户籍公共服务供给

1. 什么是公共服务供给侧改革

公共服务供给侧改革意味着从公共服务的有效供给出发，创新供给模式和供给机制，推进结构调整，提高供给质量，有效满足社会需求。

报告《城域开放众创空间：创新2.0时代智慧城市建设新路径》提出，开展基于创新2.0的开放众创和智慧社会建设，必须加快政府2.0的服务转型，推进公共服务供给侧改革。报告还以共享单车、导航软件应用等案例为加快政府2.0转型，推进公共服务供给侧改革，建设智慧社会进行了论述。

政府2.0通过开放数据推动各方参与众创可以更好解决社会治理难题。比如高德、网络等商业导航移动应用，通过互联网企业的创新应用开发和众多司机智能手机导航应用，在整个城市空间创新了基于实时交通流量数据的交通社会化参与调控模式有效缓解交通拥堵。又如让绿色出行回归城市的共享单车。共享单车正是依托物联网、大数据等新一代信息技术应用，通过企业、社会、政府共同参与众创共治解决城市难题，不仅是一个商业创新、更是一个社会创新，也是“五位一体”智慧城管服务转型的生动诠释，更是创新2.0时代群众路线的新探索，新网络、新数据环境下依托城域开放众创空间构建智慧社会解决城市治理难题的一个典型样本。

共享单车的出现也带来一些新的问题。比如，由于城市公共空间规划设计的缺陷、配套公共服务、相关制度与管理的缺失等原因，导致共享单车乱停乱放、人流密集地塞满了共享单车等问题。这不是共享单车的错，也不仅是企业的责任，更需要面向创新2.0的公共服务供给侧改革，特别是基本公共服务的供给侧改革。

我们需要思考，城市精细化管理、制度供给和公共服务是否还存在不足与错位，城市是为车而建还是为人而生，交通疏堵关键在“堵”与“限”还是在服务与管理，城市是否是人本尺度和以人为本，为人行、骑行和社会交往提供了足够空间，政府是否在城域开放众创空间营建中发挥了应有作用？我们如何基于创新2.0推进开放众创、社会共治，让城市出行与交往空间更加美好？

公共服务供给侧改革需要政府2.0的服务转型。众创发展中的问题需要在众创发展中去持续解决，在创新2.0时代技术、社会以及管理与制度的互动中去解决，通过政府、市场、社会共同参与的众创和共治去解决，如同共享单车这样的众创所已经解决的问题一样。在城域开放众创空间营建过程中，公共服务与制度供给的完善、社会治理的精进、智慧社会的建设也绝非一日之功。推动以社会为舞台的开放众创，需要构建面向创新2.0的“政用产学研”协同创新生态。政府在其间将扮演重要的角色，实现面向创新2.0的政府2.0服务转型。创新2.0时代的人民政府一定是城域开放众创空间营建者、创新生态赋能者、智慧社会培育者。

2. 深圳：入户政策不宜再放宽，将稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖

深圳户籍政策再度引发关注。

2020年深圳两会期间，有市人大代表提出建议，对在深圳市工作且已缴交社会保险至少达到15年以上（不含因任何原因导致的社保补交）的非户籍居民，延长入户年龄至国家法定的退休日期，对这些来深建设者群体，在他（她）们自愿且主动提交入户申请后，希望不设定其他的入户条件。

近日，深圳发改委回复了这一建议，其中指出，深圳入户政策目前在国内主要大城市中几乎最为宽松，且已覆盖所有群体，不宜再加以放宽。若按照法定退休前不设年龄、缴纳社保15年即可入户的敞口式政策，作为千万量级人口规模的超大城市，可以预见的深圳户籍人口增长将面临失控局面，最终造成人口剧增，公共服务供需矛盾更加尖锐，同时进一步加剧环境污染、交通拥堵等问题，导致与实现民生幸福城市背道而驰的后果。

诚如回复所言，在主要大城市中，深圳当前的入户政策已经十分宽松。这一表态只是暂时否定了进一步宽松的可能性，并未传递出政策收紧的讯息。

而在与户籍政策紧密相关的公共服务覆盖方面，深圳发改委提出，下一步将稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖，为非户籍常住人口在深工作、生活创造更好条件。

2020年年初仍传递出宽松落户信号

正如深圳发改委所说，深圳入户政策目前在国内主要大城市中几乎最为宽松。

2016年8月，深圳印发《关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》、《户籍迁入若干规定》及《深圳市居住登记和居住证办理规定》三个文件，其中提出将纯学历型人才落户门槛放宽至大专及以上，对人才入户量不设指标数量上限。这也被视作深圳加入城市“人才争夺竞赛”的一个标志。

而除了人才引进落户之外，深圳的入户途径主要还有纳税迁户、政策性迁户和居住社保迁户三大类。

值得注意的是，深圳不仅给了人才宽松的落户门槛，上述《户籍迁入若干规定》对父母随迁、夫妻随迁和子女随迁也作出了规定，提出在年度计划安排额度内，经审批可办理政策性迁户。

此外，2017年，《深圳市积分入户办法（试行）》正式启动申请，这是深圳首个单纯的积分入户政策，其特点在于，完全无学历、技能方面的要求，旨在为长期在深稳定就业和居住的非户籍人口开辟一条新的入户渠道。自2017年起，深圳连续三年每年放出10000个积分入户指标。

得益于过去几年宽松的户籍政策，深圳的户籍人口持续大幅增长，但“人口倒挂”现象仍然严重，深圳统计公报数据显示，2019年末，深圳全市常住人口1343.88万人，其中常住户籍人口494.78万人，占常住人口比重36.8%。

