人口倒掛」現象仍然嚴重，深圳統計公報數據顯示，2019年末，深圳全市常住人口1343.88萬人，其中常住戶籍人口494.78萬人，占常住人口比重36.8%。

2020年年初，深圳市六屆人大八次會議第一次全體會議聽取了《關於深圳市2019年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2020年計劃草案的報告》，關於2020年的規劃，報告指出，優化戶籍遷入政策，戶籍人口新增50萬人，其中審批類遷戶指標控制在16.5萬人以內。

結合深圳過去幾年的戶籍人口增長情況來看，50萬人的預期新增目標，意味著深圳仍然在致力於戶籍人口的較快增長。

但2020年2月起，深圳暫停申報全市在職人才引進審批類業務，應屆畢業生接收、人才引進核准類業務則正常辦理不受影響。

對於何時重開的咨詢，深圳人社局不久前回應稱，根據《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》「深化戶籍制度改革，調整完善積分落戶政策」精神，為進一步優化人才引進審批類積分入戶方式，目前該局正會同深圳市有關部門修訂完善人才引進政策。深圳人才引進審批類積分入戶業務，待政策調整完善後開辦，具體開辦時間另行通知。

近幾年深圳戶籍人口增長情況

（數據來源：公開信息）

推進基本公共服務常住人口全覆蓋

事實上，戶籍制度之所以備受關注，一個核心的原因在於戶籍上綁定了很多公共服務。

深圳作為超大城市，誠然存在市發改委所說的，如果實施敞口式入戶政策，可能會帶來公共服務供需矛盾尖銳的後果。但按照「十四五」規劃綱要精神，要健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務和辦事便利，提高居住證持有人城鎮義務教育、住房保障等服務的實際享有水平。

4月13日，國家發改委印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知，其中也強調，推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。鼓勵在人口集中流入城市擴大義務教育階段公辦學校學位供給，優化事業編制調配、增加教師編制數量等。

這也意味著，盡管超大城市在戶籍制度上仍然保留一定的門檻，但因為存量常住人口數量龐大，同樣需要不斷提高公共服務供給，以更好地覆蓋常住人口。

深圳在這方面有一些不錯的基礎和表現。譬如，在義務教育領域，深圳使用公辦學校學位安排來深務工人員隨遷子女就讀，對未能安排在公辦學校而在民辦學校就讀的，實行政府購買學位的政策，確保隨遷子女在深享受到公平的免費義務教育政策。

2020年10月，中辦、國辦印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》提出，完善居住證制度，鼓勵根據實際擴大公共服務范圍、提高服務標准，穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋等。

此次深圳發改委的回復也指出，下一步，深圳將進一步加大工作力度，不斷增加公共服務資源供給，穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋，為非戶籍常住人口在深工作、生活創造更好條件。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘向21世紀經濟報道記者表示，如果能夠實現公共服務按照常住人口配置，使外來人口到城市居住、生活的成本有所降低，實際上跟戶籍制度改革的作用相似。

（作者：王帆）

3. 以什麼為重點推進戶籍改革制度和基本公共服務均等化

一、國家財力分配要實行「三個傾斜」
財政與基本公共服務密切相關，解決城鄉基本公共服務均等化，從很大程度上取決於國家財力分配的政策安排。為此，當前及今後一個時期，國家財政要從宏觀全局和戰略高度考慮，著力調整財力分配結構，實行「三個傾斜」政策。
（1）國家財政資金要向民生領域傾斜。民生涉及的面很寬，現階段最重要的民生包括教育、社保、醫療衛生等，這實際就是一個社會的基本公共服務。加強民生領域的資金分配，這是公共財政建設的客觀要求，也是解決城鄉基本公共服務均等化的重要前提。因此，根據市場經濟要求和我國現實情況，未來我國財政支出結構應進行調整，基本方向是有保有壓，增量調整要與存量調整同時推進。一要加快行政體制改革，切實解決機制膨脹、財政供養人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經費保持在一個合理的范圍內，同時要繼續採取措施，大力減少「三公」消費支出。二是完善財政投資政策。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、社會保障等方面的支出力度。
（2）國家財政的民生投入真正向農村傾斜。一是進一步完善農村義務教育經費長效保障機制。提高農村義務教育公用經費標准、加強農村中小學校舍維修改造、提高農村教師待遇和質量等作為投入重點。需強調的是，教師資源本身不僅是教育基本公共服務均等化的重要內容，而且還在相當程度上決定著教育基本公共服務均等化的「水平」和「程度」。因此，應將教師保障放在教育基本公共服務均等化工作更加突出的位置。具體建議是，要提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，加快推進和完善教師績效工資制度，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補貼標准；完善培養培訓體系，優化隊伍結構和教師知識結構，提高教師專業水平和教學能力；推進師范生免費教育，實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃，完善代償機制，鼓勵高校畢業

