新公共服務超越新公共管理

1. 怎樣看待新公共管理理論與新公共服務的理論爭辯

（一）新公共管理理論
新公共管理理論是相對於傳統管理理論而言，以全新的視角、全新的理念、全新的價值觀審視去和研究公共行政的現實和未來發展。其基本特徵是在公共領域引入市場機制和私人企業的管理方法，如對公有企業的私有化改造、下放管理權力、增加透明度、政府業務合同外包、政府績效評估等。主要以經濟學理論、私營部門的管理理論作為理論支撐，體現了國家與社會、政府與市場關系的新格局，成為了西方國家主導性的政府公共行政實踐方式；解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理時代要求回應的產物，具有發展運用的現實基礎；反映政府職能定位發生了根本性轉變，使得民主行政成為現代社會的主流趨勢。
（二）新公共服務理論
新公共服務是在以往各種管理模式的基礎上發展而來的一種真正的以公民為本位的政府運作模式。新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它強調「公民優先」,在此基礎上明確區分了「顧客滿意」和「公民滿意」原則,表達了一種對民主價值的全新關注。主張政府的職能是服務，而不是掌舵、公共利益是目標而非副產品、在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性、為公民服務，而不是為顧客服務等。

2. 新公共服務的概念

「新 公 共 管 理 」運動的興起，有力地推動了西方國家
的公共行政改革，為西方國家的政府擺脫財政危機、管理
危機和信任危機起到積極作用。然而，「新公共管理」確有
自身難以克服的缺陷，如市場化取嚮往往導致公共利益的
背離，顧客服務導向常常致使公民價值的喪失，等等.雖
然「新公共管理」運動正方興未艾，但一直以來，公共行
政理論家和實踐者們都在進行不懈地努力，試圖尋求「新
公共管理」的替代模式。一些學者對「新公共管理」的首
要原則「掌舵而不是劃槳」提出質疑，認為從劃槳到掌舵
的轉化仍然沒有明確究竟「誰是船的主人」。美國學者肯恩
和斯泰弗思在《政府是我們的》一書中做出明確地回答:
政府的主人是它的公民川.也就是說，公共管理要把公民
放在首位，而不僅是從劃槳向掌舵的簡單的功能轉換，而
這個理念也正是「新公共管理」所忽略的東西。美國著名
公共行政學家羅伯特·丹哈特提出用「新公共服務」的概
念來代替「新公共管理」121.本文正是以「新公共服務」的
概念為基礎.首先通過將「新公共管理」與舊公共行政進
行比較，闡明「新公共管理」的相對於官僚體制的進步性，
以及其本身仍存在的局限性，然後尋求「新公共服務」理念成立的理論基礎，最後詳細闡述「新公共服務」不同於舊公共行政和「新公共管理」的主要特徵。當前，「新公共管理」的理論與實踐仍佔主導地位

3. 政府，是服務還是掌舵——論登哈特新公共服務理論

它試圖吸收傳統公共行政理論的合理內核，尤其是在承認新公共管理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益的新的理論。新公共服務理論對我國政府職能的轉變和改進以及對公民社會的建設具有重要的影響。針對新公共管理理論和新公共服務理論，能否提出一種新的多元的公共行政觀，值得我們思考和探索。關鍵詞：新公共管理 新公共服務 公民權 公共利益 公民社會作者簡介：陸曉鋒，中山大學政治與公共事務管理學院行政管理系，06級本科。 一、導言 「人類能夠做到的是接近真理，但是卻沒有辦法窮盡真理」[1]。這就決定了探索規律是一個永恆不止的過程。公共行政學理論的發展也遵循這一規律。從1887年威爾遜在美國《政治學季刊》發表著名論文《行政學研究》到現在已經有了一百多年的歷史，在這一百多年的歷史中，公共行政學的發展經歷了老公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務等幾次有代表性的變遷。公共行政「改革的鍾擺從來沒有停止擺動」[2]。在二十世紀七八十年代掀起的新公共管理運動，在公共管理模式和管理實踐上做出了與時俱進的變革。新公共管理作為一種新型理論，「新公共管理總是處於上風」[3]。然而隨著時代的進步和公共領域實踐的發展，對新公共管理的批判也相繼而至。在對新公共管理的批判中，美國的著名的學者登哈特在其代表作《新公共服務：服務而不是掌舵》中提出了新公共服務的理論。從老公共行政到新公共服務的轉換「不只是涉及一些新管理方法的實施，而且含有一套新的價值觀」[4]。但是沒有哪一種理論會得到所有人的同意，當然得新公共服務理論也遭到了一定程度的批判。我們國家的一些學者對新公共服務的理論進行了一定的研究，提出了一些比較有創意的觀點。 江蘇行政學院行政學部的周義程在《新公共服務理論批判》一文中指出：「前文通過搭建評價理論的標准,從研究對象、理論內容和理論形式三個方面對新公共服務理論進行了批判性學術解構,發現其存在以下不足: (1)研究選題所引發的研究目標的低層次性,即更多地停留在行動研究層次; (2)該理論對企理念大多已被企業家政府理論推進到了操作層面;(3)從嚴格意義上說,新公共服務是一種假說而非理論; (4)新公共服務在理論形式上存在論證的不充分性、邏輯的不嚴密性和美學意義上的簡潔性不夠等缺陷。」[5]但是他還提出：「當然,新公共服務理論盡管存在上述諸多問題,但至少有一點值得肯定,那就是登哈特夫婦有明確的理論建構意識,而這正是許多中國行政學者所缺乏的。由此,我們又不得不在這里簡略地探討中國公共行政研究的缺陷。在我們看來,這些缺陷至少可以概括為三點: (1)重復勞動的行動研究(2)缺少分析工具的應用研究(3)少之又少的純研究。」[6]從理論的構建這一點上對中國的年輕學者提出希望，希望他們可以用畢生的精力致力於構建出若干屬於中國人自己的、能夠有效地解決中國問題的理論。只要有更多的年輕學者加入到這個隊伍中來,中國的公共行政學研究就必然不會永遠處於邊緣。浙江大學的公共管理系的教授郁建興和浙江大學的公共管理系的研究生吳國驊在《超越新公共管理——基於政治層面的思考》中從政治層面對新公共服務理論和其他的幾個理論做了論述，並且提出從政治路向上改革官僚制的政府，對我國行政管理的理論和實踐也提出了一些有益的啟示。他們指出：「這種從政治路向出發的政府改革包含著三個層面的內容：首先，重新思考公民身份。