2020年年初，深圳市六届人大八次会议第一次全体会议听取了《关于深圳市2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年计划草案的报告》，关于2020年的规划，报告指出，优化户籍迁入政策，户籍人口新增50万人，其中审批类迁户指标控制在16.5万人以内。

结合深圳过去几年的户籍人口增长情况来看，50万人的预期新增目标，意味着深圳仍然在致力于户籍人口的较快增长。

但2020年2月起，深圳暂停申报全市在职人才引进审批类业务，应届毕业生接收、人才引进核准类业务则正常办理不受影响。

对于何时重开的咨询，深圳人社局不久前回应称，根据《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》“深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策”精神，为进一步优化人才引进审批类积分入户方式，目前该局正会同深圳市有关部门修订完善人才引进政策。深圳人才引进审批类积分入户业务，待政策调整完善后开办，具体开办时间另行通知。

近几年深圳户籍人口增长情况

（数据来源：公开信息）

推进基本公共服务常住人口全覆盖

事实上，户籍制度之所以备受关注，一个核心的原因在于户籍上绑定了很多公共服务。

深圳作为超大城市，诚然存在市发改委所说的，如果实施敞口式入户政策，可能会带来公共服务供需矛盾尖锐的后果。但按照“十四五”规划纲要精神，要健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利，提高居住证持有人城镇义务教育、住房保障等服务的实际享有水平。

4月13日，国家发改委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，其中也强调，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。鼓励在人口集中流入城市扩大义务教育阶段公办学校学位供给，优化事业编制调配、增加教师编制数量等。

这也意味着，尽管超大城市在户籍制度上仍然保留一定的门槛，但因为存量常住人口数量庞大，同样需要不断提高公共服务供给，以更好地覆盖常住人口。

深圳在这方面有一些不错的基础和表现。譬如，在义务教育领域，深圳使用公办学校学位安排来深务工人员随迁子女就读，对未能安排在公办学校而在民办学校就读的，实行政府购买学位的政策，确保随迁子女在深享受到公平的免费义务教育政策。

2020年10月，中办、国办印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》提出，完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖等。

此次深圳发改委的回复也指出，下一步，深圳将进一步加大工作力度，不断增加公共服务资源供给，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖，为非户籍常住人口在深工作、生活创造更好条件。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭向21世纪经济报道记者表示，如果能够实现公共服务按照常住人口配置，使外来人口到城市居住、生活的成本有所降低，实际上跟户籍制度改革的作用相似。

（作者：王帆）

3. 以什么为重点推进户籍改革制度和基本公共服务均等化

一、国家财力分配要实行“三个倾斜”
财政与基本公共服务密切相关，解决城乡基本公共服务均等化，从很大程度上取决于国家财力分配的政策安排。为此，当前及今后一个时期，国家财政要从宏观全局和战略高度考虑，着力调整财力分配结构，实行“三个倾斜”政策。
（1）国家财政资金要向民生领域倾斜。民生涉及的面很宽，现阶段最重要的民生包括教育、社保、医疗卫生等，这实际就是一个社会的基本公共服务。加强民生领域的资金分配，这是公共财政建设的客观要求，也是解决城乡基本公共服务均等化的重要前提。因此，根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构应进行调整，基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。一要加快行政体制改革，切实解决机制膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况，使行政经费保持在一个合理的范围内，同时要继续采取措施，大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。三是集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出力度。
（2）国家财政的民生投入真正向农村倾斜。一是进一步完善农村义务教育经费长效保障机制。提高农村义务教育公用经费标准、加强农村中小学校舍维修改造、提高农村教师待遇和质量等作为投入重点。需强调的是，教师资源本身不仅是教育基本公共服务均等化的重要内容，而且还在相当程度上决定着教育基本公共服务均等化的“水平”和“程度”。因此，应将教师保障放在教育基本公共服务均等化工作更加突出的位置。具体建议是，要提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，加快推进和完善教师绩效工资制度，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准；完善培养培训体系，优化队伍结构和教师知识结构，提高教师专业水平和教学能力；推进师范生免费教育，实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，完善代偿机制，鼓励高校毕业