4. 戶籍制度改革可以帶來哪些效應

戶籍制度改革對於當前我國加快城鎮化進程、破解城鄉二元結構意義重大，是我國迫切需要推進的一項重大任務。能否成功深化戶籍制度改革，不僅直接影響到我國新型城鎮化推進、公民平等社會福利權實現，還影響到經濟持續健康較快發展、社會秩序和諧穩定、經濟社會結構轉型順利完成。加快戶籍制度改革已成當務之急。
一、進一步推進我國戶籍制度改革的重大現實意義
我國現行戶籍制度是在建國之初特定的歷史條件下形成和發展起來的，不可否認戶籍制度曾經發揮過重要的歷史作用，時至今日，戶籍管理制度在社會管理中的作用也是不可完全抹殺的。但是，隨著市場經濟體制的建立，特別是城鎮化進程的加快，其不適應性日益突顯，成為經濟發展和社會進步的障礙。因此，當前推進我國戶籍制度改革具有十分重要的意義，變封閉為開放，變僵化為流動，打破身份禁錮，重建活力市場。這是實現中國夢的關鍵一步。
(一)深化戶籍制度改革是以人為本和促進社會公平正義的根本要求
長期以來，我國城鄉分割的二元戶籍制度依靠行政手段製造了一個國家兩種戶口類型的公民的格局，在這個格局中不同類型戶籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等。城鎮居民享有的福利保障和勞動就業機會遠遠高於農民。盡管戶籍制度改革不斷向前推進，但是這種利益差別依然存在，在某些城市甚至有所強化。城市政府往往以自身利益最大化為出發點，對人口准入機制的設計主要出於城市自身發展需要，對非戶籍人口普遍存在排斥和歧視情況。因此，當前推進我國戶籍制度改革，充分體現以人為本的根本要求，使城鎮外來人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國經濟社會發展創造一個更加公平正義、穩定和諧、富有生氣的社會環境。
(二)深化戶籍制度改革是完善社會主義市場經濟體制的內在需要
勞動力作為一種重要的生產要素，勞動力資源通過市場供求關系規律有效配置是市場經濟的發展要求。而我國現行的戶籍制度限制人口自由遷徙，增加了農民進入城市的交易成本，使得農村轉移勞動力不能有效地從事非農業生產。建立和完善社會主義市場經濟體制，客觀上要求建立城鄉一體公平的勞動力市場，取消戶籍制度對非戶籍人口的就業歧視，消除目前普遍存在的人戶分離現象，使得農村轉移勞動力能夠順利向城市轉移定居。此外，與戶籍制度緊密相關的農村土地制度，土地要素的市場化、土地產權的保護和實現也是市場經濟發展的應有之義。
(三)深化戶籍制度改革是積極穩妥推進新型城鎮化進程的關鍵環節
2012年，我國人均GDP已經超過6000美元，城鎮化率為52.57%，如果按戶籍人口來算，2012年我國人口城鎮化水平只有35.29%，遠低於世界52%的平均水平。我國城鎮化水平滯後的原因在很大程度上與戶籍制度有關。當前，我國傳統的戶籍制度改革雖有所進展，但仍然是廣大外來人口進入城市的一大障礙，即便是已被城鎮納入城鎮常住人口統計、早已不再從事農業生產的農民工，也難以在城鎮落戶。這就使得他們在身份、社會地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，將有效提高我國城鎮化發展的質量，真正破解城鄉二元結構。
(四)深化戶籍制度改革是轉變政府職能和改善社會管理的重要舉措
制定戶籍管理政策、管理流動人口是各級城市特別是大城市政府的重要職責。當前，如何實現政府職能由戶籍管理向人口管理和人口服務轉變是戶籍制度改革的重大任務。這其中，關鍵是要推進城市福利和保障體系改革，加快推進福利去戶籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務。對於戶籍制度所具有的加強社會管理、維護社會穩定的工具價值，下一步改革的重點應在戶籍之外、著力構建多元化的社會管理手段，防止戶籍制度被以社會穩定名義而套牢。
二、我國戶籍制度改革需要解決的主要問題
(一)優化戶籍登記遷移制度是戶籍制度改革需要解決的基礎性問題
近年來，從暫住證向居住證、從計劃指標控制向准入條件調控，多數城市的落戶准入條件逐步放寬，非農業戶籍人口城市間遷移環境大為改善。但是，幾乎所有的城市都實行人口准入制度，對人口的流動就業和權益保障強行干預，人為製造戶籍人口與外來人口的差別與對立。要想享受同等地居民一樣的福利和保障，流動人口必須辦理戶口遷移手續，成為真正的戶籍人口。這種非市場化的勞動力配置機制必然會影響勞動力資源的自由流動和合理配置。其結果必然造成人口持續大規模流入福利和保障條件高的地區，而福利和保障條件低的城市則面臨制約發展的人口瓶頸。這可以說明為什麼大城市、特大城市維持較高落戶准入門檻但還是面臨人口流入壓力、而中小城市和小城鎮面臨落戶門檻已經很低但鮮有人口流入的窘境。這種由戶籍制度及其與之相關聯的福利和保障制度構成的人口遷移和社會分配機制，不僅影響社會公平和穩定，也會擾亂資源配置、制約市場效率。
總之，時至今日，我國大部分戶籍改革政策並沒有真正觸及城市公共資源供給和分配的地方利益根源，並沒有出現對大多數流動人口有實質性意義的破冰舉措，因而難以對城鎮化產生很大促進作用。
(二)逐步剝離附加在戶籍上的城市福利和社會保障功能是戶籍制度改革的核心內容