其次，構建公民參與新渠道。最後重建政府和公民之間的關系」[7] 在文章的最後作者寫道：「面對新公共管理改革措施的失效，以登哈特和格利夫為代表的後新公共管理學者提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施，更准確的把握住了官僚制政府弊端的成因，它的改革方式更具有可行性，可能取得更大的成效。這種新的改革模式對正在進行的中國政府的改革具有特別重要的意義」[8]。 我國著名的學者武漢大學的丁煌在《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》中說：「在西方公共行政領域，自二十世紀八十年代以來，新公共管理理論在日益顯現其主導範式地位的同時，也遭到了來自多方面的置疑與批評，而在對新公共管理理論的種種異議中最具有替代意義的新理論模式當數新公共服務理論。新公共服務理論試圖在承認新公共管理理論對於改進當代公共管理實踐所具有的重要價值並摒棄其固有缺陷的基礎上，建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合於現代公民社會的發展和公共管理實踐的新的理論選。」[9]彭未名、王樂夫在《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》中提出：「新公共服務理論強調服務於公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值,注重以公民為中心,這樣一套公共行政理念為我們探討和諧社會的構建提供了新的視角。依此,我們可以通過以下幾種途徑來構建和諧社會:強化政府社會管理和公共服務職能;創新民意表達機制;培育和發展社區及公民社會組織;增加公民參與政治和社會事務的機會;為社會的公平正義提供製度保障;強調公民精神和公民美德;注重促進人的心理和諧。」[10]針對新公共服務的一些理念對我們國家的和諧社會的構建提出了一些看法。吳秋蘭在《我國行政倫理建設的價值探析——以新公共服務的價值理論為視角》，從行政倫理的角度對新公共服務的內涵進行了一定的分析，從行政倫理的基本結構層面出發，在新公共服務的價值體系下探討我國行政倫理的建設。張治忠和王澤應在《新公共服務；價值理念與現實訴求》指出：「新公共服務理論內涵在於促進公共服務的尊嚴與價值，倡導公共行政的卓越價值觀；在理論上訴求於公共性話語中公共理性的建立；在現實中訴求於以公民為中心的公共服務型政府的構建。」[11]從新公共服務的價值理念與現實訴求的方面對新公共服務進行了一些研究。 國內還有很多的學者對新公共服務理論進行了研究與探索，本文就不再列舉。在這些學者研究的基礎上，本文主要研究新公共服務理論的產生的背景、理論的內涵以及對當代中國公民社會建設的啟示，為當代中國公民社會的建設提出一點有益的參考。二、新公共服務理論產生的背景 登哈特的新公共服務理論是包括企業家政府理論在內的新公共管理理論進行反思和批判的基礎上產生的。要想談新公共服務，就要對新公共管理進行必要的分析與研究。所謂的「新公共管理」，它最初在很大的程度上是一種歐洲的現象，其起源可以追溯到追求行政現代化的改革實踐中的「管理主義」對韋伯「官僚制理論」的持續爭論。在爭論中，管理至上學說占據優勢，它從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放鬆規則、委託等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。[12]隨著新公共管理主義在實踐中的運用，逐漸形成了一種相對一致的學派，即「新公共管理」流派。「新公共管理成為指導歐洲和美國等國家改革的思想。新公共管理在組織結構上試圖打破傳統官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構，代之以規模較小、層級扁平的組織模式，並且將政策制定和政策執行的組織分離開來。在管理方式上，新公共管理大量引入了私營企業的管理方式來取代傳統的、機械化的管理方式。績效評估、項目預算、戰略管理這些管理方式用來進行廣泛的社會改革。在政府與市場的關繫上，新公共管理倡導政府放鬆管制，轉而以新自由主義為指導建立「小政府——大市場」的政府——市場關系。因此，政府進行了大規模的市場化改革，將原來政府承擔的部分職能通過私有化和外包的方式轉交給市場。在政府中引入競爭機制，「競爭有種種好處，而其中最明顯的好處是提高效率：即投入少、產生多。……競爭迫使公營的（或者私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應。……競爭獎勵革新；壟斷扼殺革新。……競爭提高公營組織的雇員的自尊心和士氣」[13]。通過在政府引入競爭機制從而提高政府的效率，使政府可以更加有效的運轉。「新公共管理」理論對管理持有以下的兩個理念，也就是管理的自由化和市場化。1.管理的自由化，2.管理的市場化。新公共管理理論認為，私營部門的管理實踐和技術優於公共部門，並且可以用於公共部門，公私之間的區別是一種假象，「管理就是管理」[14]。新公共管理的這些理論對在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理的精髓，也就是企業家政府理論。 作為一種試圖超越傳統公共行政管理理論的現代公共行政理論，新公共管理理論在一定的程度上反映了公共行政的發展方向和趨勢，同時也反映了時代的變化和發展的潮流，所以得到了推崇。但是有很多的學者對新公共服務理論提出了批判。沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中對新公共管理理論的倡導的價值觀提出了異議[15]。福克斯在《作為後現代符號政治的政府再造》一書中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾[16]。還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及所謂的「新管理主義」很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與民主和憲政價值[17]。