4. 户籍制度改革可以带来哪些效应

户籍制度改革对于当前我国加快城镇化进程、破解城乡二元结构意义重大，是我国迫切需要推进的一项重大任务。能否成功深化户籍制度改革，不仅直接影响到我国新型城镇化推进、公民平等社会福利权实现，还影响到经济持续健康较快发展、社会秩序和谐稳定、经济社会结构转型顺利完成。加快户籍制度改革已成当务之急。
一、进一步推进我国户籍制度改革的重大现实意义
我国现行户籍制度是在建国之初特定的历史条件下形成和发展起来的，不可否认户籍制度曾经发挥过重要的历史作用，时至今日，户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的。但是，随着市场经济体制的建立，特别是城镇化进程的加快，其不适应性日益突显，成为经济发展和社会进步的障碍。因此，当前推进我国户籍制度改革具有十分重要的意义，变封闭为开放，变僵化为流动，打破身份禁锢，重建活力市场。这是实现中国梦的关键一步。
(一)深化户籍制度改革是以人为本和促进社会公平正义的根本要求
长期以来，我国城乡分割的二元户籍制度依靠行政手段制造了一个国家两种户口类型的公民的格局，在这个格局中不同类型户籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等。城镇居民享有的福利保障和劳动就业机会远远高于农民。尽管户籍制度改革不断向前推进，但是这种利益差别依然存在，在某些城市甚至有所强化。城市政府往往以自身利益最大化为出发点，对人口准入机制的设计主要出于城市自身发展需要，对非户籍人口普遍存在排斥和歧视情况。因此，当前推进我国户籍制度改革，充分体现以人为本的根本要求，使城镇外来人口真正享受到与城市居民同等的福利待遇，将为我国经济社会发展创造一个更加公平正义、稳定和谐、富有生气的社会环境。
(二)深化户籍制度改革是完善社会主义市场经济体制的内在需要
劳动力作为一种重要的生产要素，劳动力资源通过市场供求关系规律有效配置是市场经济的发展要求。而我国现行的户籍制度限制人口自由迁徙，增加了农民进入城市的交易成本，使得农村转移劳动力不能有效地从事非农业生产。建立和完善社会主义市场经济体制，客观上要求建立城乡一体公平的劳动力市场，取消户籍制度对非户籍人口的就业歧视，消除目前普遍存在的人户分离现象，使得农村转移劳动力能够顺利向城市转移定居。此外，与户籍制度紧密相关的农村土地制度，土地要素的市场化、土地产权的保护和实现也是市场经济发展的应有之义。
(三)深化户籍制度改革是积极稳妥推进新型城镇化进程的关键环节
2012年，我国人均GDP已经超过6000美元，城镇化率为52.57%，如果按户籍人口来算，2012年我国人口城镇化水平只有35.29%，远低于世界52%的平均水平。我国城镇化水平滞后的原因在很大程度上与户籍制度有关。当前，我国传统的户籍制度改革虽有所进展，但仍然是广大外来人口进入城市的一大障碍，即便是已被城镇纳入城镇常住人口统计、早已不再从事农业生产的农民工，也难以在城镇落户。这就使得他们在身份、社会地位和福利待遇上与城市居民存在着巨大的差异。推进户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，将有效提高我国城镇化发展的质量，真正破解城乡二元结构。
(四)深化户籍制度改革是转变政府职能和改善社会管理的重要举措
制定户籍管理政策、管理流动人口是各级城市特别是大城市政府的重要职责。当前，如何实现政府职能由户籍管理向人口管理和人口服务转变是户籍制度改革的重大任务。这其中，关键是要推进城市福利和保障体系改革，加快推进福利去户籍化，使得城市所有常住人口能够享受均等化的基本公共服务。对于户籍制度所具有的加强社会管理、维护社会稳定的工具价值，下一步改革的重点应在户籍之外、着力构建多元化的社会管理手段，防止户籍制度被以社会稳定名义而套牢。
二、我国户籍制度改革需要解决的主要问题
(一)优化户籍登记迁移制度是户籍制度改革需要解决的基础性问题
近年来，从暂住证向居住证、从计划指标控制向准入条件调控，多数城市的落户准入条件逐步放宽，非农业户籍人口城市间迁移环境大为改善。但是，几乎所有的城市都实行人口准入制度，对人口的流动就业和权益保障强行干预，人为制造户籍人口与外来人口的差别与对立。要想享受同等地居民一样的福利和保障，流动人口必须办理户口迁移手续，成为真正的户籍人口。这种非市场化的劳动力配置机制必然会影响劳动力资源的自由流动和合理配置。其结果必然造成人口持续大规模流入福利和保障条件高的地区，而福利和保障条件低的城市则面临制约发展的人口瓶颈。这可以说明为什么大城市、特大城市维持较高落户准入门槛但还是面临人口流入压力、而中小城市和小城镇面临落户门槛已经很低但鲜有人口流入的窘境。这种由户籍制度及其与之相关联的福利和保障制度构成的人口迁移和社会分配机制，不仅影响社会公平和稳定，也会扰乱资源配置、制约市场效率。
总之，时至今日，我国大部分户籍改革政策并没有真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源，并没有出现对大多数流动人口有实质性意义的破冰举措，因而难以对城镇化产生很大促进作用。
(二)逐步剥离附加在户籍上的城市福利和社会保障功能是户籍制度改革的核心内容
现行户籍制度以及与户口捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等社会制度，一起构成了城乡二元社会管理体制。户籍制度事实上承担了作为福利和利益分配载体的职能。户籍制度改革从某种程度上已经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度，更重要的是要改革附加在户籍上面的福利分配和社会保障制度。主要包括就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等方面。
二元分割的劳动力市场的就业限制和歧视是限制农村劳动者进入主要劳动力市场的重要因素之一，降低了农业转移人口的市民化能力;城乡社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等诸方面都有很大的差异，不利于公民平等享受福利保障;现行二元教育体系造成外来人口子女在城市接受初中后教育的门槛还比较高，流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策;绝大多数外来人口未被纳入城镇住房保障体系，其进城定居难以获得政府的基本住房保障;等等。
(三)正确处理好农村转移人口市民化过程中的土地问题是户籍制度改革的关键环节
自古以来，我国历史上的户籍制度与土地制度都有着十分密切的联系。推进农业转移人口市民化，在农民转户过程中就必然会涉及到土地问题的处理。与农民有关的土地问题主要包括承包耕地、林地、宅基地及所属住房，以及集体经济组织和集体资产。目前，现行土地管理制度对农民转户过程中土地问题的处理办法已严重滞后于人口城镇化发展的需要，亟待进一步改革完善。
目前存在的问题主要有：一是现有土地承包关系不明确，土地权能残缺，农民长久权益没有法律保障。二是土地流转市场发育迟缓，农民的土地财产权利难以得到有效保护，也无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本。三是农民落户城镇土地退出要求已严重不适应当前形势发展的需要，不利于促进农村人口向城镇转移落户。