現行戶籍制度以及與戶口捆綁在一起的教育、就業、住房、公共福利等社會制度，一起構成了城鄉二元社會管理體制。戶籍制度事實上承擔了作為福利和利益分配載體的職能。戶籍制度改革從某種程度上已經超越了戶籍制度本身，不僅包括改革傳統的戶籍登記遷移制度，更重要的是要改革附加在戶籍上面的福利分配和社會保障制度。主要包括就業、社會保障、子女教育、保障性住房和醫療保障等方面。
二元分割的勞動力市場的就業限制和歧視是限制農村勞動者進入主要勞動力市場的重要因素之一，降低了農業轉移人口的市民化能力;城鄉社會保障體系在保障機制、基金籌措、管理辦法、保障標准、保障覆蓋率等諸方面都有很大的差異，不利於公民平等享受福利保障;現行二元教育體系造成外來人口子女在城市接受初中後教育的門檻還比較高，流動兒童的入學障礙和留守兒童的教育培養在很大程度上影響著農民工的遷移決策;絕大多數外來人口未被納入城鎮住房保障體系，其進城定居難以獲得政府的基本住房保障;等等。
(三)正確處理好農村轉移人口市民化過程中的土地問題是戶籍制度改革的關鍵環節
自古以來，我國歷史上的戶籍制度與土地制度都有著十分密切的聯系。推進農業轉移人口市民化，在農民轉戶過程中就必然會涉及到土地問題的處理。與農民有關的土地問題主要包括承包耕地、林地、宅基地及所屬住房，以及集體經濟組織和集體資產。目前，現行土地管理制度對農民轉戶過程中土地問題的處理辦法已嚴重滯後於人口城鎮化發展的需要，亟待進一步改革完善。
目前存在的問題主要有：一是現有土地承包關系不明確，土地權能殘缺，農民長久權益沒有法律保障。二是土地流轉市場發育遲緩，農民的土地財產權利難以得到有效保護，也無法獲得向城鎮遷移落戶所必要的貨幣資本。三是農民落戶城鎮土地退出要求已嚴重不適應當前形勢發展的需要，不利於促進農村人口向城鎮轉移落戶。
(四)合理可行的成本分擔機制是推進我國戶籍制度改革的重要保障
目前，盡管理論界與政府部門都已認識到戶籍制度改革的必要性與緊迫性，並將其視為關繫到我國未來經濟持續增長與現代化建設全局的重大課題，但較之於外來人口強烈的市民化訴求而言，我國戶籍制度改革的整體推進速度仍然十分緩慢。其原因很大程度上在於戶籍制度改革需要承擔相應的公共成本，如何解決戶籍制度改革的巨額資金需求。錢從哪裡來?這是困擾戶籍制度改革的一道難題。
在戶籍改革中，每年大量農民轉戶進城，要使他們享受城市公共服務和社會保障，賦予農民與城鎮居民大致同等的福利待遇，核心是成本由誰支付。在這樣的背景下，快速、有效地推進我國戶籍制度改革就需要構建一個合理的成本分擔機制，讓巨額改革成本「化整為零」，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。
三、我國戶籍制度改革的總體思路
(一)清晰確立我國戶籍制度改革的總體目標
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，全面落實黨的十八大三中全會精神，堅持「積極穩妥、分步推進、綜合配套、因地制宜」的原則，樹立以人為本的基本價值取向，積極穩妥推進農村人口合理有序向城鎮轉移;逐步剝離附著在戶籍上的福利和利益，重視和保障非戶籍人口的城鎮公共服務權益，充分尊重農業轉移人口的土地財產權利，促進常住人口市民化和基本公共服務均等化;逐步實現城鄉之間、區域之間、不同戶籍身份公民之間在勞動就業、醫療保險、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快實現人的城鎮化進程。最終目標是全國人口享有自由遷徙的基本權利，戶籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實現無條件按常住地登記居民戶口，全國人口在城鄉之間、區域之間實現自由遷徙基礎上的有序流動和動態平衡。
(二)科學設計我國戶籍制度改革的分步驟實施路徑
戶籍制度及其配套改革可以與推進新型城鎮化進程相結合，分三個階段推進。在這個三階段的路線圖中，核心任務就是剝離戶籍與福利的內在聯系，建立一種新型戶籍准入制度和城市福利和保障獲取新機制。
改革第一階段(2014-2020)：傳統落戶渠道與新型落戶渠道雙軌制運行階段。從2014年開始，我國戶籍制度改革應全面啟動，全國戶籍制度改革指導性方案出台並進入實施階段。通過系統的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，進一步放開中等城市落戶限制，合理確定大城市和特大城市落戶條件，讓部分符合條件的外來人口完成市民化轉變，同時逐步改善非戶籍常住人口的基本公共服務權益。2020年之前城鎮戶籍准入維持雙軌運行狀態，在保留各級城市原有的落戶渠道的基礎上，建立外來人口新型落戶渠道和公共服務獲取新機制，外來人口在城鎮穩定就業和居住一定年限(穩定住房，繳納社保或納稅，各級城鎮自設條件)後，就可以正式落戶並獲得當地公共服務權益。同時，對那些暫時不能達到城市落戶條件的，要積極創造條件，使得一部分符合條件的外來人口能夠享受到某些單項公共福利，並且要不斷降低單項福利准入門檻。到2020年，全國名義城鎮化率達到60%，真實城鎮化率與前者的差距顯著縮小，達到50%。