很顯然，這些不同的批評從不同的側面反映了包括企業家政府理論在內的新公共服務理論的局限性，這些不同的觀點對現代公共行政的發展具有重要的意義和影響。然而這些理論對新公共管理理論並沒有提出替代的理論。「而新公共服務理論正是以美國著名的公共行政學家登哈特為代表的一批公共行政學者基於對新公共管理理論的反思，特別是針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論[18]。三、新公共服務理論的來源和內涵 「任何一種理論學說往往都是在先前業已存在的某些思想來源和概念基礎上產生和發展起來的。與植根於理性選擇思想的主流灌溉行政思想相對照，新公共服務理論像傳統公共行政理論和新公共管理理論一樣，也具有一些似乎可以將其描繪成一種規范的理論模式並且可以與其他的理論區別開來的思想來源和概念基礎」[19]登哈特認為在新公共服務的思想來源中，更加具有當代理論的先驅理論包括：（一）民主公民權理論。對公民權和民主的關注在近年來的政治理論和社會理論中尤為重要和明顯，這兩種理論對提倡再度復興的、更為積極的和更多參與的公民權。但是，公民權可以從不同的方面考察。第一種明顯的定義關注的焦點是由法律體系規定的公民的權利和義務，也就是說公民權被看作是一種合法的身份。另外一種更加寬泛的觀點認為，公民權涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格的特性有關的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權利和責任，而不管他們的合法身份。按照這種觀點，公民權涉及的是個人影響政治系統的能力，意味著要對政治生活的參與。登哈特倡導的新公共服務理論著重關注的就是這後一種的觀點。洛克在其著作《政府論》（下篇）中指出：「人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置於這種狀態之外，使受制於另一個人的政治權力」 [20]又說：「盡管有些政治家現在怎樣想要給與他們中間的若幹人以某種優越的地位，他們自己卻並沒有這樣的要求；而是基於他們一律平等，直到他們基於同樣的意願在他們之上設置了統治者為止。所以，他們的政治社會都起源於自願的結合和人們自由的選擇他們統治者和政府形式的相互協議。」 [21]從這一點來講，洛克的思想和新公共服務理論有一些相同的地方。（二）社區和公民社會理論。登哈特認為可以將最近關於社區和公民社會的討論看為新公共服務思想的重要來源。在作者看來，「前人們對社區的廣泛興趣就是一個很有趣的現象，這種興趣的產生在許多不同的場合都有所表現。而且左翼和右翼的評論家都明確地表達了自己的興趣。一方面，傾向於左翼的人們把社區視為作為現代社會特徵的過度貪婪和自立、利的一劑解毒葯，視為治療個人主義蔓延的一副良葯。與此同時，那些傾向於右翼的人們則把社區視為對一些基本的美國價值觀進行恢復的一條途徑，盡管這些基本的價值觀曾經被人們所持有，但是它們現在正遭受到一些我們所無法控制的勢力的挑戰。」[22]迦納德認為，由於社區意識可能產生衍生於從鄰里街區到工作團體等許多不同層次的群體，所以它可以在個人和社會之間提供一種有益的中介機構。社區建立的基礎是關懷、信任和協作，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統結合在一起的。社區的互動性在個人和集體之間起著調節作用並且使得個人與集體保持一致。（三）組織人本主義和新公共行政。新公共服務的第三個理論來源是組織人本主義。在他看來，在過去的25年中，公共行政理論家們已經與其他學科的同事們都認為，對社會組織的傳統層級制的研究方法限制了人們的視野，而且他們都批評官僚制並且都在為管理和組織的研究尋求可以替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法都試圖把公共組織改革成內部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題。在這方面，首先值得一提的是美國著名的行為科學家和組織學家、哈佛大學管理學院的教授阿吉利斯。早在《個性與組織》一書中，他就探討了傳統的管理方法對復雜組織內部個體心理發展的影響。他特別提出，關於人類個性研究表明，從幼年期長到成年期的人們都要經歷從被動到主動，從依賴到獨立，從有限范圍的行為到更大范圍的行為、從淺表的興趣到更深層次的興趣、從較短期的眼光到更長遠的眼光、從從屬的地位到平等的或優越的地位以及從缺乏了解到更多的認識這樣一種發展過程。[23] 還有一些學者對公共部門中更具人本主義意味的組織構建做出了這樣的貢獻，從集體意義上來說，這些學者被稱為新公共行政學派，新公共行政學派在本質上是伴隨著二十世紀六十年代末其使年代初主要在社會中同時在社會科學學科中興起的一些激進運動而產生的公共行政學派。喬治·弗雷德里克森在《新公共行政學》中對社會公平作為行政決策和政治決策的指導觀念進行了論證，「公務員義不容辭的責任就是要能夠建立很保護社會公平的標准和測量以及認識公共服務對公民尊嚴和福利的影響」[24]。（四）後現代公共行政。新公共服務的第四個理論來源是後現代主義。後現代主義的理論家認為傳統的對實證主義模式的依賴強化了對已經成為主流公共行政模式組成部分的客觀化和非人格化傾向，同時他們還認為僅僅依靠實證主義則根本不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值觀最充分和最完備的認識。通過一些方法，學者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可以替代的備選方法，這些方法更加關注價值（而不只是關注事實），更加關注主觀的人類意義（而不是客觀的行為），並且更加關注現實中人們之間的關系所蘊涵的各種情緒和感情。後現代公共行政家主要信奉「會話」的理念，信奉公共問題通過會話要比通過「客觀」測量或者理性分析更有可能解決的觀念。可靠會話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的，他們不僅僅被視為召集到一起談話的自利的個體，而且被視為在一種他們作為人而相互接洽關系中的參與者。