(四)合理可行的成本分担机制是推进我国户籍制度改革的重要保障
目前，尽管理论界与政府部门都已认识到户籍制度改革的必要性与紧迫性，并将其视为关系到我国未来经济持续增长与现代化建设全局的重大课题，但较之于外来人口强烈的市民化诉求而言，我国户籍制度改革的整体推进速度仍然十分缓慢。其原因很大程度上在于户籍制度改革需要承担相应的公共成本，如何解决户籍制度改革的巨额资金需求。钱从哪里来?这是困扰户籍制度改革的一道难题。
在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，赋予农民与城镇居民大致同等的福利待遇，核心是成本由谁支付。在这样的背景下，快速、有效地推进我国户籍制度改革就需要构建一个合理的成本分担机制，让巨额改革成本“化整为零”，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。
三、我国户籍制度改革的总体思路
(一)清晰确立我国户籍制度改革的总体目标
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面落实党的十八大三中全会精神，坚持“积极稳妥、分步推进、综合配套、因地制宜”的原则，树立以人为本的基本价值取向，积极稳妥推进农村人口合理有序向城镇转移;逐步剥离附着在户籍上的福利和利益，重视和保障非户籍人口的城镇公共服务权益，充分尊重农业转移人口的土地财产权利，促进常住人口市民化和基本公共服务均等化;逐步实现城乡之间、区域之间、不同户籍身份公民之间在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快实现人的城镇化进程。最终目标是全国人口享有自由迁徙的基本权利，户籍制度回归人口登记、迁移本原功能，实现无条件按常住地登记居民户口，全国人口在城乡之间、区域之间实现自由迁徙基础上的有序流动和动态平衡。
(二)科学设计我国户籍制度改革的分步骤实施路径
户籍制度及其配套改革可以与推进新型城镇化进程相结合，分三个阶段推进。在这个三阶段的路线图中，核心任务就是剥离户籍与福利的内在联系，建立一种新型户籍准入制度和城市福利和保障获取新机制。
改革第一阶段(2014-2020)：传统落户渠道与新型落户渠道双轨制运行阶段。从2014年开始，我国户籍制度改革应全面启动，全国户籍制度改革指导性方案出台并进入实施阶段。通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，全面放开建制镇和小城市落户限制，进一步放开中等城市落户限制，合理确定大城市和特大城市落户条件，让部分符合条件的外来人口完成市民化转变，同时逐步改善非户籍常住人口的基本公共服务权益。2020年之前城镇户籍准入维持双轨运行状态，在保留各级城市原有的落户渠道的基础上，建立外来人口新型落户渠道和公共服务获取新机制，外来人口在城镇稳定就业和居住一定年限(稳定住房，缴纳社保或纳税，各级城镇自设条件)后，就可以正式落户并获得当地公共服务权益。同时，对那些暂时不能达到城市落户条件的，要积极创造条件，使得一部分符合条件的外来人口能够享受到某些单项公共福利，并且要不断降低单项福利准入门槛。到2020年，全国名义城镇化率达到60%，真实城镇化率与前者的差距显著缩小，达到50%。
改革第二阶段(2020—2030年)：逐步实现户籍准入一元化管理阶段。2020年后，户籍制度改革进入全面深化阶段，初步实现一元化户籍管理，城市福利和保障制度与户籍基本脱钩，城镇常住非户籍人口的基本公共服务权益得到切实保障和提高，各级城镇的公共服务获取条件进一步放宽，初步形成流动人口有序流动和合理分布局面。到2030年，全国名义城镇化率达到70%，真实城镇化率达到65%。户籍制度进入比较完备和定型的一元化管理阶段，还原其户口登记迁移的本来功能，传统落户渠道关闭，外来人口公共服务获取新机制进一步完善，城镇常住人口的公共服务获取方式将直接与居民的就业和居住状况相挂钩，全国除少数超大城市外，基本实现不同户籍人口之间享有同等的公共服务权益。
改革第三阶段(2030-2040)：逐步实现人口自由迁徙阶段。在2030年实现户籍准入一元化之后，再经过10年左右的发展改革与完善，到2040年，全国城镇化率达到75%，名义城镇化率与真实城镇化率实现完全统一，全国人口城镇化进程基本完成，所有城市的基本公共服务水平趋于一致。户籍制度同国际接轨，形成以人为中心的动态管理，人口管理信息化程度高，居民凭借身份证或社保卡就可以完成户籍登记迁移手续人口，全国范围内人口自由迁徙，同时也获得了迁入地的公共服务，基本不需要任何落户条件和福利准入条件。人口在城乡、区域之间实现自由迁徙基础上的动态平衡，由此达到户籍制度改革的最终目标。
(三)统筹构建户籍制度及其配套改革的总体框架
当前，我国户籍制度改革已进入顶层设计和总体规划层面，全国层面的户籍制度改革方案正酝酿出台。我们建议，推进我国户籍制度改革，总体框架应该“围绕一个目标，构建三大机制，推进三项改革”。可简称为“133”工程。
一个目标：以人为本，自由迁徙，公平待遇;
三大机制：统筹协调机制，成本分担机制，法制保障机制;
三项改革：户籍登记迁移制度改革，城市福利和保障制度改革，农村土地管理制度改革。
目标是根本，机制是手段，改革是重点。全面把握现阶段我国户籍制度改革的综合性、系统性和复杂性，要以户籍登记迁移制度改革为主线，联动推进城市福利和保障制度改革以及农村土地管理制度改革。
户籍登记迁移制度是我国户籍制度改革的基本制度内容。改革的重点就是要逐步建立以居民常住地为户籍登记标准，进一步放宽各级城镇的户籍准入条件，使城镇非户籍常住人口完成居住地市民化身份的转变。
城市福利和保障制度是我国户籍制度改革的核心制度内容。改革的重点就是要将户籍与附加利益进行有效剥离，推进教育、就业、社会保障等社会领域自身改革，形成不以户籍为管理依据的社会管理体制。
农村土地管理制度改革是我国户籍制度改革的关键环节。改革的重点就是要明确农民的土地财产权，建立转移人口农村土地流转机制，加快推进我国农业转移人口市民化进程。
要紧紧围绕三大改革，构建户籍制度改革的三大工作推进机制，即构建户籍制度改革的统筹协调机制、成本分担机制和法制保障机制，为推进户籍制度改革和加快城镇化进程提供组织保障、资金保障和法制保障。
四、我国户籍制度改革的主要内容
(一)推进户籍登记迁移制度改革
统一城乡户籍管理，全面实施居住证制度，赋予居住证持有人城镇基本公共服务权益。逐步建立以居民常住地为管理立足点的属地化的户籍管理模式，将城市行政管理基础从户籍人口转向所有常住人口。分类放开各级城镇户籍准入条件，全面放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户限制，逐步取消大城市落户条件，特大城市、超大城市在控制人口总体规模的前提下也要合理降低落户准入门槛，将在城市拥有稳定工作、居住年限达到一定要求的外来人口纳入入户对象。最终目标是在全国实行以居民常住地登记户口的方式，取消各级城镇落户条件，实行居民身份证制度和信息化基础上的人口动态管理。户籍制度改革后，户籍将与居民身份证紧密关联，公民户籍信息的登记和变更将通过现代化的信息手段来实现，并最终建立全国统一的人口信息管理体系。该体系将充分整合人口信息平台、智能式身份证、社会信用体系等资源，户籍制度本身也将会由过去单纯的管理手段向服务为主、管理为辅的手段转变。