改革第二階段(2020—2030年)：逐步實現戶籍准入一元化管理階段。2020年後，戶籍制度改革進入全面深化階段，初步實現一元化戶籍管理，城市福利和保障制度與戶籍基本脫鉤，城鎮常住非戶籍人口的基本公共服務權益得到切實保障和提高，各級城鎮的公共服務獲取條件進一步放寬，初步形成流動人口有序流動和合理分布局面。到2030年，全國名義城鎮化率達到70%，真實城鎮化率達到65%。戶籍制度進入比較完備和定型的一元化管理階段，還原其戶口登記遷移的本來功能，傳統落戶渠道關閉，外來人口公共服務獲取新機制進一步完善，城鎮常住人口的公共服務獲取方式將直接與居民的就業和居住狀況相掛鉤，全國除少數超大城市外，基本實現不同戶籍人口之間享有同等的公共服務權益。
改革第三階段(2030-2040)：逐步實現人口自由遷徙階段。在2030年實現戶籍准入一元化之後，再經過10年左右的發展改革與完善，到2040年，全國城鎮化率達到75%，名義城鎮化率與真實城鎮化率實現完全統一，全國人口城鎮化進程基本完成，所有城市的基本公共服務水平趨於一致。戶籍制度同國際接軌，形成以人為中心的動態管理，人口管理信息化程度高，居民憑借身份證或社保卡就可以完成戶籍登記遷移手續人口，全國范圍內人口自由遷徙，同時也獲得了遷入地的公共服務，基本不需要任何落戶條件和福利准入條件。人口在城鄉、區域之間實現自由遷徙基礎上的動態平衡，由此達到戶籍制度改革的最終目標。
(三)統籌構建戶籍制度及其配套改革的總體框架
當前，我國戶籍制度改革已進入頂層設計和總體規劃層面，全國層面的戶籍制度改革方案正醞釀出台。我們建議，推進我國戶籍制度改革，總體框架應該「圍繞一個目標，構建三大機制，推進三項改革」。可簡稱為「133」工程。
一個目標：以人為本，自由遷徙，公平待遇;
三大機制：統籌協調機制，成本分擔機制，法制保障機制;
三項改革：戶籍登記遷移制度改革，城市福利和保障制度改革，農村土地管理制度改革。
目標是根本，機制是手段，改革是重點。全面把握現階段我國戶籍制度改革的綜合性、系統性和復雜性，要以戶籍登記遷移制度改革為主線，聯動推進城市福利和保障制度改革以及農村土地管理制度改革。
戶籍登記遷移制度是我國戶籍制度改革的基本制度內容。改革的重點就是要逐步建立以居民常住地為戶籍登記標准，進一步放寬各級城鎮的戶籍准入條件，使城鎮非戶籍常住人口完成居住地市民化身份的轉變。
城市福利和保障制度是我國戶籍制度改革的核心制度內容。改革的重點就是要將戶籍與附加利益進行有效剝離，推進教育、就業、社會保障等社會領域自身改革，形成不以戶籍為管理依據的社會管理體制。
農村土地管理制度改革是我國戶籍制度改革的關鍵環節。改革的重點就是要明確農民的土地財產權，建立轉移人口農村土地流轉機制，加快推進我國農業轉移人口市民化進程。
要緊緊圍繞三大改革，構建戶籍制度改革的三大工作推進機制，即構建戶籍制度改革的統籌協調機制、成本分擔機制和法制保障機制，為推進戶籍制度改革和加快城鎮化進程提供組織保障、資金保障和法制保障。
四、我國戶籍制度改革的主要內容
(一)推進戶籍登記遷移制度改革
統一城鄉戶籍管理，全面實施居住證制度，賦予居住證持有人城鎮基本公共服務權益。逐步建立以居民常住地為管理立足點的屬地化的戶籍管理模式，將城市行政管理基礎從戶籍人口轉向所有常住人口。分類放開各級城鎮戶籍准入條件，全面放開中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶限制，逐步取消大城市落戶條件，特大城市、超大城市在控制人口總體規模的前提下也要合理降低落戶准入門檻，將在城市擁有穩定工作、居住年限達到一定要求的外來人口納入入戶對象。最終目標是在全國實行以居民常住地登記戶口的方式，取消各級城鎮落戶條件，實行居民身份證制度和信息化基礎上的人口動態管理。戶籍制度改革後，戶籍將與居民身份證緊密關聯，公民戶籍信息的登記和變更將通過現代化的信息手段來實現，並最終建立全國統一的人口信息管理體系。該體系將充分整合人口信息平台、智能式身份證、社會信用體系等資源，戶籍制度本身也將會由過去單純的管理手段向服務為主、管理為輔的手段轉變。
(二)推進與戶籍相關的城市福利制度改革
適應戶籍制度改革的需要，重構城市福利和保障體系，建立常住人口城鎮公共服務獲取新機制。將城鎮社會管理和公共服務由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧視性的福利政策，實現常住人口社會管理多元化、公共服務均等化，建立適度普惠型的社會福利體系。一是要新政策不掛鉤。禁止各地新出台的各項有關政策與戶口性質掛鉤，除國務院已經明確規定的就業、義務教育、技能培訓等政策外，要把范圍擴大到社會保障和公共服務各領域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口規模調控政策，也不應與戶口性質掛鉤，而應研究制定其他非歧視性的標准。二是要舊政策脫鉤。研究制定城鄉統一的新標准，使現有政策逐步與戶口性質脫鉤。要對就業、教育、計劃生育、醫療、養老、住房等領域現有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標准。凡條件成熟的，應盡快調整相關政策，並修訂完善相關法律法規;暫時不具備條件的，應研究制定分步實施的辦法，提出完全脫鉤的時間表。
(三)推進與戶籍制度相關的農村土地制度改革
推進農村產權制度改革，根本解決土地產權不明晰和所有權主體虛置問題。確保農民的土地財產權益，給予轉戶農民充分而自由的選擇權，農民進城後按照自身意願決定是否進行農村的土地流轉。按照「有償、漸進、分類」原則，經濟發達和靠近城市地區的進城落戶農民工可通過市場流轉機制退出承包土地和宅基地，允許經過一定期限過渡，徹底完成由農民向市民的轉變。邊遠和經濟落後地區，可探索進城農民交出土地後國家給予補償，避免產生城市流民階層。國家補償後，進城農民原承包土地和宅基地應歸還農村集體或農村社區，解決農村人多地少的內生性發展問題。