這種進行協商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有的方面，他們不僅有理性，而且還有經驗、直覺和感情。但是這種變化很難，它需要達成共識：1.怎樣才能在不依賴理性的條件下行動，2.如何與不同的事物達成妥協。對此，後現代公共行政理論的另外一位代表人物麥克斯威特提出了一個實用的步驟——我們彼此敞開心扉、開誠布公。「這種備選方案就是傾聽別人的聲音，把自己的心裡話都倒出來，以及把別人當作自己加以忍受。這……與其說是理性的結果，倒不如說是理性的轉化。……通過使人們及其生活成為理性所預期的目標，理性就把我們彼此分離開，這時人類的狀況是：我就是你。」[25] 總之，登哈特認為，公民權理論家、社區與公民社會理論家、組織人本主義與新公共服務創造了一種很有意義的理論氛圍，他們所提出的很多理念觀點構成了新公共服務理論的思想來源。 所謂的「新公共服務」，指的是關於公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務認為,政府不應該像企業那樣運作,它應該像一個民主政體那樣運作;行政官員需要認識到他們有許多東西是要通過傾聽公眾的聲音而不是向公眾發號施令並且要通過服務而不是掌舵才能獲得。公民將和公共官員一道以一種互利合作的方式，齊心協力的界定和處理一些共同的問題。具體而言,新公共服務提出七項主張:1.服務與公民,而不是服務與顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結果,而不是個人自身利益的聚集。因此,公務員不是僅僅關注顧客的需求,而是著重關注於公民並且在公民之間建立信任和合作的關系。[26]2.追求公共利益。公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案,確切地說,它是要創立共同的利益和共同的責任。[27]3.重視公民權勝過重視企業家精神。致力於為社會做出優異貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好的促進公共利益,因為後一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。[28]4.思考要具有戰略性,行動要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效並且最負責的實施。[29]5.承擔責任並不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標准以及公民利益。[30]6.服務,而不是掌舵。對於公務員來說,越來越重要的是要利用基於價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[31]7.重視人,而不只是重視生產率。[32]

4. 新公共管理理論和新公共服務理論的區別

新公共管理理論的內涵1、建立以顧客為導向的服務型政府2、借鑒先進的企業管理經驗來版管理政府權3、以市場為調節機制，優化社會資源配置4、以目的為導向，建立有效的責任機制與績效評估體系新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。公共管理是對公共事務的管理，公共事務是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態勢。近年來，國內學界對公共管理的一些相關問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。總體上看，公共管理對我們還是一個新課題，公共管理學科發展還處在起步階段。

5. 新公共服務理論對於我國的政府改革有何啟示

新公共管理與新公共服務是當代西方公共行政理論發展的兩種代表性流派，
其中新公共管理發展的比較早體系
也較完善，
但是新公共服務著力於對新公共管理批判也存在較大的合理性，
正在引起廣泛關注
。

6. 新公共管理理論的理論

20世紀70年代末以來，西方發達資本主義國家實行的政府改革，引起了極大的社會反響。「重塑政府運動」、「企業型政府」、「政府新模式」、「市場化政府」、「代理政府」、「國家市場化」、「國家中空化」等，只是對這場改革的不同稱謂。人們普遍認為，區別於傳統公共行政典範的、新的公共管理模式正在出現。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關系，建立了互動交流和導向管理，並開始向「後官僚組織」變遷[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）說，摒棄官僚制的時代已經到來，公共管理由重視「效率」轉而重視服務質量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉向爭取成員的認同和爭取對組織使命和工作績效的認同[2]。「重塑政府」運動的積極倡導者奧斯本和蓋布勒總結美國改革地方政府和聯邦政府的經驗，宣揚政府管理的新方式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方國家的政府改革所體現出來的政府管理新模式稱作新公共管理典範[4]。「新公共管理」實踐催生出不同於傳統公共行政理論的理論新範式。這就是新公共管理理論。自上世紀中葉開始，西方發達資本主義國家普遍實行「福利國家」制度。它們運用凱恩斯主義經濟學指導國家的經濟活動，試圖依靠政府的作用來彌補市場的不足。然而過了多年，「福利國家」制度並未取得如願的經濟增長和社會滿意度。上世紀六七十年代以來，經濟滯脹、政府擴大支出產生高稅收、政府公共服務無效率，造成社會普遍不滿，最終導致意識形態變革。人們開始從政治上批判「福利國家」的政策基礎，主張以自由市場、個人責任、個人主義來重塑國家和社會。