(二)推进与户籍相关的城市福利制度改革
适应户籍制度改革的需要，重构城市福利和保障体系，建立常住人口城镇公共服务获取新机制。将城镇社会管理和公共服务由户籍人口为主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧视性的福利政策，实现常住人口社会管理多元化、公共服务均等化，建立适度普惠型的社会福利体系。一是要新政策不挂钩。禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口规模调控政策，也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准。二是要旧政策脱钩。研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩。要对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准。凡条件成熟的，应尽快调整相关政策，并修订完善相关法律法规;暂时不具备条件的，应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表。
(三)推进与户籍制度相关的农村土地制度改革
推进农村产权制度改革，根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。确保农民的土地财产权益，给予转户农民充分而自由的选择权，农民进城后按照自身意愿决定是否进行农村的土地流转。按照“有偿、渐进、分类”原则，经济发达和靠近城市地区的进城落户农民工可通过市场流转机制退出承包土地和宅基地，允许经过一定期限过渡，彻底完成由农民向市民的转变。边远和经济落后地区，可探索进城农民交出土地后国家给予补偿，避免产生城市流民阶层。国家补偿后，进城农民原承包土地和宅基地应归还农村集体或农村社区，解决农村人多地少的内生性发展问题。
五、我国户籍制度改革的推进机制
(一)加强对户籍制度改革的顶层设计和统筹协调
户籍制度是一项基础性社会管理制度。户籍制度改革涉及面广、政策性强、工作量大，关系到群众的切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定。目前很多地方已经在改革户籍制度方面做了大量的工作和尝试，但改革的内容、步骤和具体措施不尽相同，缺乏协调一致和彼此衔接，影响了户籍改革的整体工作。此外，由于目前户籍改革的整体方向和工作方案不明确，地方政府对进一步深化户籍改革没有把握，也影响了改革的进程。这些问题的解决，都需要进一步加强中央对户籍制度改革的顶层设计和总体规划，对部门和地方工作进行指导。建议在中央全面深化改革领导小组之下设置专门机构负责户籍制度改革工作，明确户籍制度改革的总体思路和目标，应遵循的基本原则，制定户籍改革短期和中长期规划，使改革循序渐进、有条不紊地进行。各有关单位要在中央统一领导下，切实抓好国家有关户籍制度改革各项政策措施和工作部署的落实，及时研究和协调解决工作中遇到的问题。公安、发改、财政、建设、人力资源和社会保障、教育、计划生育、民政、农业、国土资源等部门各尽其责，密切配合，形成合力，整体推进，充分发挥职能作用，及时调整出台配套政策措施，确保户籍制度改革顺利进行。各地要按照国家有关户籍制度改革的政策要求和统一部署，统筹规划、扎实推进，在国家确定的基本户籍制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施。要对已出台的有关户籍制度改革的意见加以清理，认真做好新旧政策措施的衔接，防止引发不稳定问题。
(二)建立健全户籍制度改革的成本分担机制
户籍制度改革目标的最终实现除了需要进行相关制度创新，逐步消除体制机制障碍外，还需要加大相关投入，解决户籍制度改革过程中的基本权利保障和城市公共服务供给的资金需要，即需要承担户籍制度改革的公共成本。显然，要合理消化这一巨额的改革成本，单纯依靠政府、企业还是农民都是难以承担的，为此要改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。在此基础上，还需要建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。中央政府要对支出压力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居意义重要的领域进行补助，即重点在公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持、社会保障等方面，加强对外来人口流入地区的补助，特别要加大对外来人口流入集中地区公租房等保障性住房建设的补助。省级政府则重点对省(市、区)内跨市县迁移的外来人口公共服务投入提供支持。具体可建立外来人口市民化专项基金，完成对外来人口聚集城市的财政转移支付。流入地城市政府主要承担农民工市民化过程中扩建城市所引致的功能设施、社会设施以及市政基础设施的投资成本，以及本辖区内农民工市民化的公共服务支出，重点负责廉租房等保障性住房建设的大部分投入。企业要基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则，正视农民工正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，严格按照国家标准与行业要求，为农民工提供必要的劳动保护条件和职业病防治措施，改善农民工的工作环境，加强职工的技能培训素质提升，逐步增强农民工的市民化能力。外来人口个人要承担城市生活成本，提升个人能力素质成本，以及社会保障中需要个人承担的支出。同时，要加快转变观念，在保障自身在农村土地权益的前提下，积极盘活农村资产，参与政府对城市安居成本和社会保障的成本分担，尽可能减轻政府的压力。
(三)构建户籍制度改革的法制保障机制
户籍管理涉及社会秩序稳定和社会关系调整，是一项政策规范性很强的工作，需要有相关法律法规的支撑。国家层面一直以来缺乏户籍改革的规范性文件，仅有的几个指导性意见也缺乏实践可操作性，各地的户籍改革实践一直处于无法可依的状态，有些政策甚至与现有的法律法规相抵触。因此，当务之急是要制定一部与社会主义市场经济体制相协调的《户籍法》，为户籍制度改革顺利推进保驾护航。此外，还需要调整和改革现有的各项社会领域的法律法规，从根本上有效剥离户籍与福利。一是要调整完善《义务教育法》、《社会保障法》，以法律的形式保障城乡居民平等享受社会福利保障和接受义务教育的权利;二是修改《劳动法》、《土地法》，保障各类群体平等的劳动就业权和农民的土地财产权，逐步解决农业转移人口市民化过程中的土地问题;三是修改完善《选举法》，不仅要保障外来人口的选举和被选举权，更要依法保障农民群体的代表数量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民迁移自由、平等享有权利的法律法规和政策，为我国户籍制度改革的顺利进行提供强有力法律保障