五、我國戶籍制度改革的推進機制
(一)加強對戶籍制度改革的頂層設計和統籌協調
戶籍制度是一項基礎性社會管理制度。戶籍制度改革涉及面廣、政策性強、工作量大，關繫到群眾的切身利益、經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。目前很多地方已經在改革戶籍制度方面做了大量的工作和嘗試，但改革的內容、步驟和具體措施不盡相同，缺乏協調一致和彼此銜接，影響了戶籍改革的整體工作。此外，由於目前戶籍改革的整體方向和工作方案不明確，地方政府對進一步深化戶籍改革沒有把握，也影響了改革的進程。這些問題的解決，都需要進一步加強中央對戶籍制度改革的頂層設計和總體規劃，對部門和地方工作進行指導。建議在中央全面深化改革領導小組之下設置專門機構負責戶籍制度改革工作，明確戶籍制度改革的總體思路和目標，應遵循的基本原則，制定戶籍改革短期和中長期規劃，使改革循序漸進、有條不紊地進行。各有關單位要在中央統一領導下，切實抓好國家有關戶籍制度改革各項政策措施和工作部署的落實，及時研究和協調解決工作中遇到的問題。公安、發改、財政、建設、人力資源和社會保障、教育、計劃生育、民政、農業、國土資源等部門各盡其責，密切配合，形成合力，整體推進，充分發揮職能作用，及時調整出台配套政策措施，確保戶籍制度改革順利進行。各地要按照國家有關戶籍制度改革的政策要求和統一部署，統籌規劃、扎實推進，在國家確定的基本戶籍制度的原則和政策范圍內，結合本地實際進行探索、制定具體措施。要對已出台的有關戶籍制度改革的意見加以清理，認真做好新舊政策措施的銜接，防止引發不穩定問題。
(二)建立健全戶籍制度改革的成本分擔機制
戶籍制度改革目標的最終實現除了需要進行相關制度創新，逐步消除體制機制障礙外，還需要加大相關投入，解決戶籍制度改革過程中的基本權利保障和城市公共服務供給的資金需要，即需要承擔戶籍制度改革的公共成本。顯然，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業還是農民都是難以承擔的，為此要改革以戶籍人口為依據的政府間財政轉移支付制度，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。在此基礎上，還需要建立由政府、企業、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強、跨省農民工在城市定居意義重要的領域進行補助，即重點在公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持、社會保障等方面，加強對外來人口流入地區的補助，特別要加大對外來人口流入集中地區公租房等保障性住房建設的補助。省級政府則重點對省(市、區)內跨市縣遷移的外來人口公共服務投入提供支持。具體可建立外來人口市民化專項基金，完成對外來人口聚集城市的財政轉移支付。流入地城市政府主要承擔農民工市民化過程中擴建城市所引致的功能設施、社會設施以及市政基礎設施的投資成本，以及本轄區內農民工市民化的公共服務支出，重點負責廉租房等保障性住房建設的大部分投入。企業要基於「同工同酬、同工同時、同工同權」的原則，正視農民工正常的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權利，嚴格按照國家標准與行業要求，為農民工提供必要的勞動保護條件和職業病防治措施，改善農民工的工作環境，加強職工的技能培訓素質提升，逐步增強農民工的市民化能力。外來人口個人要承擔城市生活成本，提升個人能力素質成本，以及社會保障中需要個人承擔的支出。同時，要加快轉變觀念，在保障自身在農村土地權益的前提下，積極盤活農村資產，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔，盡可能減輕政府的壓力。
(三)構建戶籍制度改革的法制保障機制
戶籍管理涉及社會秩序穩定和社會關系調整，是一項政策規范性很強的工作，需要有相關法律法規的支撐。國家層面一直以來缺乏戶籍改革的規范性文件，僅有的幾個指導性意見也缺乏實踐可操作性，各地的戶籍改革實踐一直處於無法可依的狀態，有些政策甚至與現有的法律法規相抵觸。因此，當務之急是要制定一部與社會主義市場經濟體制相協調的《戶籍法》，為戶籍制度改革順利推進保駕護航。此外，還需要調整和改革現有的各項社會領域的法律法規，從根本上有效剝離戶籍與福利。一是要調整完善《義務教育法》、《社會保障法》，以法律的形式保障城鄉居民平等享受社會福利保障和接受義務教育的權利;二是修改《勞動法》、《土地法》，保障各類群體平等的勞動就業權和農民的土地財產權，逐步解決農業轉移人口市民化過程中的土地問題;三是修改完善《選舉法》，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權，更要依法保障農民群體的代表數量;四是要逐步清理中央和地方上不利於公民遷移自由、平等享有權利的法律法規和政策，為我國戶籍制度改革的順利進行提供強有力法律保障