在意識形態上崛起的「新右派」思想，主要來源於自由經濟思想、新制度經濟學和公共選擇經濟學。它強調自由市場的價值，批評政府幹預的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源並且做出相應的制度安排。它認為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。高稅收將資源從「創造財富」的私營部門轉移到「消費財富」的公共部門，妨礙經濟增長和削減社會福利。只有讓市場進行資源的最佳配置，讓消費者和生產者決定福利的供給和需求，才能促進社會和經濟的繁榮。於是，市場化成為政府改革的必然選擇。公共企業的私營化、公共服務的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進入西方國家的政府改革策略。
市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負，同時也意味著政府放權。在現代國家，政府扮演著雙重角色，即「社會福利的提供者」與「經濟穩定和增長的主舵手」。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫療保健、環境保護等方面依然承擔著不可推卸的責任，仍然支配著巨大的社會資源。社會要求政府「花費更少、做得更好」，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私營企業優良的管理績效和先進的管理方法，自然地成為政府進行管理創新的改革選擇。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業管理，最終導致新公共管理典範的誕生而不同於傳統的政府管理模式。
在這場改革運動中，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行「財政管理創新」為中心的改革，其後的梅傑政府（「公民憲章運動」）、布萊爾政府（「第三條道路」）繼續推進政府改革，進一步發揮市場化作用；紐西蘭則在1988年開始以「政府部門法案」為藍本的改革；加拿大在1989年成立「管理發展中心」，並於次年發表題為「加拿大公共服務2000」的政府改革指導性綱領；美國於 1993年成立「國家績效評估委員會」，用來指導政府改革，後於1998年更名為「重塑政府國傢夥伴委員會」（National Partnership for Reinventing Government）。這些改革的重要特徵就是，發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑒私營管理的技術和方法，提升政府的管理能力和公共服務能力。 新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從「理性人」（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等並非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
在公共選擇和交易成本理論與新管理主義理論的基礎上，發展出不同方向的新公共管理的理論。
一、弗里德曼和哈耶克的「小政府理論」。在「政府失靈論」蔓延的背景下，這兩位學者指出，政府應縮小管轄的空間范圍，其活動內容只是提供那些市場做不了也做不好的服務，即提供具有非排他性的公共產品和服務。當然，政府的「小」只是空間范圍上的小，並不意味著政府能力以及競爭力的弱小。
二、哈默和錢皮則發展出「流程再造」理論，主要針對官僚制，強調對官僚制進行重新改造和超越。其理論內容主要有：
1、對工作流程進行重新設計，以提高效率，效能和質量。
2、以業務流程為改造對象和中心，以顧客需求和滿意度為目標、對現有業務流程進行根本的再思考和徹底的再設計，以打破傳統的職能型組織結構，建立全新的過程型組織結構，從而實現組織在成本、質量、服務和速度等方面的巨大改善。
三、另有學者——霍哲把政府績效作為切入點，提出把績效評估作為改進績效的一種管理工具。他設計了一整套具體的績效評估流程，同時還強調，在績效評估的過程中要提高公民的參與度，因為這樣的績效評估結果和績效信息將會對政府政策和項目管理有更大的意義。
四、霍哲還研究了另一個重要的理論——基於回應性的政府全面質量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續改進，強調授權和協作基礎上的全面質量管理。其目的在於通過引入政府全面質量管理，消除由於官僚制、利益集團以及專業化的結構所帶來的回應性障礙，建立更具回應性以及以顧客為中心的公共機構。
五、奧斯本和蓋布勒的「重塑政府」理論，他們在《改革政府》中將「新公共管理」看做單一的模式概念，並指出「新公共管理」模式包含以下十大基本原則或基本內容：
1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳
2、社區擁有的政府：授權而不是服務
3、競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去
4、有使命的政府：改變按章辦事的組織
5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款
6、受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要
7、有事業心的政府：有收益而不浪費
8、有預見的政府：預防而不是治療
9、分權的政府：從等級制到參與和協作
10、以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。
因此，應用企業家精神去改造政府，並且能夠把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣，提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，聆聽顧客的呼聲，授權顧客作出選擇，把資源放在顧客手裡讓他們挑選。 1.公共政策領域中的專業化管理。這意味著讓管理者管理,或如胡德所言「由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制」。對此最為典型的合理解釋是「委以責任的前提是對行為責任進行明確的區分」。
2.績效的明確標准和測量。這需要確立目標並設定績效標准,其支持者在論證時提出「委以責任需要明確描述目標;提高效率需要牢牢盯住目標」。