5. 岳阳户籍管理规定

规定如下：

一、总体要求

（一）基本原则。积极稳妥、规范有序。立足基本市情，积极稳妥推进，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。因地制宜、能放尽放。综合考虑经济社会发展水平、城市综合承载能力和基本公共服务提供能力，实施差别化落户政策。以人为本、尊重群众意愿。

尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得强迫办理落户。统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、文化、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

（二）改革目标。统一城乡户口登记制度，进一步调整户口迁移政策，大力实施居住证制度，建立健全实际居住人口登记制度，健全完善人口基础信息库。推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、公共文化、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，依法保障公民权利，有效支撑社会管理和公共服务，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

二、建立城乡统一的户口登记制度

在全市取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。公安机关户口登记不再标注户口性质，不再依据户口性质统计农业人口与非农业人口，改为根据户口登记地的城乡地域属性划分统计城镇户籍人口和农村户籍人口。

抓紧建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、就业、卫计、社保、住房、土地、人口统计等相关制度，完善现阶段区分城乡政策待遇适用不同对象的具体办法，逐步消除城乡待遇差别，确保相关政策制度平稳衔接过渡。

三、进一步调整户口迁移政策

（一）岳阳市城区落户条件。在岳阳楼区、云溪区、君山区、岳阳经济技术开发区、城陵矶新港区、南湖新区合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定在当地参加城镇社会保险的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

（二）全面有序放开县级市市区、县人民政府驻地镇和建制镇落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

四、加强人口管理和服务

（一）妥善解决户口登记中的重点问题。加强出生登记工作，摸清无户口人员底数及主要原因，分类解决无户口人员落户问题，切实保障公民登记户口的合法权益。

新生儿户口登记不受附加条件限制，公安机关对于不能提供生育证或社会抚养费征收票据等计生证明的未落户人员，应依法为其办理户口登记，再按有关规定通报当地卫计部门。

做好死亡人员户口注销工作，加强死亡医学证明等信息共享，全面排查应销未销户口人员信息，依法依规予以注销，确保人口信息数据准确。

积极采取措施，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校和职业院校毕业生、取得专业技术资格人员、技术工人、留学回国人员、获荣誉称号人员、优秀农民工等常住人口的城镇落户率。

（二）继续大力实施居住证制度。以居住证为载体，健全完善基本公共服务提供机制。积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围，确定并公布具体服务内容。

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利；

结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。

（三）健全完善人口信息管理制度。建立健全实际居住人口登记制度，全面开展实有人口、实有房屋基础信息采集，加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。

公安机关统筹加快全市统一的以公民身份号码为唯一标识的人口基础信息库建设，各有关部门单位分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫计、税务、婚姻、民族等信息系统；

加速推进跨部门、跨地区信息整合、共享及应用工作，为制定国民经济和社会发展规划、人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑。同时，继续加强信息安全管理，确保信息数据安全。

五、保障农业转移人口及其他常住人口合法权益

（一）改革完善农村产权制度。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。推进农村集体经济组织产权制度改革，积极探索农村集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

建立完善农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。

（二）扩大基本公共服务覆盖面。

保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；贯彻落实好随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加各层次升学考试的实施办法。

完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，完善扶持创业的优惠政策，促进农村转移劳动力就业。将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务。

把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的基本养老保险和基本医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。

实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇企业职工基本养老保险关系与城乡居民养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的基本社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，推进城乡社会救助统筹发展。

把进城落户农民中符合住房保障条件的完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

（三）加强基本公共服务财力保障。完善基本公共服务供给机制，合理划分各级政府基本公共服务供给事权和支出责任。落实上级财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，提高市、县政府提供基本公共服务的能力。