5. 岳陽戶籍管理規定

規定如下：

一、總體要求

（一）基本原則。積極穩妥、規范有序。立足基本市情，積極穩妥推進，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。因地制宜、能放盡放。綜合考慮經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和基本公共服務提供能力，實施差別化落戶政策。以人為本、尊重群眾意願。

尊重城鄉居民自主定居意願，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得強迫辦理落戶。統籌配套、提供基本保障。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、文化、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。

（二）改革目標。統一城鄉戶口登記制度，進一步調整戶口遷移政策，大力實施居住證制度，建立健全實際居住人口登記制度，健全完善人口基礎信息庫。推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、計劃生育、公共文化、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，依法保障公民權利，有效支撐社會管理和公共服務，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。

二、建立城鄉統一的戶口登記制度

在全市取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。公安機關戶口登記不再標注戶口性質，不再依據戶口性質統計農業人口與非農業人口，改為根據戶口登記地的城鄉地域屬性劃分統計城鎮戶籍人口和農村戶籍人口。

抓緊建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、就業、衛計、社保、住房、土地、人口統計等相關制度，完善現階段區分城鄉政策待遇適用不同對象的具體辦法，逐步消除城鄉待遇差別，確保相關政策制度平穩銜接過渡。

三、進一步調整戶口遷移政策

（一）岳陽市城區落戶條件。在岳陽樓區、雲溪區、君山區、岳陽經濟技術開發區、城陵磯新港區、南湖新區合法穩定就業並有合法穩定住所（含租賃），同時按照國家規定在當地參加城鎮社會保險的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

（二）全面有序放開縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和建制鎮落戶限制。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

四、加強人口管理和服務

（一）妥善解決戶口登記中的重點問題。加強出生登記工作，摸清無戶口人員底數及主要原因，分類解決無戶口人員落戶問題，切實保障公民登記戶口的合法權益。

新生兒戶口登記不受附加條件限制，公安機關對於不能提供生育證或社會撫養費徵收票據等計生證明的未落戶人員，應依法為其辦理戶口登記，再按有關規定通報當地衛計部門。

做好死亡人員戶口注銷工作，加強死亡醫學證明等信息共享，全面排查應銷未銷戶口人員信息，依法依規予以注銷，確保人口信息數據准確。

積極採取措施，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校和職業院校畢業生、取得專業技術資格人員、技術工人、留學回國人員、獲榮譽稱號人員、優秀農民工等常住人口的城鎮落戶率。

（二）繼續大力實施居住證制度。以居住證為載體，健全完善基本公共服務提供機制。積極創造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍，確定並公布具體服務內容。

居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利；

結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。按照權責對等的原則，居住證持有人應當履行服兵役和參加民兵組織等國家和地方規定的公民義務。

（三）健全完善人口信息管理制度。建立健全實際居住人口登記制度，全面開展實有人口、實有房屋基礎信息採集，加強和完善人口統計調查，全面、准確掌握人口規模、人員結構、地區分布等情況。

公安機關統籌加快全市統一的以公民身份號碼為唯一標識的人口基礎信息庫建設，各有關部門單位分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛計、稅務、婚姻、民族等信息系統；

加速推進跨部門、跨地區信息整合、共享及應用工作，為制定國民經濟和社會發展規劃、人口發展戰略和政策提供信息支持，為人口服務和管理提供支撐。同時，繼續加強信息安全管理，確保信息數據安全。

五、保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益

（一）改革完善農村產權制度。加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，積極探索農村集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財產權和收益分配權。

建立完善農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。堅持依法、自願、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。不得以退出「三權」作為農民進城落戶的條件。

（二）擴大基本公共服務覆蓋面。

保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇；貫徹落實好隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育的政策以及接受義務教育後參加各層次升學考試的實施辦法。

完善就業失業登記管理制度，面向農業轉移人口全面提供政府補貼職業技能培訓服務，加大創業扶持力度，完善扶持創業的優惠政策，促進農村轉移勞動力就業。將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療衛生服務。

把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的基本養老保險和基本醫療保險規范接入城鎮社會保障體系，完善並落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。

實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮企業職工基本養老保險關系與城鄉居民養老保險關系轉移接續政策。加快建立覆蓋城鄉的基本社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。完善以低保制度為核心的社會救助體系，推進城鄉社會救助統籌發展。

把進城落戶農民中符合住房保障條件的完全納入城鎮住房保障體系，採取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。

（三）加強基本公共服務財力保障。完善基本公共服務供給機制，合理劃分各級政府基本公共服務供給事權和支出責任。落實上級財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，提高市、縣政府提供基本公共服務的能力。

(5)戶籍公共服務供給擴展閱讀

國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見

2014年07月24日，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關於進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施，標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