3.格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域,因為「需要重視的是目標而非過程」。
4.公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為「圍繞著產品組成的合作性單位」,它們的資金是獨立的,彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯系。「在公共部門的內部與外部」,既可對這些單位進行管理又可以「獲得特定安排所帶來的效率上的優勢」,其必要性證明了這種做法的合理性。
5.公共部門向更具競爭性的方向發展。這包括了「訂閱合同條款以及公開招標程序」,其合理性則在於「競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在」。
6.對私營部門管理方式的重視。這包括「不再採用『軍事化』的公共服務倫理觀」,在人員僱用及報酬等方面更具有彈性,這種轉變的合理性在於,「需要將私營部門『經證實有效的』管理手段轉到公共部門中加以運用」。
7.強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。胡德將這看做是「壓縮直接成本,加強勞動紀律,對抗工會要求,降低使職工順從企業的成本。「對公共部門的資源需求進行檢查,少花錢多辦事」的必要性證明這種做法是合理的。 1、以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是「管治行政」而是「服務行政」。公民是享受公共服務的「顧客」，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性，表現出一種目標導向的趨勢，行政權力和行政行為從屬和服務於「顧客」的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來，政府是負責任的「企業家」，而公民是其尊貴的「顧客」。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為「企業家」的政府並非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，「由顧客驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的政府」。對公共服務的評價，應以顧客的參與為主體，注重換位思考，通過顧客介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，並能產出高效的公共服務。
2、治道變革，政府職能由「劃槳」轉為「掌舵」。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執行政策，政府應該把管理和具體操作分開。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話說，就是政府的角色應是「掌舵」而不是「劃槳」。他們認為傳統政府低效的一個重要原因就是忙於劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續的時代》中所寫道的：「任何想要把治理和實干大規模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實乾的做法也意味著干蠢事。」至於掌舵的主要途徑，新公共管理認為要通過重新塑造市場，不停地向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其「劃槳」的方式來進行。
3、公共管理中引入競爭機制。傳統公共行政力圖建立等級森嚴的強勢政府，強調擴張政府的行政干預。新公共管理則主張政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務的提供，提高服務供給的質量和效率，實現成本的節省。以競爭求生存，以競爭求質量，以競爭求效率。競爭性環境能夠迫使壟斷部門對顧客的需要變化作出迅速反應。相對於動用政府本身的公務員來說，合同外包是允許政府實驗各項政策的全新供給體系，通過市場測驗可以判斷出新政策的合意性。「風險規避，尤其是政治風險的迴避，是公共行政人員推行民營化的主要動機」。
4、重視效率追求。追求效率是公共行政的出發點和落腳點。新公共管理在追求效率方面主要採取三種方法：(1)實施明確的績效目標控制。與傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，既確定組織、個人的具體目標，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。(2)重視結果。傳統的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。他們往往只會花掉預算分解的每個項目的資金，對結果和收益毫不關心。新公共管理根據交易成本理論，重視管理活動的產出和結果，關注公共部門直接提供服務的效率和質量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應。(3)採用私營部門成功的管理手段。新公共管理強調政府廣泛採用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本——效率分析、全面質量管理、強調降低成本，提高效率等。
5、改造公務員制度。新公共管理主張對公務員制度的一些重要原則和核心特徵進行瓦解：(1)通過推行臨時僱傭制、合同用人制等新制度，打破傳統的文官法「常任文官無大錯不得辭退免職」的規定。(2)廢棄公務員價值中立原則。新公共管理「主張放棄政府的與邏輯實證論相聯系的表面上的『價值中立』(value-neutrality)」，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認為不應將政策制定和行政管理截然分開。強調公務員與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，並承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認為正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。