(5)户籍公共服务供给扩展阅读

国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见

2014年07月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

《意见》指出到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

6. 如何剥离户籍背后的利益

日前，公安部有关负责人在接受媒体采访时透露，公安部正会同有关部门研究制定《关于加快推进户籍制度改革的意见》。这是落实党的十八届三中全会《决定》提出“加快户籍制度改革”和中央城镇化工作会议提出“推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”的具体举措。
户籍制度改革呼吁已久，也是当前备受社会关注的话题之一。作为一项基本的国家行政制度，我国目前户籍制度还是采用与土地直接联系，以家庭为本位的人口管理方式。这是至今仍然保留的计划经济体制为数不多的历史印痕。这样的户籍制度大大影响了劳动力生产要素的自由流动和市场配置，加剧了城乡割裂和地区差异，阻碍了城乡经济社会发展一体化进程，也削弱了社会公平正义，根本上还是制约了现代市场经济的发展，因此加快改革现有户籍制度具有广泛的共识和民意基础。
但如何改、向什么方向改，如何破解改革进程中的难题，却一直有不少争议，改革开放以来特别是上世纪90年代以来我国加速推进的工业化、城市化进程，事实上已为大量人才跨地区流动、安置和成亿的非农劳动力进城务工、定居、生产生活创造了现实条件，也形成了许多既定事实。户籍作为出生地的证明意义越来越淡化，“英雄不问出处”；但由于附着在户籍上的利益太多，现实生活中又必须要问“英雄家在何处”。
户口管理使中国公民具有不同身份。如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利，以及充足的就学和就业机会。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，消费行为也没有城市化；也由于这种户籍制度与住房、消费（如购房、购车）、子女教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，这就人为地把本应平等的城市居民身份划分为三六九等，也是当前户口管理所受非议最多的方面，从而阻碍了城乡统筹，加大了贫富差距，也加剧了社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”现象。从更大的范围看，这还造成不能对人口流动进行有效管理。如，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。这就出现了中国已实现52%的常住人口城镇化率，但只实现了35%的户籍人口城镇化率的现象。事实上，这17个百分点之差体现的恰恰是2亿多名农民工难以享受到城镇基本社会公共服务。
加快现有户籍制度改革，首先要解决的就是剥离附着在户籍背后的各种利益。当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，其着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍就可能彻底打破。
进一步讲，推进新型城镇化关键就是要解决好“人往哪里去、钱从哪里来、人如何管”的问题。剥离户籍背后的利益附着，紧随其后的是要解决好城乡居民的公共服务均等化问题。这就需要大量的资金来源，是钱的问题。有专家学者进行过测算，按照目前经济水平和社会服务需求测算，包含随迁子女教育成本、养老保险成本、医疗保险成本、最低生活保障成本、保障性住房成本、就业和城市管理成本等项目在内，以2011年不变价格计仅现在在城市居住的农民工市民化的总时点成本约在1.8万亿。
钱从哪里来？我们从最近一次证券市场年会上，有业内专家坦言，目前我国养老保险资金、住房公积金、社会保障资金、住房维修基金等资金存量就有7万亿元，再加上三中全会《决定》提出，“国有资本收益上交公共财政比例到2020年提高到30%用于保障和改善民生”，以及随着未来农民可以更多地公平分享土地增值收益和宅基地用益物权的保障，城乡居民的公共服务均等化资金应当能够托底，盘活存量、通过经济发展进一步扩大增量，应当可以解决城乡居民的基本公共服务的供给。
不过，在改革户籍制度中还有一个现实矛盾目前尚无法缓解。由于大城市或特大城市因为社会资源过于集中，放开户籍在今后相当一个时期仍难以实现，这就形成了目前人们挤破头想落户“严格控制人口规模的特大城市”而对于基本放开户籍限制的中小城市或建制镇却不待见的现象。所以，中央城镇化工作会议提出首先是“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。
因此，户籍制度改革还是要分类实施，有序推进，决不能刮风、冒进、搞运动。根本上还是要立足于我国正处于社会主义初级阶段和人口大国的基本国情，遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。关键是要让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，有着稳定的预期和希望。

7. 基本公共服务都包括哪些内容

公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而专定，但基本上属都包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。

(7)户籍公共服务供给扩展阅读：

基本公共服务包括三个基本点：

一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；

二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；

三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

8. 户籍制度改革为什么艰难

因为首先，户籍管理上严重分权，权力主要集中在地方政府，而地方政府并没有很强的改革动力。20世纪80年代以来，中国户籍管理的职能从国家划归地方，地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。通常情况下，各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则，各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。

例如，北京市政府有权决定当地的落户条件，以及外来人口可以享受到哪些北京市的公共服务。这样一来，地方政府会从当地的切身利益出发，给那些高学历、高收入、高资产的群体北京户籍，因为这些人能给当地带来更大的经济贡献。

9. 要顺利完成户籍制度改革任务，需要遵循什么原则

加快推进这项改革，需要坚持六个原则。

因城而异。当前，我国有2亿多农民工实现了从农业到非农产业的职业转换、从农村到城镇的地域转移，但还没有实现从农民到市民的身份转变。有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇，应实行差别化落户政策，因地制宜、区别对待。城市规模不可无限制扩张，城市人口也不能无限制膨胀。人口过度集中甚至超过城市承载能力，就会给城市资源和环境带来巨大压力，导致城市病；人口过度分散，“村村点火、户户冒烟”式城镇发展格局，不利于城镇规模效应的发挥和集聚经济的形成，会造成效率损失。农民工市民化需要针对不同城镇规模，实行差别化落户政策，在大中小城市和镇实行不同的户籍变动标准。应全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，推进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享受平等的市民待遇。构建合理的城镇体系，促进大中小城市与小城镇合理布局、功能互补，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨胀，诱发城市病。推动中小城市提高产业基础建设水平和公共服务供给能力，增强人口集聚功能，吸引农业转移人口就业和落户。均衡区域资源配置，让中小城市为大城市消解户籍改革带来的人口压力。