《意見》指出到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

6. 如何剝離戶籍背後的利益

日前，公安部有關負責人在接受媒體采訪時透露，公安部正會同有關部門研究制定《關於加快推進戶籍制度改革的意見》。這是落實黨的十八屆三中全會《決定》提出「加快戶籍制度改革」和中央城鎮化工作會議提出「推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務」的具體舉措。
戶籍制度改革呼籲已久，也是當前備受社會關注的話題之一。作為一項基本的國家行政制度，我國目前戶籍制度還是採用與土地直接聯系，以家庭為本位的人口管理方式。這是至今仍然保留的計劃經濟體制為數不多的歷史印痕。這樣的戶籍制度大大影響了勞動力生產要素的自由流動和市場配置，加劇了城鄉割裂和地區差異，阻礙了城鄉經濟社會發展一體化進程，也削弱了社會公平正義，根本上還是制約了現代市場經濟的發展，因此加快改革現有戶籍制度具有廣泛的共識和民意基礎。
但如何改、向什麼方向改，如何破解改革進程中的難題，卻一直有不少爭議，改革開放以來特別是上世紀90年代以來我國加速推進的工業化、城市化進程，事實上已為大量人才跨地區流動、安置和成億的非農勞動力進城務工、定居、生產生活創造了現實條件，也形成了許多既定事實。戶籍作為出生地的證明意義越來越淡化，「英雄不問出處」；但由於附著在戶籍上的利益太多，現實生活中又必須要問「英雄家在何處」。
戶口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人戶口所在地，那麼他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學和就業機會。目前有數千萬農村人口在城市打工，處於流動狀態。由於他們不具備城市永久居民身份，工作預期不穩定，消費行為也沒有城市化；也由於這種戶籍制度與住房、消費（如購房、購車）、子女教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，這就人為地把本應平等的城市居民身份劃分為三六九等，也是當前戶口管理所受非議最多的方面，從而阻礙了城鄉統籌，加大了貧富差距，也加劇了社會分層「凝固化」和社會流動「緩慢化」現象。從更大的范圍看，這還造成不能對人口流動進行有效管理。如，中西部地區農村相當一部分人有籍無戶，農村「空殼」現象較為突出。很多住在城市郊區或者「城中村」的居民，完全不從事農業，卻仍然是農業戶口；同時也有很多來自農村的居民在城市工作，卻無法獲得非農業戶口。這就出現了中國已實現52%的常住人口城鎮化率，但只實現了35%的戶籍人口城鎮化率的現象。事實上，這17個百分點之差體現的恰恰是2億多名農民工難以享受到城鎮基本社會公共服務。
加快現有戶籍制度改革，首先要解決的就是剝離附著在戶籍背後的各種利益。當前我國戶籍制度改革的重點與難點並不在於放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，其著力點與突破方向應放在如何打破現有的利益格局而不造成新的社會沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫療、社會保障等基本福利但不至於使地方財政捉襟見肘這三個方面。這三個問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙就可能徹底打破。
進一步講，推進新型城鎮化關鍵就是要解決好「人往哪裡去、錢從哪裡來、人如何管」的問題。剝離戶籍背後的利益附著，緊隨其後的是要解決好城鄉居民的公共服務均等化問題。這就需要大量的資金來源，是錢的問題。有專家學者進行過測算，按照目前經濟水平和社會服務需求測算，包含隨遷子女教育成本、養老保險成本、醫療保險成本、最低生活保障成本、保障性住房成本、就業和城市管理成本等項目在內，以2011年不變價格計僅現在在城市居住的農民工市民化的總時點成本約在1.8萬億。
錢從哪裡來？我們從最近一次證券市場年會上，有業內專家坦言，目前我國養老保險資金、住房公積金、社會保障資金、住房維修基金等資金存量就有7萬億元，再加上三中全會《決定》提出，「國有資本收益上交公共財政比例到2020年提高到30%用於保障和改善民生」，以及隨著未來農民可以更多地公平分享土地增值收益和宅基地用益物權的保障，城鄉居民的公共服務均等化資金應當能夠托底，盤活存量、通過經濟發展進一步擴大增量，應當可以解決城鄉居民的基本公共服務的供給。
不過，在改革戶籍制度中還有一個現實矛盾目前尚無法緩解。由於大城市或特大城市因為社會資源過於集中，放開戶籍在今後相當一個時期仍難以實現，這就形成了目前人們擠破頭想落戶「嚴格控制人口規模的特大城市」而對於基本放開戶籍限制的中小城市或建制鎮卻不待見的現象。所以，中央城鎮化工作會議提出首先是「把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化」。
因此，戶籍制度改革還是要分類實施，有序推進，決不能刮風、冒進、搞運動。根本上還是要立足於我國正處於社會主義初級階段和人口大國的基本國情，遵循城鎮化發展規律，優先解決存量，有序引導增量。關鍵是要讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，有著穩定的預期和希望。

7. 基本公共服務都包括哪些內容

公共服務的范圍比較廣，根據經濟社會發展的水平高低和政府建設的能力大小而專定，但基本上屬都包括公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業，也包括公共交通、公共通信等公共產品和公用設施建設，還包括解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。

(7)戶籍公共服務供給擴展閱讀：

基本公共服務包括三個基本點：

一是保障人類的基本生存權（或生存的基本需要），為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；

二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務；

三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。

8. 戶籍制度改革為什麼艱難

因為首先，戶籍管理上嚴重分權，權力主要集中在地方政府，而地方政府並沒有很強的改革動力。20世紀80年代以來，中國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理許可權內制定當地的戶籍政策。通常情況下，各省制定省內戶籍政策的指導思想和基本原則，各地區依據總的指導方針制定各自的戶籍政策。

例如，北京市政府有權決定當地的落戶條件，以及外來人口可以享受到哪些北京市的公共服務。這樣一來，地方政府會從當地的切身利益出發，給那些高學歷、高收入、高資產的群體北京戶籍，因為這些人能給當地帶來更大的經濟貢獻。

9. 要順利完成戶籍制度改革任務，需要遵循什麼原則

加快推進這項改革，需要堅持六個原則。

因城而異。當前，我國有2億多農民工實現了從農業到非農產業的職業轉換、從農村到城鎮的地域轉移，但還沒有實現從農民到市民的身份轉變。有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，應實行差別化落戶政策，因地制宜、區別對待。城市規模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環境帶來巨大壓力，導致城市病；人口過度分散，「村村點火、戶戶冒煙」式城鎮發展格局，不利於城鎮規模效應的發揮和集聚經濟的形成，會造成效率損失。農民工市民化需要針對不同城鎮規模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮實行不同的戶籍變動標准。應全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，推進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶並享受平等的市民待遇。構建合理的城鎮體系，促進大中小城市與小城鎮合理布局、功能互補，避免人口大量湧入特大城市，形成人口膨脹，誘發城市病。推動中小城市提高產業基礎建設水平和公共服務供給能力，增強人口集聚功能，吸引農業轉移人口就業和落戶。均衡區域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。