6、創建有事業心和有預見的政府。新公共管理認為「政府必須以收費來籌款，通過創造新的收入來源以保證未來的收入」。不僅如此，政府還必須轉變價值觀，在把利潤動機轉向公眾使用的基礎上，盡可能使政府公共管理者轉變為企業家，學會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。與此同時，新公共管理認為，傳統公共行政只注重提供服務而不注重預防，結果當問題變成危機時，再花大量的金錢、精力去進行治療。新公共管理認為社會更需要預防，即解決問題而不是提供服務。為此，政府應該把更多的工作放在預防上。有預見的政府會做兩件根本的事情：(1)使用少量錢預防而不是花大量錢治療;(2)在作出重要決定時，盡一切可能考慮到未來。 新公共管理理論在發展的過程中遭到了不少的批評，但這並不影響它作為公共行政發展的總趨勢。它通過推進改革管理的整體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的惟一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助於提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。
「新公共管理」範式的出現構成了對傳統的公共行政學範式的嚴峻挑戰，它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。「新公共管理」有其新穎、合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。與傳統的公共行政學相比，「新公共管理」範式具有一系列創新，這主要表現在如下四個方面：第一，「新公共管理」為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎;第二，「新公共管理」開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新;第三，「新公共管理」建立起一個更加全面、綜合的知識框架;第四，「新公共管理」提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。
新公共管理在三個方面表現出了防止行政權力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化;(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據;(3)新公共管理由於實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。總之，新公共管理已經顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表著走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個新的時代的開始。
官僚制模式在西方發達國傢具有頑強的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。這是因為：首先，正如奧斯本和蓋布勒清醒地認識到的那樣，政府行政部門與私人企業是「根本不同的兩種組織機構」，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時政府行政部門在政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會的凝聚力等方面所起的作用是企業無法替代的。在政府行政體系及其運行機制中可以引進「企業家精神」，但卻絕對不能使政府等同於企業。其次，正如韋伯早就注意到的那樣，「官僚制本身純粹是一種精密儀器」，「由於它內部的徹底理性化結構，使對它的『革命』愈來愈不可能」。因此，當代西方發達國家進行的行政改革，只不過是要消除政府行政體系的官僚制過度發展帶來的弊病，而根本談不上廢除或准備廢除官僚制。新公共管理的出現被稱為行政管理範式的轉換。作為一種新的理論範式，它涉及到以往的公共行政領域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換範式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當代西方行政改革的主導理論。?
第一，政府的管理職能「應是掌舵而不是劃槳」。「新公共管理」理論提倡通過「政府公共政策化」將政府從管理的具體事務中解脫出來，從根本上解決機構臃腫、預算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑症。「新公共管理」理論認為，政策組織與規制組織的職能是負責「掌舵」，而服務提供組織與服從型組織的職能是「劃槳」。這樣做可以自然而然地達到消腫減肥的目的，減少開支、提高效率。?
第二，將企業化的管理方式引入公共部門。「新公共管理」理論認為，企業先進的管理方式和手段、服務理念都可以為公共部門所用。應該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務承包出去，實行全面質量管理和目標管理；對產出和結果高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭機制和績效工資制，而不是終身任職。
第三，營造「顧客導向」的行政文化。「新公共管理」理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求並促進政府服務質量的提高。於是，「新公共管理」理論改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關系，政府不再是凌駕於社會之上的、封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其「顧客」。?