因群而异。进城农业转移人口包括多种类型，需要区别对待。应促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。一部分长期留在城镇的农民工，尤其是私营企业主和技能型农民工，他们收入稳定，适应城镇生活。可以优先把这部分有稳定职业和劳动关系、长期举家工作生活在城镇并基本融入城镇的“沉淀型”流动人口转为城镇居民，实现身份转变，使其获得归属感。在特大城市，应设立经济导向、人口素质导向、社会规范导向三位一体的积分条件，让那些有知识、有本领、有才能、有经济实力，在城市发展能力较强、文化程度较高、工作居住年限较长、具有丰富城镇职业经验的农业转移人口优先落户。中西部地区各级政府应因势利导，在合理承接东部沿海产业转移的过程中，为外出劳动力回归创业和就业营造良好环境，推进农民工就近城镇化，减少人口大量异地转移导致的“留守儿童、留守妇女、留守老人”现象。

存量优先。户籍制度改革涉及面广，而且需要大量资金支持，必须量力而行，坚持渐进原则。目前，我国有2亿多进城农民工，连同其家属，涉及几亿人口，按照人均10万元的市民化成本计算，全部农民工实现市民化的成本高达几十万亿元。因此，必须循序渐进地推进户籍制度改革。应积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。可考虑到2020年，在现有进城人口中优先解决1亿常住转移人口落户城镇问题。在特大城市，通过合理的积分入户制度，不仅能够优先把“沉淀型”流动人口转为城镇居民，而且能够引导职业不稳定的流动人口参与积分制管理，逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。应通过提供基本公共服务保障农民工基本生存和发展，并提供职业培训以提高其就业创业能力和创业意识，降低创业门槛和创业成本。还应加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业，实现市民梦、创业梦、安居梦“三大梦想”。

自愿选择。尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。农村户籍上附着土地承包权、宅基地使用权、各种涉农补贴等较多经济利益，特别是随着土地制度改革，土地流转将给农民带来更多收入，使农村户籍的含金量更高，因而多数农民工不愿意放弃农村户籍。一项调查表明，有八成进城农民工不愿放弃承包地转为非农户口。对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口而言，中小城市户籍附着的社会福利和公共服务相对有限，缺乏吸引力。而大城市特别是特大城市落户门槛又很高，而且极高的房价也让农业转移人口“望房兴叹”。这样，就会有相当多的农业转移人口不愿或不能落户城镇。对不愿和不能落户的农业转移人口，不能强迫，而应通过人口管理制度改革与创新，建立居住证制度，保障其合法权益。居住证是流动人口在城市留居、工作、享受基本公共服务的合法凭证。此外，还应把户籍制度改革与推动农业转移人口就地城镇化结合起来，降低人口大规模异地转移带来的社会成本。

基本公共服务全覆盖。对于不愿和不能落户的农业转移人口，应稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务主要面向户籍人口的局面。基本公共服务是指由政府主导、旨在保障全体居民生存和发展基本需要的公共服务，主要包括子女义务教育、就业创业服务、基本医疗保险、基本养老保险、保障性住房等内容。我国城镇存在大量流动人口，对基本公共服务全覆盖有很大需求。享受基本公共服务是公民的基本权利，基本公共服务全覆盖是推进以人为核心的新型城镇化的具体体现。通过人口管理制度和财政转移支付制度创新，推动基本公共服务常住人口全覆盖，是实现农业转移人口市民化的重要途径之一。农业转移人口存在地域不平衡性。转移人口过度集中地区往往很难靠自身力量满足巨大的公共服务需求，迫切需要中央政府建立与市民化公共服务挂钩的财政转移支付制度，完善中央政府与地方政府分担市民化改革成本的体制机制，增强城镇提供基本公共服务的动力和财力，推动基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖。

保障转移人口权益。在城镇化进程中，必须在推进城镇基本公共服务全覆盖的同时，维护好农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。土地财产权是法律赋予农民的合法权利，不能随意剥夺。对于农民来说，土地有生存保障和致富资本两种功能。大部分农民工的工作和收入不稳定，土地是最后的依靠。农村土地流转必须坚持依法自愿有偿原则，保证农民享有土地是否流转的决定权和土地流转形式的选择权，维护农业转移人口的合法权益。同时，应提高农民工的土地财产性收入，加快农村土地财产权制度改革，推动农村集体土地流转，提高农村土地资源利用效率；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

10. 增加公共产品和公共服务供给要做好哪几个方面的工作

可以从整体的文化产品的生产消费流程上分为三个层面进行考虑。
从生产环节，加大对文化产业和文化产品生产行业的投入和政策倾斜，降低准入，鼓励更多的人进入这一生产领域。这可以通过税收杠杆和政策性扶持两个方面重点加以考虑和实现。同时，公共文化设施和教育上，加大对文化产品消费的培养和文化产业人才与劳动力的再生产。
从流通环节，适当降低部分大众文化消费品的流通成本，尤其是税费负担。规范市场秩序，鼓励部分有潜力且符合社会发展潮流的行业、企业。再要拓宽文化类产品的供给渠道，减少渠道损耗和体制性损耗。鼓励产品和服务终端进行创新，增加普通消费者文化消费的机会。其实，当务之急是针对不同发展层次和不同地域文化背景的差异，各地积极培植其有当地特色并适应当地人经济社会发展水平、满足当地人文化需求的消费业态。这一点在很多一线城市已经初步实现，但是经济社会水平较低的地区仍然处于低水平，甚至是零。
从最终的消费环节，一方面是前面提到的文化消费意识的社会化再生产，鼓励进行文化消费。另一方面是规范消费市场和消费行为。同时，逐步引导大众文化消费走向常态化、多样化。
目前，国内最大宗的文化消费是教育，而普通人对文化消费的定义显然也过于狭隘，更多的是不具备消费的条件，内外因素都有。
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