因群而異。進城農業轉移人口包括多種類型，需要區別對待。應促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。一部分長期留在城鎮的農民工，尤其是私營企業主和技能型農民工，他們收入穩定，適應城鎮生活。可以優先把這部分有穩定職業和勞動關系、長期舉家工作生活在城鎮並基本融入城鎮的「沉澱型」流動人口轉為城鎮居民，實現身份轉變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應設立經濟導向、人口素質導向、社會規范導向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領、有才能、有經濟實力，在城市發展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮職業經驗的農業轉移人口優先落戶。中西部地區各級政府應因勢利導，在合理承接東部沿海產業轉移的過程中，為外出勞動力回歸創業和就業營造良好環境，推進農民工就近城鎮化，減少人口大量異地轉移導致的「留守兒童、留守婦女、留守老人」現象。

存量優先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農民工實現市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應積極穩妥、規范有序，充分考慮能力和可能，優先解決存量，有序引導增量。可考慮到2020年，在現有進城人口中優先解決1億常住轉移人口落戶城鎮問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優先把「沉澱型」流動人口轉為城鎮居民，而且能夠引導職業不穩定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應通過提供基本公共服務保障農民工基本生存和發展，並提供職業培訓以提高其就業創業能力和創業意識，降低創業門檻和創業成本。還應加快城鎮安居工程建設，讓進城農民工能夠安居樂業，實現市民夢、創業夢、安居夢「三大夢想」。

自願選擇。尊重城鄉居民自主定居意願，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。農村戶籍上附著土地承包權、宅基地使用權、各種涉農補貼等較多經濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉將給農民帶來更多收入，使農村戶籍的含金量更高，因而多數農民工不願意放棄農村戶籍。一項調查表明，有八成進城農民工不願放棄承包地轉為非農戶口。對於願意放棄農村戶籍落戶城鎮的農業轉移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農業轉移人口「望房興嘆」。這樣，就會有相當多的農業轉移人口不願或不能落戶城鎮。對不願和不能落戶的農業轉移人口，不能強迫，而應通過人口管理制度改革與創新，建立居住證制度，保障其合法權益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務的合法憑證。此外，還應把戶籍制度改革與推動農業轉移人口就地城鎮化結合起來，降低人口大規模異地轉移帶來的社會成本。

基本公共服務全覆蓋。對於不願和不能落戶的農業轉移人口，應穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，改變過去城鎮基本公共服務主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發展基本需要的公共服務，主要包括子女義務教育、就業創業服務、基本醫療保險、基本養老保險、保障性住房等內容。我國城鎮存在大量流動人口，對基本公共服務全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務是公民的基本權利，基本公共服務全覆蓋是推進以人為核心的新型城鎮化的具體體現。通過人口管理制度和財政轉移支付制度創新，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，是實現農業轉移人口市民化的重要途徑之一。農業轉移人口存在地域不平衡性。轉移人口過度集中地區往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔市民化改革成本的體制機制，增強城鎮提供基本公共服務的動力和財力，推動基本公共服務從廣度和深度上向城鎮常住人口全覆蓋。

保障轉移人口權益。在城鎮化進程中，必須在推進城鎮基本公共服務全覆蓋的同時，維護好農業轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。土地財產權是法律賦予農民的合法權利，不能隨意剝奪。對於農民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農民工的工作和收入不穩定，土地是最後的依靠。農村土地流轉必須堅持依法自願有償原則，保證農民享有土地是否流轉的決定權和土地流轉形式的選擇權，維護農業轉移人口的合法權益。同時，應提高農民工的土地財產性收入，加快農村土地財產權制度改革，推動農村集體土地流轉，提高農村土地資源利用效率；賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

10. 增加公共產品和公共服務供給要做好哪幾個方面的工作

可以從整體的文化產品的生產消費流程上分為三個層面進行考慮。
從生產環節，加大對文化產業和文化產品生產行業的投入和政策傾斜，降低准入，鼓勵更多的人進入這一生產領域。這可以通過稅收杠桿和政策性扶持兩個方面重點加以考慮和實現。同時，公共文化設施和教育上，加大對文化產品消費的培養和文化產業人才與勞動力的再生產。
從流通環節，適當降低部分大眾文化消費品的流通成本，尤其是稅費負擔。規范市場秩序，鼓勵部分有潛力且符合社會發展潮流的行業、企業。再要拓寬文化類產品的供給渠道，減少渠道損耗和體制性損耗。鼓勵產品和服務終端進行創新，增加普通消費者文化消費的機會。其實，當務之急是針對不同發展層次和不同地域文化背景的差異，各地積極培植其有當地特色並適應當地人經濟社會發展水平、滿足當地人文化需求的消費業態。這一點在很多一線城市已經初步實現，但是經濟社會水平較低的地區仍然處於低水平，甚至是零。
從最終的消費環節，一方面是前面提到的文化消費意識的社會化再生產，鼓勵進行文化消費。另一方面是規范消費市場和消費行為。同時，逐步引導大眾文化消費走向常態化、多樣化。
目前，國內最大宗的文化消費是教育，而普通人對文化消費的定義顯然也過於狹隘，更多的是不具備消費的條件，內外因素都有。
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