第四，採用授權或分權的方式進行管理。「新公共管理」理論提倡以授權、分權的辦法來對外界變化迅速做出反應。與集權的機構相比，授權或分權的機構有更多優點，比集權的機構有多得多的靈活性；對於新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更強的責任感、更高的生產率。?
第五，實施明確的績效目標控制。「新公共管理」理論主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽定績效合同，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。這是組織由過去的「規則驅動型」向「任務驅動型」轉變。?
第六，考慮外部性問題。「新公共管理」理論認為由於公共產品消費的非排他性，政府可以將一些公共產品實行經營權與所有權分離，實行公共產品消費低收費制，從而減少人們對公共產品消費，增加私人產品消費，同時也改變公共服務者激勵機制，減少公共產品帶來外部性。?
第七，強調人力資源管理。「新公共管理」理論強調人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等。?
「新公共管理」理論強調進行公共管理信息化改革，主要目標是建立電子化政府。隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，無法發揮其應有的效能，為改革這種狀況，建設信息高速公路和實現社會信息化，已成為各國政府的共識。?
新公共管理理論在西方的出現並不是偶然的。首先，自20世紀70年代由石油危機引發的經濟衰弱、西方各國高額的財政赤字、福利國家的不堪負重以及一系列新的政治、經濟問題的浮出水面，成為引發政府改革的直接原因；其次，經濟全球化對政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動力；再次，自二戰以後，由於政府職能的不斷擴張，政府規模的無限膨脹，使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下；最後，新技術革命的發展要求西方各國對政府組織作出適應信息時代的變革與調整。這些因素共同促成西方各國公共行政管理的改革浪潮，西方國家普遍進入新公共管理時代。

7. 新公共服務理論與新公共管理理論相比有哪些不同其基本觀點如何

新公共管理和新公共服務理論的不同：
（一）理論基礎不同
新公共管理的理論基礎是經濟學基礎和私營部門的管理方法。經濟學理論是以公共選擇理論中的 「委託-代理」理論和新制度經濟學中的交易成本理論為重點的。經濟學理論的這些共同特徵是強調市場機制的優越性，提倡政府應該減少對市場的干預，所以，新公共管理理論崇尚大量地依靠市場機制去引導公共項目。20世紀以來，隨著信息化、知識經濟、全球化的發展和國際競爭的加劇，對西方國家的私營部門造成了巨大的壓力。私營部門為了適應環境，很快進行了管理變革，並取得了很大的成功。新公共管理者認為公共部門和私營部門之間不存在本質區別，在管理方式和工作效率上，私營部門還要比公共部門更勝一籌，因此，私營部門中的一些管理方法如績效管理、戰略管理、目標管理、靈活且具有彈性的組織模式、顧客至上、結果控制等方法都卓有成效，並紛紛被引入公共部門的管理之中。
新公共服務理論的一個理論基礎是民主公民權理論。公民權被看作是一種包含對社區及其成員的承諾，對公共事務的參與水平以及把公共利益置於個人利益之上的生活方式。新公共服務理論重視民主公民權，實際上是對更加積極和更多參與的公民權的復興。
新公共服務理論的另一個理論基礎是社區與公民社區理論越來越受到關注。西方社會日益多元化，社區被視為促進統一和利益綜合的重要途徑。政府的主要作用是促進社區的形成和發展。
新公共服務理論的第三個理論基礎是組織人本主義思想。基於傳統的官僚層級制限制了人類活動的視野，不利於充分發揮人的作用，因此，人本主義試圖把公共組織改變為更少的受權威控制和支配的、更利於個人積極性和靈活性發揮以及自我實現、自我滿足的組織。
（二）價值取向不同
新公共管理有眾多不同的名稱，但其核心價值取向是共同的，即市場化是新公共管理的首要價值取向。「新公共管理的一個重要的特徵是將市場競爭機制引入公共服務組織的運作中，即實現公共服務的市場化」。新公共管理主張用市場的力量改革政府，將市場機制引入公共部門，在公共部門和私人部門之間展開競爭，縮小政府規模，提高公共產品和服務供給效率。新公共管理認為使市場機制發揮作用的主要途徑是民營化和合同制。市場化成為新公共管理理論倡導改革、緩解政府壓力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理的另一個價值取向是顧客導向。政府不是凌駕於社會之上的官僚機構，而是由責任感的企業家，公民即為其顧客和消費者。只有以顧客為取向，才能提供多樣化的社會需求並提高政府服務質量。
新公共服務理論對公民權利更是倍加重視。新公共服務理論認為在公共組織尊重公民的基礎上，只要通過合作和分享過程來運行，就一定能獲得成功。新公共服務理論認為實現公民權利的手段是公民參與。